網(wǎng)絡(luò)治理視閾下的社會化養(yǎng)老服務(wù)研究
——基于上海市WF街道的實證分析

紀曉嵐　劉曉梅（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海 200237）

網(wǎng)絡(luò)治理視閾下的社會化養(yǎng)老服務(wù)研究
——基于上海市WF街道的實證分析

紀曉嵐劉曉梅
（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海 200237）

我國人口老齡化程度快速加劇導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)需求急劇擴張，養(yǎng)老服務(wù)供需失衡已成為當(dāng)前亟待解決的問題。構(gòu)建一個高效的多元主體參與的養(yǎng)老服務(wù)社會化供給體系迫在眉睫。本文立足于上海市浦東新區(qū)WF街道的發(fā)展經(jīng)驗，探討了養(yǎng)老服務(wù)的社會化運作邏輯。通過研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)供給的行動者包括政府、企業(yè)、社會組織和社區(qū)居民，行動者之間并不是相互孤立的，而是通過參與機制、信任機制和協(xié)商機制進行互動并形成相互聯(lián)結(jié)、相互支持的治理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建治理復(fù)合體。以合作、聯(lián)結(jié)為特點的網(wǎng)絡(luò)治理模式也將成為未來應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)危機甚至發(fā)展其他公共服務(wù)的主要行動策略。

養(yǎng)老服務(wù) 社會化 網(wǎng)絡(luò)治理

一、引言

自上世紀末邁入老年型社會以來，中國人口老齡化程度不斷加劇，尤其近幾年更是處于加速發(fā)展期。由于我國正處于經(jīng)濟、社會快速轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)和利益主體日益多元化，養(yǎng)老服務(wù)需求亦呈現(xiàn)多元化和復(fù)雜化的發(fā)展趨勢。此外，我國在人口迅速老齡化的同時還交織著家庭小型化、高齡化、空巢化等特點。建立一個適應(yīng)中國國情的養(yǎng)老模式早已迫在眉睫。

一般來講，養(yǎng)老模式可分為家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老兩種。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時代，家庭和政府是提供養(yǎng)老服務(wù)的兩大力量，單位是政府養(yǎng)老功能得以實現(xiàn)的載體，養(yǎng)老服務(wù)的單位組織化供給基本能滿足老年人的需求。但是隨著“總體性社會”的逐步消解，“單位人”回歸到“社會人”，原來政府賦予單位的養(yǎng)老功能不斷消解，政府因自身規(guī)模限制卻又難以親力親為。因此，如何滿足大部分老年人的養(yǎng)老需求被懸置未決。

早在1998年由中國老齡協(xié)會與中國老年學(xué)學(xué)會共同舉辦的“全國家庭養(yǎng)老與社會化養(yǎng)老服務(wù)研討會”上，眾多學(xué)者和實踐者已普遍認同大力促進社會化養(yǎng)老的發(fā)展趨勢。養(yǎng)老本身是個復(fù)雜的系統(tǒng)，對于社會化養(yǎng)老的概念界定也是莫衷一是。譬如劉益梅認為社會化養(yǎng)老不同于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，社會化養(yǎng)老服務(wù)體系是養(yǎng)老服務(wù)政策、服務(wù)項目及服務(wù)內(nèi)容的總和。①劉益梅：《人口老齡化背景下社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的探討》,《廣西社會科學(xué)》2011年第7期。養(yǎng)老涉及到經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉，家庭養(yǎng)老和社會化養(yǎng)老的概念應(yīng)立足現(xiàn)實，結(jié)合經(jīng)濟原則和個體感受來界定。②穆光宗：《探索中國特色的綜合解決老齡問題的未來之路》,《人口與經(jīng)濟》1999年第2期。總體來講，家庭養(yǎng)老是指由子女和家屬等家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)和資源；社會養(yǎng)老則是指由社會來提供養(yǎng)老服務(wù)和資源。③姜向群：《養(yǎng)老轉(zhuǎn)變論:建立以個人為責(zé)任主體的政府幫助的社會化養(yǎng)老方式》，《人口研究》2007年第4期。由此看來，社會養(yǎng)老即是通過家庭組織以外的其他組織或個人實現(xiàn)老年贍養(yǎng)目的的一種方式，強調(diào)養(yǎng)老行動主體由家庭拓展到家庭以外的其他組織，包括政府、市場和志愿組織等。

20世紀80年代中期，我國民政部就提出了“社會福利社會辦”。目前社會化養(yǎng)老觀念也已深入人心。但是時至今日，社會化養(yǎng)老發(fā)展遲緩，養(yǎng)老服務(wù)的供給仍然嚴重滯后于經(jīng)濟、社會發(fā)展帶來的服務(wù)需求增長，并且面臨著主體單一、內(nèi)容單調(diào)等困境。社會化養(yǎng)老的組織者不能只是政府部門。④劉貴平、侯文若、馬利敏：《社會化養(yǎng)老:問題在哪里》，《人口研究》1999年第4期。發(fā)揮家庭以外的公共部門和私人部門等行動主體在養(yǎng)老服務(wù)中的作用以及構(gòu)建多元參與和協(xié)作的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)才是社會化養(yǎng)老的治理之道。基于此，本研究將從網(wǎng)絡(luò)治理的視角回答嵌入在家庭以外的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的行動主體結(jié)構(gòu)及運行機制。

二、社會化養(yǎng)老服務(wù)的理論追溯：從福利多元主義到網(wǎng)絡(luò)治理

1.福利多元主義

社會化養(yǎng)老是一種老年福利的制度安排，其核心內(nèi)容是服務(wù)主體的擴散化和多元參與。而在20世紀后期，西方學(xué)者的福利多元主義研究范式就已強調(diào)了分權(quán)與參與。

西方福利國家經(jīng)過角色顯現(xiàn)、成長、成熟的發(fā)展演變后，到20世紀70年代中后期開始面臨經(jīng)濟危機、政治危機、福利提供、財政危機等問題，并備受批評和質(zhì)疑。福利多元主義理論正是在為解決西方福利國家危機問題的背景下而興起的。⑤彭華民、黃葉青：《福利多元主義：福利提供從國家到多元部門的轉(zhuǎn)型》，《南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2006年第6期。它倡導(dǎo)福利來源的多元化，福利的規(guī)則、籌資和提供由不同的部門共同負責(zé)和完成。根據(jù)福利來源，福利多元主義有三分法和四分法之說。羅斯認為福利是全社會的產(chǎn)物，福利的提供者由國家、市場和家庭共同構(gòu)成；歐爾森則認為福利提供由國家、市場和家庭、鄰里、志愿組織等民間社會共同實現(xiàn)。伊瓦思發(fā)展了羅斯的分析框架提出了福利三角的研究范式，后來又進一步修正，認為福利有市場、國家、社區(qū)和民間社會四個來源。約翰遜也運用了四分法的范式，認為福利的來源包括國家、市場、家庭和志愿組織。⑥彭華民等：《西方社會福利理論前沿》，中國社會出版社2009年版，第17-21頁。無論是三分法還是四分法，福利多元主義的核心內(nèi)涵是分權(quán)與參與，它反對福利供給的國家壟斷，強調(diào)社會力量在福利提供中的價值，主張福利來源的多元化。這為經(jīng)濟組織、非營利組織等參與福利服務(wù)提供了理論依據(jù)。但是福利多元主義并沒指出多元主體之間應(yīng)存在何種關(guān)系。

2.網(wǎng)絡(luò)治理

網(wǎng)絡(luò)治理也常被稱為網(wǎng)絡(luò)化治理，最早應(yīng)用于西方企業(yè)組織間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的研究。隨著政府管理模式的改革，網(wǎng)絡(luò)治理成為公共治理研究的新范式。

美國斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯最早提出網(wǎng)絡(luò)治理。他們認為：網(wǎng)絡(luò)化治理是替代傳統(tǒng)等級式政府管理體制的一種治理模式，主要指政府依賴由公共部門與私人部門之間各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的合作性網(wǎng)絡(luò)來組織資源并創(chuàng)造公共價值的過程總和；網(wǎng)絡(luò)化治理象征第三方政府、協(xié)同政府、數(shù)字化革命和消費者需求多元化四種發(fā)展趨勢的集合。⑦[美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理——公共部門的新形態(tài)》，北京大學(xué)出版社2008年版，第5-17頁。

網(wǎng)絡(luò)治理是在治理研究基礎(chǔ)上而形成的一種公共治理模式。治理（governance）這一概念如今已被廣泛應(yīng)用于社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等諸多領(lǐng)域。一般來講，“治理”是相對于“統(tǒng)治”的概念而言。全球治理委員會將治理界定為各種公共的或私人的機構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。①俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念不同，治理強調(diào)主體的多元化，治理的主體包括政府但不限于政府，其他公共部門和私營部門都可以成為治理主體。

治理的多元主體并非是一個個孤立的個體，而是互動的行動者，彼此產(chǎn)生各種聯(lián)系，即多元行動者嵌入在具體的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。

“網(wǎng)絡(luò)”是各種關(guān)系的集合。在經(jīng)濟組織的研究中，網(wǎng)絡(luò)治理中的“網(wǎng)絡(luò)”是指制度意義和技術(shù)意義上的經(jīng)濟組織或者經(jīng)濟主體之間的正式和非正式關(guān)系的總和。②李維安、周健：《網(wǎng)絡(luò)治理：內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、機制與價值創(chuàng)造》，《天津社會科學(xué)》2005年第5期。公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理則涉及到政府機構(gòu)、市場組織和社會組織之間形成正式和非正式的相互依賴結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)治理強調(diào)主體間權(quán)力的相互依賴和互動性。正如陳振明認為，網(wǎng)絡(luò)治理是為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。③姚引良、劉波、汪應(yīng)洛：《網(wǎng)絡(luò)治理理論在地方政府公共管理實踐中的運用及其對行政體制改革的啟示》，《人文雜志》2010年第1期。

由此看來，網(wǎng)絡(luò)治理是對治理理論的進一步發(fā)展，合作、協(xié)調(diào)和分享是網(wǎng)絡(luò)治理的主要屬性。福利多元主義強調(diào)的核心理念是分權(quán)與多元化的參與，而網(wǎng)絡(luò)治理在強調(diào)多元主體的基礎(chǔ)上，更強調(diào)參與結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化和聯(lián)結(jié)性。在公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)中，政府、社會組織和市場組織都是行動主體，是治理網(wǎng)絡(luò)中的各個節(jié)點，相互支持，相互依存，通過資源互補和信息共享實現(xiàn)公共利益。

三、社會化養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理邏輯——以上海市WF街道為例

WF街道是上海市首批社區(qū)建設(shè)的六個試點街道之一，也是上海老齡化程度較高的社區(qū)之一。早在2005年，WF街道60歲以上老年人占戶籍人口比就已經(jīng)達到20%。④2005年，我國60歲以上的老年人占總?cè)丝诘?1%。到2011年，該比例上升至24%。近幾年，老齡化程度日益加劇。截至2014年6月底，濰坊街道戶籍人口中60歲以上老年人2.7萬人，占戶籍人口的30.1%。

圖1　WF街道老齡化情況

面對嚴峻的人口老齡化危機，WF街道立足于老年群體的實際需求，將老齡事業(yè)發(fā)展與社會建設(shè)有機契合，形成“政府主導(dǎo)、社會參與、企業(yè)協(xié)同”的社會化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)運作格局。在政府、社會與市場多元結(jié)構(gòu)的集體治理下，WF街道已構(gòu)建一個面向社區(qū)所有60歲以上老人的全覆蓋、多選擇、可銜接的服務(wù)體系：在社區(qū)養(yǎng)老方面，已建立7個日間照料中心，為自理老人提供生活照料、護理康復(fù)、文體娛樂、精神慰藉等服務(wù)；在機構(gòu)養(yǎng)老方面，已建立1個敬老院，開放153個床位，為輕度及重度護理老人提供生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉等服務(wù)；在居家養(yǎng)老方面，通過居委志愿者、社工專家、專業(yè)機構(gòu)共同組成的社區(qū)三級網(wǎng)絡(luò)，提供“6+X”⑤“6+X”服務(wù)中的“6”指六助服務(wù)即助餐、助醫(yī)、助潔、助行、助浴、助急，“X”是指根據(jù)老人需求的個性化服務(wù)。的人性化服務(wù)。

1.治理共同體建構(gòu)

WF街道的養(yǎng)老服務(wù)隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，已從國家福利供給模式發(fā)展到多元供給模式，逐步形成了一個養(yǎng)老服務(wù)治理的組織網(wǎng)絡(luò)，政府、社會組織、企業(yè)、志愿者等多元主體為了實現(xiàn)公共利益目標(biāo)在協(xié)作、互動的基礎(chǔ)上形成共同行動體系。

（1）積極行動的政府力量：養(yǎng)老服務(wù)的安排者

網(wǎng)絡(luò)治理是政府治理的新形式。政府的角色定位和職能邊界是網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵因素。養(yǎng)老服務(wù)是一項福利性公共服務(wù)，政府仍然是行動共同體的主導(dǎo)者，扮演關(guān)鍵的角色。但是，與傳統(tǒng)的社會管理模式不同，政府不是唯一的權(quán)力中心，而是與其他行動主體構(gòu)成動態(tài)的多中心網(wǎng)絡(luò)體系。美國政治學(xué)家奧斯特羅姆夫婦等學(xué)者提出了多中心治理理論，反對政府作為唯一的權(quán)力中心。政府是網(wǎng)絡(luò)的一個節(jié)點，發(fā)揮聯(lián)結(jié)各相關(guān)利益者的作用，扮演利益相關(guān)者的經(jīng)紀人、政策的制定者、規(guī)制者等角色。①楊蓓蕾、孫榮：《城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理：內(nèi)涵、建構(gòu)與實證》，《中國行政管理》2008年第9期。

我國政府經(jīng)歷了從劃槳到掌舵再到服務(wù)的角色轉(zhuǎn)化，政府的主要職能從大包大攬逐步集中到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)方面。在WF街道的社會福利社會化的實踐過程中，地方政府通過重新定位、轉(zhuǎn)換角色，發(fā)揮統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用。WF街道辦事處作為政府的代理人為社會化養(yǎng)老服務(wù)提供前瞻性的戰(zhàn)略方向和支持性的政策環(huán)境，為養(yǎng)老服務(wù)提供戰(zhàn)略安排。

一是戰(zhàn)略安排。主要是制定養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃，如《WF社區(qū)老齡事業(yè)發(fā)展三年規(guī)劃》、《“十二五”時期WF社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》，從組織、制度、資金、體系等方面對WF社區(qū)的老齡事業(yè)做出了規(guī)劃。

二是資金安排。WF街道通過建立相應(yīng)的資金投入機制確保各項養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)工作運轉(zhuǎn)的資金支持，主要包括設(shè)立老齡事業(yè)發(fā)展資金、民間組織公益性涉老服務(wù)專項資金、落實養(yǎng)老床位建設(shè)補貼、機構(gòu)運營補貼、社會組織開辦補貼等。如圖2所示，WF街道對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的投入力度較大，并逐年增加，尤其在2012年，WF社區(qū)每年用于日常養(yǎng)老服務(wù)的實際支出達1238.78萬元，占財政總支出比例為6.89%。

圖2　WF街道養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)支出情況

三是制度安排。WF街道通過不斷完善各種相關(guān)制度為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供一個規(guī)范的宏觀環(huán)境。在監(jiān)管方面，制定了工作聯(lián)席會議制度、為老實事項目的監(jiān)查制度、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會共管制度等；在居家養(yǎng)老方面，出臺了《WF街道居家養(yǎng)老工作管理、考核辦法》、居家養(yǎng)老工作程序和“社會招聘、工會例會、定期走訪”等四項工作制度；在培育社會組織方面，WF街道先后出臺了《WF街道向社會組織購買服務(wù)的若干意見》、《WF社區(qū)扶持公益性社會組織若干意見》等政策。

（2）極具活力的社會組織：養(yǎng)老服務(wù)的運作者

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時代，我國是一個總體性社會，國家高度控制和壟斷一切資源，社會力量高度依附于和內(nèi)嵌于國家。改革開放后，我國總體性體制逐步弱化，國家與社會的關(guān)系正在重塑，社會重建、培育公民社會成為重塑國家與社會關(guān)系的新議題，而公民社會的主體就是社會組織。隨著政府職能的轉(zhuǎn)移，政府把不該管和管不好的、無力提供的服務(wù)等逐漸交給社會組織實施，使其成為政府的合作伙伴。

社會組織是指相對獨立于政府和企業(yè)之外的組織機構(gòu)。由于各國歷史傳統(tǒng)、文化背景、風(fēng)俗習(xí)慣等不同，社會組織在不同的國家使用的名稱也有所不同，如非營利組織、非政府組織、第三部門、公民社會、志愿組織、慈善組織等。美國約翰·霍普金斯大學(xué)NPO研究中心薩拉蒙從結(jié)構(gòu)—運作的角度定義為公民社會組織是具有組織性、私有性（非政府性）、非營利性、自治性、志愿性等特點的組織實體。①[美]萊斯特·M.薩拉蒙（Lester M.Salamon）等：《全球公民社會——非營利部門視界》，賈西津、魏玉等譯，社會科學(xué)文獻出版社2002年版，第3-4頁。社會組織具有獨特的組織優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，可以彌補政府和市場的缺陷，發(fā)揮資源動員、社會服務(wù)、社會治理和政策倡導(dǎo)等功能。②王名：《社會組織概論》，中國社會出版社2012年版，第21頁。

通過外源引進和本土培育，WF街道的社會組織數(shù)量與規(guī)模得到不斷拓展。2007年，WF街道建立了第一個社會組織——WF街道老年協(xié)會。發(fā)展至2014年，WF街道的社會組織數(shù)量達85個，其中為老服務(wù)社會組織達25個。這些社會組織從運作方式上可分為發(fā)揮中介作用的樞紐型社會組織和直接提供服務(wù)的服務(wù)型社會組織等。通過不同的形式與政府、企業(yè)等合作，社會組織積極發(fā)揮政策建議、服務(wù)生產(chǎn)和輸送功能，為居民提供優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務(wù)和資源，是社會化養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)的組織保障。

1）樞紐型社會組織——承接政府轉(zhuǎn)移的職能

“樞紐型”社會組織，是指在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會組織。③彭善民：《樞紐型社會組織建設(shè)與社會自主管理創(chuàng)新》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。

WF街道于2008年5月成立社會組織服務(wù)中心，在政府和社會組織之間發(fā)揮橋梁、紐帶作用。社會組織服務(wù)中心是一個具有協(xié)調(diào)、服務(wù)和管理職能的中介組織，服務(wù)社區(qū)社會組織，開展公益項目服務(wù)，如提供調(diào)研社區(qū)需求并開發(fā)公益項目、組織項目策劃等活動。社會組織服務(wù)中心為社會組織之間搭建交流與合作的平臺，通過培育和引進優(yōu)秀社會組織、監(jiān)督管理社會組織承接的養(yǎng)老服務(wù)項目運作情況，推動社區(qū)的為老服務(wù)社會組織規(guī)范發(fā)展。

實際上，社會組織服務(wù)中心承擔(dān)了過去政府承擔(dān)的一些職能，在某種意義上說是政府職能的延伸，代替政府對其他社會組織提供服務(wù)，進行管理。社會組織服務(wù)中心的建立與發(fā)展，有利于推進政社分開和官辦分離，有利于推進社會組織管理體制創(chuàng)新，從政府直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣灾鞴芾怼Ｉ鐣M織服務(wù)中心具有較強的資源整合能力，實現(xiàn)了組織間的資源共享和情感凝聚，激發(fā)了社區(qū)社會組織的能力和活力。

2）服務(wù)型社會組織——直接服務(wù)社區(qū)居民

隨著社會結(jié)構(gòu)分化和居民生活水平的提高，居民對養(yǎng)老服務(wù)的需求在內(nèi)容、形式、層次等多方面呈現(xiàn)多元化，專業(yè)性的服務(wù)需求也快速增長。社會組織則能在滿足多元化養(yǎng)老服務(wù)需求中發(fā)揮重要的作用，以彌補政府的“失靈”問題。首先，社會組織具有較強的靈活性，能夠?qū)︷B(yǎng)老服務(wù)的需求迅速做出回應(yīng)，在服務(wù)方式和手段上及時調(diào)整。其次，社會組織服務(wù)種類繁多，活動領(lǐng)域較為廣泛，直接服務(wù)社區(qū)，由于其“接地氣”的優(yōu)勢能及時了解需求，并能有效整合社區(qū)資源，為社區(qū)居民提供真正需求的服務(wù)內(nèi)容，實施精細化服務(wù)和專業(yè)化服務(wù)。

自2007年開始，WF街道根據(jù)上海市浦東新區(qū)政府制定了《關(guān)于著力轉(zhuǎn)變政府職能、建立新型政社合作關(guān)系的指導(dǎo)意見》的政策指導(dǎo)，明確政府和社會組織的基本職能和職能邊界，并通過不懈的努力和探索，形成了一支充滿活力的為老服務(wù)社會組織隊伍，如為老服務(wù)工作站、WF馨豐社區(qū)服務(wù)社、WF雨澤社區(qū)服務(wù)中心、伙伴聚家服務(wù)社、老年人日間服務(wù)中心等。

WF街道已初步形成了“居家養(yǎng)老服務(wù)為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系，而這些多樣化、多層次的廣泛的養(yǎng)老服務(wù)主要是由20多個規(guī)模不等的為老服務(wù)社會組織來運作。在居家養(yǎng)老服務(wù)方面，WF街道引進了2家社會組織，分別針對90歲以上的高齡老人和失獨家庭的老人及離退休老人共130人左右提供服務(wù)；在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，WF街道共建立了7家日間照料中心，分別委托3家社會組織進行管理和運作。

為老服務(wù)社會組織為老年人提供生活照料、文體娛樂、健康康復(fù)、精神慰藉、權(quán)益保護等各類服務(wù)，既保證了公益服務(wù)的廉價特性，又滿足了老年人對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化和多元化的需求。

在WF街道，各類社會組織充當(dāng)政府與服務(wù)需求群體之間的樞紐和橋梁，一方面?zhèn)鬟f著政府的服務(wù)政策和服務(wù)對象的訴求，一方面為不同需求和不同層次的利益群體提供多樣化多層級的養(yǎng)老服務(wù)，并通過發(fā)揮主觀能動性實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)，成為社區(qū)治理的主體之一。

（3）富有責(zé)任感的愛心企業(yè)：養(yǎng)老服務(wù)的資源補給者

隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，企業(yè)社會責(zé)任已成為企業(yè)現(xiàn)代化治理的內(nèi)在要求。投入公益事業(yè)成為企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的一種主要形式。企業(yè)社會責(zé)任觀的興起推動企業(yè)與政府、社會組織合作，實現(xiàn)經(jīng)濟利益和社會利益的雙贏。企業(yè)憑借其市場機制的運作優(yōu)勢，能為社會化養(yǎng)老服務(wù)提供技術(shù)支持和資源補充，同時也能為自身收獲社會認同和社會聲譽。

WF街道位于陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)云集，在社區(qū)內(nèi)經(jīng)營的企業(yè)達7000多家，民間資源非常豐富。這些企業(yè)積極發(fā)揮社會責(zé)任，為WF街道的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供了強勁的支持，成為資源供給的堅實后盾。

1）資金供給

資金是各類為老服務(wù)項目運作的根本保證。政府行政撥款是項目資金來源的主要渠道，但不是唯一渠道。企業(yè)也是公益服務(wù)資源供給的主要來源之一。

2011年7月，上海新滬商聯(lián)合會、上海磐石基金和上海浦東社會發(fā)展基金會共同發(fā)起“人之老”社區(qū)老年互助關(guān)愛行動，采用“以低齡老人服務(wù)高齡老人”的方式開展“鄰里關(guān)照、老年互助”的社會公益服務(wù)。項目的資金主要來自于新滬商聯(lián)合會的會員企業(yè)。根據(jù)計算，目前項目資助的標(biāo)準是每年每位義工平均投入4100元。截至2014年底，對該項目累計投入了600多萬元，在WF街道的資助每年就達100萬左右，受惠老人達1300人左右。由于充足的資金保障，該項目取得了很好的社會效應(yīng)，這種“小老服務(wù)老老”的服務(wù)模式被逐步推廣到上海全市乃至其他地區(qū)。

另外，企業(yè)積極參與街道公益募捐活動，成為各項公益項目資金的來源之一。在2015年的公益聯(lián)合捐上，WF街道119家駐區(qū)愛心企事業(yè)單位與其他各界積極參與，共募集126萬余元善款，比去年增長32%。企業(yè)的愛心贊助為社區(qū)為老服務(wù)項目的持續(xù)發(fā)展注入新動力。

2）技術(shù)支持

除了資金支持，街道駐區(qū)企業(yè)還不斷提供技術(shù)支持和志愿者資源等，提供為老服務(wù)的專業(yè)技術(shù)，拓展為老服務(wù)的人力資源。例如，上海某科技有限公司為街道提供愛照護商業(yè)智能管理系統(tǒng)，建立愛照護科技助老平臺，使WF社區(qū)實現(xiàn)了“機構(gòu)—日托—居家”三位一體智能化養(yǎng)老服務(wù)管理，改善了過去服務(wù)資源的“碎片化”問題。上海伙伴聚家服務(wù)社與上海文峰美容美發(fā)有限公司、大通旅行社、光明乳業(yè)股份有限公司、天貓等組織合作，通過動員企業(yè)技術(shù)資源和服務(wù)平臺，為老年人提供多元化的專業(yè)服務(wù)。上文提到的“社區(qū)老年互助關(guān)愛行動”項目中，企業(yè)不僅提供資金支持，還將企業(yè)的管理技術(shù)運用到項目運作中，提高了公益活動的效率。

（4）樂于奉獻的社區(qū)居民志愿者：養(yǎng)老服務(wù)的遞送者

公民的有效參與則主要是通過組織化的形式，以志愿者為身份，以各類社區(qū)社會組織為平臺，以實現(xiàn)個人價值為目標(biāo)，參與公共服務(wù)供給與輸送過程。

社會組織的資源來源之一是社會捐贈，包括物質(zhì)、資金和人力資源。志愿者作為社會捐贈的人力資源對社會組織的存續(xù)發(fā)揮重大作用。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，WF街道的很多社會組織主要是依靠志愿者向服務(wù)對象輸送服務(wù)。

WF街道在開展“老年互助關(guān)愛行動”項目中，建立了一支為社區(qū)孤老、獨老等“四老”家庭排憂解難、真情奉獻的常態(tài)化社區(qū)助老志愿者隊伍。這支隊伍由剛退休的低齡老年居民組成。這支志愿者隊伍具有反應(yīng)迅速、行動靈活、結(jié)構(gòu)多元、真情奉獻的特點。到2014年底，除兩個涉外的小區(qū)外，已有25個居委會開展了老年人互助關(guān)愛行動，共發(fā)展老年志愿者260位，為1300多名高齡老人提供服務(wù)累計達25.8萬人次，累計服務(wù)時間近14萬小時。

公民志愿參與的背后體現(xiàn)了地域的公共價值精神。志愿者通過組織化的形式將服務(wù)輸送到服務(wù)對象，并成為鏈接政府、社會組織與服務(wù)對象的中介橋梁。同時，通過公眾參與，增進服務(wù)者與服務(wù)對象的供需信息聯(lián)結(jié)，提高社區(qū)生活領(lǐng)域的信任，有利于提升社區(qū)社會資本。

圖3　WF街道社會化養(yǎng)老服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)

在WF街道，政府、企業(yè)、社會組織、公民個體之間形成了社會化養(yǎng)老服務(wù)合作供給的組織結(jié)構(gòu)。政府部門及其代理人負責(zé)統(tǒng)籌和引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，對企業(yè)、個人等社會力量進行動員，并為社會組織在內(nèi)的社會力量提供政策支持；社會組織負責(zé)服務(wù)項目的設(shè)計、組織和具體運作，并與其他方進行互動以獲取更多的資源；企業(yè)則根據(jù)市場邏輯發(fā)揮資源配置的優(yōu)勢提供物質(zhì)和人力資源支持；社區(qū)居民則更多以志愿者的身份和組織化的形式參與到服務(wù)項目中，默默踐行志愿精神。如圖3所示，各行動主體通過積極互動，彼此聯(lián)結(jié)，整合資源，共享信息，相互支持，相互依存，形成共同行動體系，為社區(qū)老年居民提供多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)。

2.治理的網(wǎng)絡(luò)化運行機制

新公共管理理論認為政府是“企業(yè)家”，注重的是服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量，同時認為政府是掌舵者而不是劃槳者；但是新公共管理理論過分強調(diào)企業(yè)家精神而忽視了公平性，強調(diào)掌舵而忽視了與其他主體的互動關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)治理強調(diào)了為實現(xiàn)公共利益政府部門與非政府部門在互動過程中形成協(xié)調(diào)、合作以及相互依存的關(guān)系。嵌入在網(wǎng)絡(luò)中的多元主體通過信任機制、參與機制、協(xié)調(diào)機制等開展集體行動對公共事務(wù)進行有效治理。

（1）信任機制

信任是網(wǎng)絡(luò)治理運行的重要前提。傳統(tǒng)社會管理模式主要依靠國家的自上而下的權(quán)力邏輯，而網(wǎng)絡(luò)治理運用的是信任邏輯。信任是基于認知和情感基礎(chǔ)上在不確定的環(huán)境中形成的積極的期待，能消解不穩(wěn)定性，是公共行動體系凝聚力產(chǎn)生的基礎(chǔ)。盧曼認為信任具有降低減少復(fù)雜性的作用。戈夫曼認為社會行動者的行為目的在于維護互動依賴的認知和道德秩序，從而保持相互信任。①Antonio Maturo，“Network Governance as a Response to Risk Society Dilemmas：A Proposal from the Sociology of Health”，Topoi，Vol.23，2004，PP.195-202.

信任可以來自制度規(guī)范、理性計算、群體的社會認同等各種因素。②羅家德：《社會網(wǎng)分析講義》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版，第22頁。對于WF街道，政府對養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的制度設(shè)計和戰(zhàn)略思想是增加行動者彼此間信任和促進集體行動的主要因素。2011年，WF街道與有關(guān)專家、學(xué)者合作，在充分調(diào)研社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀和需求的基礎(chǔ)上，又制定了《“十二五”時期WF社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》，明確需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和項目導(dǎo)向的發(fā)展思路。筆者通過訪談發(fā)現(xiàn)，在該項規(guī)劃的指導(dǎo)和相關(guān)政策的宣傳下，社會組織、企業(yè)及社區(qū)居民等不同行動主體對WF街道養(yǎng)老事業(yè)的重要性、緊迫性及實施方案產(chǎn)生了共同認知，都認為養(yǎng)老服務(wù)是一項福利性事業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)需求是多元化和多層次的，養(yǎng)老服務(wù)供給需要多元主體參與。這種制度共識為建立彼此信任提供了情感基礎(chǔ)。

行動者之間的信任往往受到各行動主體的社會聲譽、能力、交往經(jīng)驗等因素的影響。①姚引良、劉波、王少軍、祖曉飛、汪應(yīng)洛：《地方政府網(wǎng)絡(luò)治理多主體合作效果影響因素研究》，《中國軟科學(xué)》2010年第1期。以往，街道辦事處在選擇小項目合作伙伴時則優(yōu)先考慮曾經(jīng)合作過的社會組織和企業(yè)，有過成功交往經(jīng)驗的社會組織往往容易獲取政府的信任。而對于初次合作的組織，聲譽較好、能力較強的社會組織容易獲取政府的信任。對于10萬以上的項目以及遇到不熟悉的項目申報者則會通過第三方評估來確定合作伙伴。事實上，第三方評估機制無疑也是為了增加政府對項目合作方的信任。正如時任社會服務(wù)中心主任介紹：

“如果一個項目費用不高，首先會找合作過的社會組織，對它的背景會有一定認識。如果熟悉的社會組織沒有能力，我們會在其他場合去了解有能力的社會組織，如果還不放心，我們會找一個第三方平臺，由它去找，舉行一個招投標(biāo)活動或其他供需對接活動。”（訪談資料CW20140509）

信任是合作的核心要素。行動者之間的信任離不開溝通產(chǎn)生的影響。有效的溝通是增進政府與社會組織、企業(yè)之間信任的重要手段。WF街道建立樞紐型社會組織——WF街道社會組織服務(wù)中心為各類社會組織和政府搭建一個對話平臺和溝通橋梁，促進政府與社會組織的信息交流和了解，對增進政府與社會組織彼此信任發(fā)揮了重要的中介作用。

（2）參與機制

網(wǎng)絡(luò)治理不同于自上而下的控制而是網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)互動的結(jié)果，是建立在社區(qū)參與的基礎(chǔ)上。參與是治理的主要元素，也是民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求。隨著老齡化趨勢的加劇，政府已無力獨自應(yīng)對由此帶來的風(fēng)險和危機。市民和社會組織等社會主體與政府合作參與公共服務(wù)能提供更多、更切實的服務(wù)。多元主體的參與能形成良好的監(jiān)督機制，有利于政府權(quán)力的規(guī)范運作，促進政府的良好治理，進而更好實現(xiàn)公共利益。

為鼓勵和吸引各類社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老工作，WF街道建立了多元參與機制。

一是，建立以政府購買服務(wù)為形式，以項目為載體的社會組織參與機制。社會組織以“項目制”形式承接新區(qū)有關(guān)部門和街道的養(yǎng)老服務(wù)項目。實際上，也正是政府購買催生了服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的形成。②鄧鎖：《社會服務(wù)遞送的網(wǎng)絡(luò)邏輯與組織實踐——基于美國社會組織的個案研究》，《社會科學(xué)》2014年第6期。2014年，有2家社會組織購買了WF街道居家養(yǎng)老服務(wù)的一些項目；采用政府購買服務(wù)的方式，將7個老年人日間服務(wù)中心分別委托給3家社會組織管理。為提高政府購買服務(wù)的效應(yīng)，WF街道還采用公益招投標(biāo)的方式來確定項目承接者。這種以項目制的參與方式有利于激發(fā)社會力量參與的動力和規(guī)范項目的具體運作，有利于吸引社會組織的參與和推進社會組織的發(fā)展。

二是，建立了以弘揚社會責(zé)任為支撐，以公益事業(yè)為平臺的企業(yè)參與機制。WF街道注重引導(dǎo)企業(yè)參與公益活動，回饋社會。WF街道吸納轄區(qū)內(nèi)企業(yè)代表作為社區(qū)委員會成員，為社區(qū)發(fā)展建言獻策，同時大力宣傳企業(yè)社會責(zé)任，積極勸募企業(yè)捐款，每年開展“慈善公益聯(lián)合捐”，引導(dǎo)熱心企業(yè)以各種方式參與社區(qū)慈善事業(yè)。如在WF街道與上海新滬商聯(lián)合會、磐石資本和浦東社會發(fā)展基金會合作開展的“社區(qū)老年互助關(guān)愛行動”項目中，企業(yè)不僅提供資金，還制定資金使用方案，負責(zé)監(jiān)督與協(xié)調(diào)，推動低齡老人為高齡老人提供急難相助、心理慰藉服務(wù)，創(chuàng)新了企業(yè)參與公益事業(yè)的捐贈模式。

（3）協(xié)商機制

協(xié)商是民主意識的一種重要體現(xiàn)。政府、企業(yè)和社會組織作為網(wǎng)絡(luò)中的行動主體有著其自身的行動邏輯和價值邏輯，在公共產(chǎn)品供給的集體行動中會不可避免地產(chǎn)生沖突。制度共識和社會認同是養(yǎng)老服務(wù)合作供給的重要體現(xiàn)。協(xié)商則是一種達成共識的重要手段。正式和非正式的協(xié)商互動有利于行動者之間進行直接或間接的溝通、交流、談判，促進彼此間相互了解和學(xué)習(xí)，增進相互信任。

WF街道的為老服務(wù)運作中，政府盡管具有更多的選擇權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，但是協(xié)商是維護網(wǎng)絡(luò)中合作行動的主要機制。在項目運作中，社會組織如遇問題和沖突，主動與政府溝通協(xié)商便成為尋找最佳方案的主要手段。WF街道H服務(wù)社的部門負責(zé)人多次強調(diào)了協(xié)商的運作：

我們與政府是一種合作方式，就像日托（服務(wù)中心），我們會有工作人員定期跟蹤工作，如果日間照料中心有什么問題和突發(fā)狀況，我們都會及時跟街道反饋。我們都是為了做好為老服務(wù)，而不是說我們想怎么做就怎么做。如果遇到了問題，我們與街道協(xié)商解決。（訪談資料YL20140520）

不同行動者之間的協(xié)商是基于合同契約精神的理性選擇行為，通過溝通協(xié)調(diào)在維護公共利益的前提下使項目風(fēng)險最小化。另外，協(xié)商的前提是保證參與方的自主權(quán)，政府不加以控制和過度干涉。

此外，WF街道設(shè)立工作聯(lián)席會議制度，建立交流平臺，促進不同部門之間交流和對話。這種協(xié)商對話機制增強了社會組織等社會力量的話語權(quán)，也體現(xiàn)了國家與社會之間的融合與伙伴關(guān)系。

四、結(jié)論與討論

福利多元主義強調(diào)的權(quán)力分散需要一種網(wǎng)絡(luò)化的治理模式來聯(lián)結(jié)資源。權(quán)力下放與公眾參與的實踐也逐步會形成一個社會治理網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)由公共部門（政府）與私人部門（社會組織、企業(yè)）一起構(gòu)成。治理網(wǎng)絡(luò)具有多樣性、互補性、依賴性的特點，其優(yōu)勢在于將不同的群體和資源聚合以解決某一部門單獨不能解決的問題。

本文以上海市WF街道的養(yǎng)老服務(wù)為案例，探討了社會化養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理邏輯。通過WF街道的經(jīng)驗說明，社會化養(yǎng)老服務(wù)運行已從傳統(tǒng)的控制邏輯逐步走向網(wǎng)絡(luò)邏輯。如圖3所示，政府、企業(yè)、社會組織及居民個人均處于網(wǎng)絡(luò)中的某個連接點，各點相互聯(lián)結(jié)、相互依賴、相互支持。在這張網(wǎng)絡(luò)中，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，立足于實際需求，制定規(guī)則和標(biāo)準，統(tǒng)籌項目安排，通過購買社會組織服務(wù)和動員企業(yè)、志愿者資源，推動養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)；社會組織發(fā)揮中介作用，將政府、企業(yè)、志愿者多種資源進行整合，不僅為企業(yè)和個人實現(xiàn)公益價值提供了平臺，也給予政府一定的合法性支持；企業(yè)通過資源配置的形式，成為政府、社會組織以及志愿者的資金、技術(shù)等物質(zhì)資源的有力補充者；而居民個人以志愿精神的組織化形式將服務(wù)直接輸送至服務(wù)對象。

總體來講，網(wǎng)絡(luò)治理是國家建立在參與、協(xié)商、合作基礎(chǔ)上的一種協(xié)調(diào)方式，強調(diào)的是資源聯(lián)結(jié)和合作生產(chǎn)，是網(wǎng)絡(luò)中結(jié)構(gòu)互動的結(jié)果而非自上而下的控制；是基于社區(qū)參與的基礎(chǔ)上，邀請社會組織、企業(yè)、公民等社會力量與政府合作制定政策和提供服務(wù)以增進公共價值。網(wǎng)絡(luò)治理是一個公共性重塑的過程。建立一個政府、企業(yè)、社會組織和社區(qū)居民各司其職、各負其責(zé)卻又相互依存的共同行動體系，形成“政府主導(dǎo)、社會參與、企業(yè)協(xié)同”的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化治理格局，是未來解決養(yǎng)老服務(wù)供給困境、應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)危機的主要措施。

但是，在社會化養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理過程中還存在一些問題。

第一，網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威性（中心性）建構(gòu)問題。網(wǎng)絡(luò)治理是不同組織或個體參與者通過社會關(guān)系的嵌入和聯(lián)結(jié)形成的關(guān)系安排。如果治理共同體涉及的范圍過大和主體過多會帶來較多的責(zé)任、規(guī)則、標(biāo)準的沖突問題，因此網(wǎng)絡(luò)治理需要一個權(quán)威的正式治理結(jié)構(gòu)或組織。在當(dāng)前的中國社會，政府雖然仍然發(fā)揮治理結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)威，通過制度嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入等方式進行適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)。但是，隨著社會轉(zhuǎn)型的加快，政府應(yīng)通過制度建設(shè)提高組織能力、提升社會治理水平。

第二，組織的同質(zhì)化問題。新制度主義認為通過相互學(xué)習(xí)和模仿容易造成組織的趨同性。因此，在合作過程中，各類組織要保持一定的獨立性，避免網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的過度建構(gòu)。一要防止不同部門間的組織同質(zhì)化發(fā)展，尤其是社會組織要保持和維護社會公益目標(biāo)的道德底線，避免社會組織的行政化和商業(yè)化。二要防止同一部門內(nèi)的組織同質(zhì)化，不同的社會組織要保持自身的服務(wù)特色和技術(shù)特點，以免喪失社會組織的靈活性和多樣性的屬性。

第三，部門的邊界模糊問題。政府、市場和社會在合作過程中，共同進入養(yǎng)老服務(wù)這一公共領(lǐng)域。共同的公益使命使不同部門之間的邊界愈來愈模糊，如果責(zé)任不清晰，容易出現(xiàn)相互推諉或集體不負責(zé)任，進而會產(chǎn)生有組織的無序的現(xiàn)象。

第四，制度設(shè)計問題。社會化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)強調(diào)的是服務(wù)聯(lián)結(jié)與合作，是一種基于信任、互惠和相互支持的關(guān)系安排。而實際上，社會化養(yǎng)老服務(wù)的各行動主體由于缺乏整合機制，容易產(chǎn)生行動碎片化。因此，社會化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理需要各主體之間基于社會契約建立合作，政府應(yīng)從制度設(shè)計上尤其是在政府購買服務(wù)時通過整合機制將不同資源統(tǒng)籌聚合起來，并在購買合約中合理設(shè)計購買對象準入門檻、服務(wù)范圍和服務(wù)標(biāo)準以避免服務(wù)重復(fù)和資源浪費。

（責(zé)任編輯：肖舟）

Socialized Service for the Aged from the Perspective of Network Governance：An Empirical Analysis of WF Community of Shanghai

JI Xiaolan，LIU Xiaomei
（School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

With the fast aging of population in China，the need for elderly care has increased rapidly.Based on the experience of WF Community of Shanghai，this paper explores the operational logic of socialized elderly service.The study shows：1）the actors involved in service supply include government，businesses，social organizations and community residents；2）the actors are not isolated，but interact by active participation，constructing mutual trust and consultation in a governance network；3）the actors work as a complex governance community.Above all，network governance characterized by partnership and connection will be the available strategy to deal with the aging service crisis in the future.

service for the aged；socialization；network governance

紀曉嵐，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院國家小城鎮(zhèn)社會保障研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：城市化與小城鎮(zhèn)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)等；劉曉梅，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院在讀博士生，研究方向：組織社會學(xué)、養(yǎng)老服務(wù)。

C913.6

A

1008-7672（2016）04-0114-10