當(dāng)前法治政府建設(shè)的主要障礙及其破解之道

劉素霞

摘要：建設(shè)法治中國，其核心是建設(shè)法治政府。法治政府是有限有為、廉潔透明、誠信負(fù)責(zé)和親民服務(wù)型政府等各項(xiàng)內(nèi)在要求的統(tǒng)一。當(dāng)前，建設(shè)中國特色法治政府還面臨著諸多障礙，主要表現(xiàn)為：行政執(zhí)法體制尚未完全理順，行政執(zhí)法理念還不統(tǒng)一，政府職權(quán)交叉現(xiàn)象較為嚴(yán)重，執(zhí)法人員的素質(zhì)還不能普遍適應(yīng)執(zhí)法需要。為此，要大力推行權(quán)力清單制度、加快行政執(zhí)法體制改革，堅(jiān)持依法服務(wù)行政、轉(zhuǎn)變政府執(zhí)法理念，切實(shí)落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和完善政府監(jiān)督機(jī)制，以有效破解法治政府建設(shè)的障礙，推進(jìn)依法行政，造就中國特色的法治政府。

關(guān)鍵詞：依法治國；法治政府；依法行政；國家治理體系現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D9204文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）09-0104-04

法治是一個(gè)源自于西方的概念。西方法治政府理論經(jīng)歷了古希臘、古羅馬、資本主義和當(dāng)代四個(gè)時(shí)期的演變，在哲學(xué)家和法學(xué)家們的研究視野中不斷開花結(jié)果。在我國，早在1997年，“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”就寫入了黨的十六大報(bào)告。1999年中華人民共和國憲法修改時(shí)，又將這一歷史任務(wù)寫入了憲法。同年下半年，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政的決定》。2004年，國務(wù)院又發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出“建設(shè)法治政府”的目標(biāo)。黨的十八屆四中全會(huì)全面部署推進(jìn)依法治國的基本方略，同時(shí)提出“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。

建設(shè)法治政府，是我國當(dāng)前推進(jìn)政府治理、實(shí)施依法治國方略的關(guān)鍵和核心。依法行政是依法治國的重要組成部分，在很大程度上對(duì)依法治國的實(shí)現(xiàn)具有決定性的意義。現(xiàn)階段，民主政治為法治政府建設(shè)提供了政治基礎(chǔ)，市場經(jīng)濟(jì)為法治政府建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)條件，社會(huì)主義法治文化為法治政府建設(shè)提供了文化條件，這些基礎(chǔ)和條件為我們?nèi)嫱七M(jìn)法治政府建設(shè)鋪平了道路。然而，法治政府建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，實(shí)踐中仍會(huì)遇到諸多障礙，影響法治政府建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求

法治政府只是政府建設(shè)的一種目標(biāo)或愿望，在任何一個(gè)國家，即便是西方也未臻于完善，更談不上完全實(shí)現(xiàn)。法治政府的建設(shè)是一門實(shí)踐藝術(shù)，是動(dòng)態(tài)的、面向未來的。從各國法治政府建設(shè)初級(jí)階段的理論與實(shí)踐的共性方面，我們可以總結(jié)出法治政府建設(shè)最基本的目標(biāo)或特征，結(jié)合黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)法治政府建設(shè)目標(biāo)的表述及中國的具體國情，法治政府主要應(yīng)包含以下內(nèi)在要求。

1法治政府是有限有為的政府。從字面含義看，法治相對(duì)于“人治”而言。亞里士多德曾說過，法律是沒有情感的理性。所謂有限有為的政府，即政府“有所為、有所不為”，是對(duì)“全能”政府的否定。首先，法治政府強(qiáng)調(diào)職權(quán)有限，即“法無明文規(guī)定不可為”，強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)的權(quán)力和職能應(yīng)依法授權(quán)并依法行事，政府的活動(dòng)范圍必須限定在“法制”這個(gè)籠子里。從傳統(tǒng)的公共權(quán)力分工原則看，在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)三者關(guān)系中，政府是中立的、專司執(zhí)法的。政府權(quán)力既不能向上突破去分享立法機(jī)關(guān)的政治權(quán)力，也不能向下擴(kuò)展去分享司法機(jī)關(guān)的審判權(quán)力。[1]其次，有限有為的政府還指有限的機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)有所作為，即“法有明確規(guī)定必須為”。如果政府機(jī)構(gòu)臃腫膨脹、人浮于事，不僅加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會(huì)導(dǎo)致互相推諉責(zé)任、監(jiān)管扯皮，無益于依法行政目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。政府機(jī)構(gòu)和人員有限，就是要抑制“巨型政府”的出現(xiàn)，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)和編制立法，根據(jù)工作實(shí)際需要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)“瘦身”，將“吃飯財(cái)政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鍪仑?cái)政”。

2法治政府是廉潔透明的政府。孟德斯鳩說過，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”政府職能本身極易擴(kuò)張，再加上行政權(quán)力的強(qiáng)制性特征，使得這一權(quán)力極易被濫用。因此，對(duì)現(xiàn)代政府而言，廉潔性是政府存續(xù)及健康運(yùn)行的生命線。廉潔透明的政府，就是要保障權(quán)力運(yùn)行的公開化和規(guī)范化，做到信息公開、程序公正公平。權(quán)力的運(yùn)行必須置于陽光之下，從這一意義上看，廉潔透明的政府又稱為“陽光政府”。它要求行政程序透明而不加隱蔽，除涉及國家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密外，政府機(jī)關(guān)必須對(duì)外公開與行使職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)，包括政府行政決策權(quán)行使的依據(jù)、過程以及結(jié)果。正如英國一句法律諺語所言，正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以一種看得見的方式去實(shí)現(xiàn)。程序公平要求平等地對(duì)待各方相對(duì)人，排除各種可能造成不平等或者偏見的因素，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這是行政權(quán)力依法運(yùn)行的重要保證。

3法治政府是誠信負(fù)責(zé)的政府。建設(shè)誠信政府，不僅要求政府信守承諾，還要求政府對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)任，即政府要“做正確的事、把事情做正確”。政府“做正確的事”，即要求政府行使行政權(quán)力應(yīng)堅(jiān)持職權(quán)法定原則，防止其超越職權(quán)、濫用職權(quán)等行政違法行為。政府“把事情做正確”，即要求政府行使權(quán)力除堅(jiān)持合法性原則外，還應(yīng)堅(jiān)持合理性原則，尤其在行使行政自由裁量權(quán)的過程中，要防止行政不當(dāng)情形的出現(xiàn)。行政責(zé)任關(guān)乎政府的生命。規(guī)范行政責(zé)任主體即規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其工作人員的用權(quán)行為，并根據(jù)行為的性質(zhì)確定其所要承擔(dān)的法律責(zé)任，這是建設(shè)誠信負(fù)責(zé)政府的客觀要求。同時(shí)當(dāng)行政相對(duì)人已經(jīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為產(chǎn)生信賴?yán)鏁r(shí)，行政機(jī)關(guān)不得任意撤銷這種信賴?yán)嫠囍姓袨椋駝t必須補(bǔ)償行政相對(duì)人因此而受到的損失。由此可見，誠信價(jià)值是行政法治的價(jià)值之一，是法治政府建設(shè)的必備考量標(biāo)準(zhǔn)。

4法治政府是親民服務(wù)型政府。傳統(tǒng)意義上，政府的主要職能為公共管理。然而，從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代民主國家政府職責(zé)定位的客觀要求。打造親民服務(wù)型的政府，是指以行政民主化為基礎(chǔ)，政府作出行政決策或?qū)嵤┬姓袨榈膬r(jià)值取向堅(jiān)持執(zhí)政為民、公民本位。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要求行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變行政模式，采用不具有強(qiáng)制命令性質(zhì)的柔性行政方式進(jìn)行施政，并保證柔性行政方式在法治軌道上運(yùn)行，促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員自覺地依法行政，更有效地回應(yīng)公民的需求，更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的意志并對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，[2]逐步形成“服務(wù)行政”的政府治理模式。服務(wù)型政府要求政府權(quán)力的行使不僅僅靜態(tài)地保持在法制框架內(nèi)不逾矩，還要求始終維護(hù)公民利益本位，在此基礎(chǔ)上以“為民服務(wù)”為宗旨動(dòng)態(tài)地跟進(jìn)。服務(wù)行政是法治政府的歸宿。在我國，建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)彰顯了政府“以人為本”的施政理念，體現(xiàn)了全心全意為人民服務(wù)的主流行政價(jià)值觀。