農民進城宅基地可自愿退出

周成

成都市依托農村土地綜合整治和災后恢復重建項目，積極探索農村宅基地自愿有償退出的制度性渠道，不僅有效整合使用了集體建設用地，促進土地集約高效利用，也為農戶提供了向城鎮轉移的資金支持、促進其自主自愿進城入鎮，對保障新型城鎮化用地、增加農民財產性收入都具有重要的現實意義。

根據成都市土地變更調查統計，全市有農村集體建設用地近139萬畝，其中約90%是農村居民點用地（含宅基地），人均達150平方米；目前，全市已確權頒證到戶的宅基地面積76.13萬畝，戶均宅基地近300平方米。

農戶對退出宅基地的擔憂

通過調查走訪，靠近城鎮區域農戶心理預期高，退出宅基地意愿低，經濟條件相對落后區域農戶希望通過盤活宅基地改善居住生活條件、向城鎮轉移居住的意愿強烈。但對退出宅基地主要有以下擔憂和疑慮：一是擔憂宅基地退出的補償偏低。對比農村土地綜合整治、征地拆遷安置，農民擔憂退出宅基地獲得的補償偏低，難以購買同一區域的城鎮商品房，影響農民持幣進城購房落戶安置。二是擔憂其他權益得不到保障。大多有意愿退出宅基地的農戶擔心退出宅基地進城居住后，其在農村的土地承包經營權、集體收益分配權等權益得不到保障。三是擔憂進城后不能平等享受公共服務。農戶退出宅基地選擇在城鎮落戶，對能否進入城鎮社會保障體系，平等享受戶籍、養老、醫療、教育、就業等政策心存疑慮。

自愿有償退出的三種方式

——依托土地綜合整治，探索農戶自愿有償退出宅基地。已批準實施農村土地綜合整治項目的區域，鼓勵有意愿、有能力到城鎮居家置業的農戶，參照當地土地綜合整治直接成本，對其宅基地使用權實行貨幣化一次性終結，將整理形成的集體建設用地指標退出給村、組集體經濟組織，不再享受農村新型社區住房安置。結合農村土地綜合整治和災后重建，成都市在邛崍市冉義鎮和火井鎮開展了“具備條件、自愿放棄、經濟補償”試點。

冉義鎮“對于自愿放棄宅基地，不再申請新宅基地的農戶，經本人申請，由所在村集體經濟組織審查，鎮政府審核通過后，結合土地綜合整治項目標準，對還耕的宅基地給予一定貨幣補償”。目前，冉義鎮共有農戶6916戶、22192人申請參加土地整理，占非場鎮人口的88.8%，其中有565戶、1230人申請自愿退出宅基地。在申請退出宅基地的農戶中，有252戶外出務工或經商并在外地購房；有162戶已在冉義場鎮購置房產；有122戶投靠已在城鎮購房居住的直系親屬；有29戶屬于孤寡老人、五保對象等特殊群體。土地整理項目實施后，大部分農戶集中到了城鎮居住，冉義鎮城鎮化率將達到85%。

火井鎮位于邛崍山脈，蘆山地震使全鎮92%的人口受災，3787戶農房受損。對參加災后恢復重建增減掛鉤項目的農戶，自愿放棄農村宅基地，在縣城和重點小城鎮購房的，按30萬元/畝的標準給予一次性貨幣補償和購房總價1%—1.5%的補貼。目前，冉義鎮共有1615戶農戶申請參加土地整理，其中有97戶農戶自愿放棄宅基地到縣城臨邛鎮購房（28戶已有住房，69戶屬于新購）。

——對符合規劃區域，探索農戶退出宅基地的原址開發利用。在符合土地利用規劃、城鄉建設規劃的前提下，鼓勵農戶自愿有償退出宅基地，由集體經濟組織對原實際使用農戶補償到位后，可在原址按集體建設用地公開流轉方式，用于工業、商業、旅游、服務業等項目建設。結合鄉村旅游，成都市在青白江區人和鄉和彭州市葛仙山鎮開展了“權屬剝離、市場定償、整戶退出”試點。

人和鄉三元村將集體土地（宅基地）使用權從集體經濟組織成員權利中剝離出來，以戶為單位“將集體土地（宅基地）使用權有償退出給集體經濟組織”，保留集體經濟組織成員身份，退出宅基地后還依法享有集體經濟組織成員其他權利。由集體經濟組織和農戶共同委托第三方中介機構對宅基地、建（構）筑物進行綜合價值評估，綜合征地拆遷、土地綜合整治等現行政策，以市場方式確定退出宅基地的補償標準。三元村16組肖世貴一家通過自愿有償退出宅基地實現資源變資產、財產變收入，不僅自主支付了在城里購房的按揭貸款，還依托耕地保護基金完善了全部家庭成員的社會保險。村集體經濟組織將退出的集體建設用地通過公開程序按30萬元/畝有償流轉給成都青林投資有限公司，啟動山地自行車驛站項目建設，將就地就近為三元村農戶提供120個就業崗位，并帶動鄉村旅游、山地運動休閑產業發展。

葛仙山鎮引導農戶自愿將確權頒證的宅基地有償退出“變現”，用于發展鄉村旅游及休閑農業提檔升級。建新村先后10余次召開群眾大會和戶代表會議，由群眾自主決定是否參與，如建新村最初有A、B、C三個點位9戶農戶愿意退出宅基地，由于A點位1戶農戶不滿意民主形成的安置方案和收益分配方案，最終退出的只有B、C兩個點位4戶農戶；由群眾自主選擇安置方式，提供就地安置（小院并大院）、就近安置（附近農民集中安置點）、貨幣終結安置三種安置方式供農戶自主選擇；由群眾自主確定收益分配方案，由村社集體經濟組織與農戶共同協商確定利益分配方案，建新村B點位退出的集體建設用地出讓后，扣除規劃、交易等費用凈收益15.7萬元，經協商農戶楊繼芳收入所得11.1萬元，占凈收益的70%以上，保證了大部分收益歸農戶，而其就近安置費用為9.2萬元，實際獲利1.9萬元。在此過程中，農戶退出的宅基地由村集體經濟組織向彭州市公共資源交易中心申請掛牌交易，投資業主綜合考慮葛仙山鎮的鄉村旅游產業特色，通過投標方式競價摘牌，成交價格最終由市場來決定。

——采取“雙放棄”方式，探索零星集體建設用地整理利用機制。鼓勵有條件農戶自愿有償退出宅基地，探索建立農村零星集體建設用地收儲、整理、利用機制，對退出的集體建設用地集中打捆包裝土地綜合整治項目，按項目要求統一組織復墾，產生建設用地指標。結合農民向城鎮轉移就業，溫江區開展了“雙放棄”試點。

溫江區鼓勵有條件農戶自愿放棄土地使用權（包括耕地承包經營權和宅基地使用權）和農村集體經濟組織成員身份，參照拆遷補償標準和辦法，給予參與農戶土地和地上附著物補償、住房安置和購房財政補貼、契稅減免等優惠政策，并納入社保、醫療、教育、戶籍等城鄉統一的社會保障。對農戶退出的集體建設用地，通過土地綜合整治進行整理和打捆集中使用。溫江區共有257戶760人通過“雙放棄”自愿退出農村土地承包經營權面積638畝、宅基地面積217畝。

推行試點，為問題找答案

成都市有條件農戶自愿有償退出宅基地試點，盡管涉及農戶數不多、退出規模不大，但卻為幾個令人關心的問題尋求了答案。

第一個問題：為什么退出？

——發展農民權益。以加快發展為核心，集體實現資源整合和資產盤活，農戶實現財產權利和達成進城愿望。

受土地利用規劃、用途管制的制約，農村集體經濟組織盡管擁有較為豐富的建設用地資源，但卻因布點分散而無法集約利用，難以滿足經濟發展的用地需求；農戶雖有進城的愿望，但難以割舍農村產權權益，受制于自身經濟條件無法解決進城“門檻”。有條件農戶自愿有償退出宅基地試點，集體經濟組織實現了整合資源、盤活了集體資產、促進了當地經濟發展，農戶實現了宅基地使用權權益、獲得了財產性收入、解決了進城成本，二者需求對接、目標同向、實現“雙贏”。

第二個問題：怎么退出？

——實現農民權益。以市場決定為手段，充分運用產改成果，切實保障農村產權權益。

在宅基地確權頒證的基礎上，以市場方式實現農村資源變資產，通過公開市場平臺流轉集體建設用地或建設用地指標，讓農民明白農村產權價值，從而促進退出宅基地的補償標準公開、公平，農戶收益權得到有效保護。有條件農戶自愿有償退出宅基地試點，探索了退出的基本原則與工作流程機制，一定程度上回答了“怎么退”“財產權如何實現”的問題。

第三個問題：如何保障？

——維護農民權益。以尊重意愿為前提，健全城鄉一體公共服務制度，消除農戶進城顧慮。

在退出宅基地過程中，始終堅持讓農民做主，充分尊重包括退出農戶在內的集體經濟組織成員權利，于農戶而言，充分體現“自主自愿”；于集體經濟組織而言，強調議事會、成員代表會民主議決，杜絕以簡單的“少數服從多數”決定退出與否。同時，加快建立城鄉統一的公共服務制度，讓退出宅基地農戶在城鎮居住后能夠平等享受戶籍、社保、教育、醫療、就業等政策，切實維護好、發展好農民合法權益。