人民代表大會會議主席團制度研究

袁達毅

要進一步開好各級人民代表大會會議，使各級人民代表大會更好地行使法定職權，全面推進人民代表大會會議的法律化和制度化，就需要從實際出發，調整國家立法思路，在總結各地實踐經驗的基礎上，制定全國統一的法律規范，完善會議主席團組織制度和活動程序，依法規范和改進會議主席團的實際運作狀況。

各級人民代表大會會議，是各級人民代表大會行使法定職權的組織和制度平臺。會議主席團，是人民代表大會會議的主持機構和會議期間重要事項的決策機構，在會議期間發揮著重要作用。主席團的制度建設直接關系到主席團的組建和運作情況，進而關系到人民代表大會會議能否順利進行，能否達到預期效果。本文以北京市海淀區第十四屆人民代表大會第三次會議為例，對主席團的組織結構、組織制度、職權和運作情況進行描述和分析，提出加強主席團制度建設的一些設想。

一、主席團的組織結構及運作情況

（一）大會主席團的產生

根據地方組織法規定，主席團由人民代表大會預備會議產生。《海淀區人民代表大會議事規則》規定，主席團建議名單，由區人大常委會在會議籌備過程中提出，并在區人民代表大會會議舉行的一個月前通知代表，由各代表團組織代表進行討論。區人大常委會或授權常委會主任會議根據各代表團的意見，決定對建議名單是否作出調整。2008年1月13日，召開區第十四屆人民代表大會第三次會議預備會議，區人大常委會在會議上正式提出建議名單，代表以舉手表決的方式通過了主席團和秘書長名單。

（二）主席團的組織結構及運作情況

主席團產生后，由第一次主席團會議推選主席團常務主席和大會主持主席，分別主持主席團會議和大會（全體會議）。從海淀區第十四屆人民代表大會第三次會議的情況看，主席團內部的組織結構如下：

1.主席團會議。主席團會議由全體主席團成員組成，是主席團成員集體行使職權的組織形式和制度平臺。大會期間的重要事務，須由主席團會議討論決定或者通過。在主席團討論和決定事項時，所有成員的發言權和表決權平等。海淀區第十四屆人民代表大會第三次會議主席團產生后，先后舉行了4次會議。

2.主席團常務主席（會議）。常務主席由區委書記、區人大常委會主任和副主任擔任。主席團常務主席分別主持主席團會議。此外，主席團常務主席還有其他方面的職權，根據《海淀區人民代表大會議事規則》規定，其他職權有3項：（1）根據主席團的授權“對會議日程安排作適當調整”。（2）“可以對屬于主席團職權范圍內的事項向主席團提出建議。”（3）“可以召集代表團團長會議，就審議議案和有關報告中提出的重大問題聽取各代表團的意見，并向主席團報告討論情況和意見。”[1]

3.大會執行主席和執行主席主持人。大會（全體會議）由主席團成員分組輪流主持。所有主席團成員都要分別擔任大會執行主席。大會執行主席分組名單由第一次主席團會議通過。海淀區第十四屆人民代表大會第三次會議大會（全體會議）執行主席分為3個組，第一組和第二組各14人，第三組15人。

此外，第一次主席團會議還通過執行主席各組主持人名單。從實際運作情況看，大會的具體主持工作由各組執行主席主持人負責。

各組大會執行主席地位平等，輪流主持會議。大會主席臺座位分為3排，主持會議的執行主席組座前排，從第一組開始，依次輪流，即第一組主持會議時座前排，第二組和第三組依次座主席臺第二排和第三排，第二組主持會議時座前排，第三組座第二排，第一組座第三排，以此類推。

（三）主席團的職權

從制度規定和實際運作看，會議主席團的職權和職責很多。概括起來主要有以下幾項：

1.主持權，即控制會議過程和處理會議事項的權利。主席團的主持權主要體現在以下幾個方面：（1）宣布會議開幕和會議開始。（2）報告會議應到人數、實到人數，說明會議符合法定人數。（3）請大會發言人發言。（4）告知和控制發言人的發言時間。（5）主持通過總監票人、副總監票人和監票人名單。（6）主持投票選舉或者罷免表決。（7）請總監票人宣布計票結果。（8）宣布選舉結果。（9）主持表決議案和決議。（10）宣布會議結束和大會閉幕。

2.決定權，即決定會議重要事項的權利。會議期間，由主席團通過或作出決定的事項主要有：（1）通過會議日程。（2）通過大會執行主席分組名單。（3）通過大會各組執行主席主持人名單。（4）決定代表提交議案的截止時間。（5）決定大會發言報名的截止時間。（6）決定大會副秘書長人選。（7）決定議案和質詢案的處理程序和處理方式。（8）決定提請大會審議和表決的各種議案與決議。（9）決定是否接受區委和政黨、團體聯名推薦的各項候選人建議。（10）決定代表10人以上聯名提名各項候選人的截止時間。（11）決定代表聯名提名候選人名單第一次匯總時間。（12）決定代表10人以上聯名提名各項候選人的匯總情況是否交由代表討論協商。（13）決定提交大會通過的總監票人、副總監票人和監票人名單。（14）決定向代表公布依法確定的各項正式候選人名單。（15）決定是否預選及預選方式。（16）決定各項選舉的投票方式。（17）審查確認選舉結果是否有效。（18）決定是否進行二次選舉。（19）決定各種議案和決議的表決方式。（20）會議期間決定是否許可對代表的逮捕或刑事審判，以及采取法律規定的其他限制人身自由的措施。等等。

3.提請權，即提請會議審議和表決（包括選舉與通過）重要事項的權利。在人民代表大會會議期間，由主席團提請會議審議和表決的事項有：（1）提請會議選舉人大常委會組成人員。（2）提請選舉政府正副職領導人員、人民法院院長和人民檢察院檢察長。（3）提請表決各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選。（4）提請表決主席團或者1/10以上代表關于組織特定問題調查委員會的提議。（5）提請表決特定問題調查委員會主任委員、副主任委員和委員名單。（6）提請表決人大常委會和“一府兩院”的工作報告，以及財政預決算報告的決議案。（7）提請審議主席團、常務委員會、各專門委員會和本級人民政府提出的議案，以及代表10人聯名并決定列入大會議程的議案。（8）提請表決主席團交給專門委員會審議的議案的審議報告。（8）提請大會表決對本級人民代表大會常務委員會組成人員、人民政府組成人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長的罷免案。

4.提名權，即提出國家機關組成人員和領導人員人選的權利。主席團可以依法行使的提名權有：（1）提出本級人大常委會組成人員候選人名單。（2）提出政府正副職領導人員、人民法院院長和人民檢察院檢察長候選人名單。（3）提出各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選。（4）提出特定問題調查委員會主任委員、副主任委員和委員名單。

5.提出議案權，即向會議提出議案的權利。根據憲法和地方組織法規定，主席團可以提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案。具體地說，可以提出以下幾個方面的議案：（1）可以就社會政治經濟文化中的重要事項提出議案。（2）可以提出對本級人民代表大會常務委員會組成人員、人民政府組成人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長的罷免案。（3）提出組織關于特定問題的調查委員會的議案。

6.其他職權。主席團其他方面的職責主要有：（1）將依法提出的代表候選人名單及代表候選人的基本情況印發全體代表。（2）向代表通報接受推薦的代表候選人提供不實信息的情況。（3）向會議印發被提出罷免的人員在主席團會議上提出的申辯意見或者書面提出的申辯意見。（4）必要時，將受質詢機關答復質詢案的情況報告印發會議。（5）將質詢案的書面答復印發會議或者印發提質詢案的代表。（6）同意提案人撤回議案的要求。（7）選舉或推選主席團常務主席。

在上述各種職權中，除提名權和提出議案權外，其他各項職權都是主席團專門行使的職權，即其他機構不得享有和行使。

二、對會議主席團制度和實際運作的分析

從海淀區第十四屆人民代表大會第三次會議過程看，會議能夠按時順利完成各項議程，達到預期目標，與會議主席團卓有成效的工作和充分而有效地履行職責是密不可分的。同時，從會議主席團的實際運作情況看，會議主席團制度建設也還存在著一些問題。

（一）會議主席團的產生離法律要求還有一定距離，但符合當前的實際狀況

地方組織法規定，會議主席團和秘書長應當由預備會議選舉產生。但對如何選舉會議主席團和秘書長，包括候選人名單如何提出，投票選舉如何進行等，法律沒有規定，地方性法規也沒有作出相應規定，而這又是預備會議需要解決的制度供給問題。在國家法律和地方性法規都沒有提供制度供給的情況下，海淀區只能自己解決這個問題。因此，《海淀區人民代表大會議事規則》對這個問題作了規定，這就是在區人民代表大會會議舉行前，海淀區人大常委會“提出主席團和秘書長建議名單，國民經濟和社會發展計劃（規劃）、財政預算審查委員會建議名單和議案審查委員會建議名單”。

從海淀區第十四屆人民代表大會第三次會議預備會議的情況看，實際運作與制度規定存在著較大差距。區人大常委會等額提出的“建議名單”，在預備會議上以舉手表決的方式獲得通過。“選舉”和“通過”是人大行使任免權的兩種方式。前者意味著代表享有提名權和選擇權，過程具有競爭性；后者意味著代表只有表決權或選擇權，即在同意、不同意和棄權三者之間作出選擇，過程不具有競爭性。顯然，將“選舉”改為“通過”，已經偏離了地方組織法的立法本意。

但如果采用“選舉”方式產生會議主席團和秘書長，制度供給又明顯不足，選舉主席團和秘書長的相關制度還沒有建立起來，例如，如何提名候選人？是差額選舉還是等額選舉？選舉是采用投票方式進行還是采用舉手方式進行？如果采用投票方式進行，如何推選監票人？是簡單多數當選還是過半數當選？等等，在現行制度規范中，還找不到相關規定。

從目前情況看，由預備會議通過主席團和秘書長名單更為合適。在預備會議前，人大常委會就已經把建議名單在會前召集人會議上發給召集人，就主席團和秘書長的人選征求代表意見，而且征求意見工作啟動較早，代表有足夠時間表達反映的意見。通過征求意見，基本上能夠形成共識。因此，在征求意見的基礎上，由預備會議通過是可行的。此外，在征求意見的基礎上，由預備會議通過主席團和秘書長名單，不需延長預備會議時間和人民代表大會會議會期，也便于會議議程安排，可以保證會議的順利進行和節省會議成本。

（二）主席團人員的構成具有廣泛性和代表性，但人數確定具有隨意性

海淀區第十四屆人民代表大會第三次會議主席團組成人員43人，約占海淀區代表總數的1/10。其中，共產黨員32人，占74.4%；共青團員1人，占2.3%；民主黨派8人（即民革、民盟、民建、民進、農工黨、致公黨、九三學社和臺盟各1人），占18.6%；無黨派人士2人，占4.7%。可以說，主席團成員都是來自各方面的代表人物，具有廣泛的代表性。

然而，會議主席團應當由多少人組成，按什么樣的原則確定會議主席團人數，法律沒有規定。因此，目前各級人民代表大會主席團成員的人數，都由各級人民代表大會自己確定。這樣，就出現了以下情況，在同級人民代表大會會議中，會議主席團人數及其占代表人數的比例不同；在同一地方不同屆次的人民代表大會會議中，會議主席團人數也不相同；在同一屆次不同會次的人民代表大會會議中，主席團人數也不相同。海淀區第十四屆人民代表大會總共召開了6次會議，各次會議的主席團人數為：第一次會議、第三次會議和第四次會議為43人，第二次會議和第五次會議為41人，第六次會議為42人。這說明，在確定會議主席團人數方面，還有一定的隨意性。

（三）召集和主持主席團第一次會議的制度存在缺陷，實際運作進行了有效彌補

縣級以上各級人民代表大會主席團會議的主持問題，法律也沒有作出統一規定，各級人民代表大會制定的議事規則中必須解決這個問題。根據《海淀區人民代表大會議事規則》規定，主席團會議由主席團常務主席召集和主持，“主席團第一次會議由區人民代表大會常務委員會主任召集”“主席團第一次會議從主席團成員中推選主席團常務主席若干人，召集并主持以后的主席團各次會議”。從前述規定中可以看出，對于第一次主席團會議的規定，存在著明顯的制度缺陷，這就是只規定了由海淀區人大常委會主任分別召集主席團第一次會議，而沒有明確規定其主持會議，制度規定與實際需求存在一定差距。但是，從實際情況看，區人大常委會主任不但是會議的召集人，而且是會議的主持人，實際運作彌補了制度上的缺陷。

此外，對于每屆人民代表大會第一次會議的第一次主席團會議的召集和主持問題，從現行制度安排看，在召集和主持完每屆人民代表大會第一次會議預備會議后，上屆人大常委會的任期應當結束。因為大會主席團和秘書長已經選舉產生，在預備會議上已經實現了權力交接。但是，主席團人員眾多且地位平等，主席團第一次會議又應當由誰來召集呢？由上屆人大常委會主任召集？這顯然是一種不合適的安排，因為在預備會議上已經實現了權力交接。由本屆人大常委會主任召集？是一種不切實際的安排，因為本屆人大常委會主任還沒有選舉產生。但是，在人民代表大會的實際運作中，這是一個無法回避的現實問題，海淀區人民代表大會很好地解決了這個問題。根據《海淀區人民代表大會議事規則》規定，“每屆區人民代表大會第一次會議的主席團第一次會議，由大會秘書長召集。”這是一個符合實際的制度安排。大會秘書長由預備會議選舉產生，是主席團成員，由大會秘書長召集每屆人民代表大會第一次會議的第一次主席團會議，從程序上很好地解決了權力交接后會議召集機制的銜接問題。但是，海淀區的這一規定也存在著缺陷，這就是沒有明確規定會議由誰來主持。

（四）主席團職權的法律規定過于分散

前述會議主席團的職權主要有主持權、決定權、提請權、提名權和提出議案權等，由于法律對這些職權的規定比較原則，因此，還需要通過其他形式的制度規范進一步具體化。因此，關于這些職權的制度規定，就散見于國家法律、地方性法規和其他形式的制度規范之中。如果要弄清楚各級人民代表大會會議主席團的職權，需要閱讀和研究多部法律、地方性法規和其他形式的制度規范。這不便于人大代表了解、掌握和使用，特別是不利于基層人大代表了解、掌握和使用，因而不利于代表在會議期間對會議主席團工作的了解和監督。

（五）主席團組成人員的回避問題缺乏嚴格的制度規定

從實際情況看，會議主席團既是會議的主持機構，也是會議的決策機構和領導機構，在會議中起著重要的領導作用。“一府兩院”的主要領導人員是人大的監督對象，在主席團和秘書長的選舉中應當回避，既不應當參加主席團，也不應當擔任秘書長。否則，有違自然正義原則，就會出現候選人參與主持選舉自己的選舉，被監督者參與主持監督自己的會議，參與決定如何對自己進行監督等會議事項。這樣，在決定選舉事項和選舉過程中，部分主席團成員和部分人大代表在表達意愿時可能存在顧慮，在討論和決定監督事項時，也會存在著同樣的情況，監督效果就會受到影響。

對于會議主席團和秘書長的選舉，法律法規對“一府兩院”主要領導人員的回避問題沒有作出明確規定，因此，各地在實踐中做法不大相同，即使是同一地方不同屆次的人民代表大會會議，由于地方主要領導人員的看法不同，做法也不盡相同。從海淀區第十四人民代表大會第三次會議的情況看，主席團成員中沒有區長、法院院長和檢察院檢察長，“一府兩院”的領導人員事實上已經回避。但是，從海淀區第十四屆人民代表大會第一次會議以來的情況看，海淀區人民代表大會還沒有把回避作為一種制度自覺堅持。在海淀區第十四屆人民代表大會召開的6次會議中，第二次至第六次會議的主席團成員中沒有“一府兩院”的領導人員，第一次會議的主席團成員中，在任區長名列其中，并且被第一次主席團會議推選為主席團常務主席，而在任區長又是新一屆區長候選人。2011年年底召開的海淀區第十五屆人民代表大會第一次會議的主席團成員中，代區長又名列其中，并被第一次主席團會議推選為主席團常務主席，而代理區長是新一屆區長候選人。事隔5年，又回到了原來的做法。

對于這種情況，有的代表在預備會議上發表了自己的意見，要求區長回避，不能作為主席團成員。但在預備會議的一攬子表決中，仍然獲得通過。在第一次主席團會議上，也很順利地被推選為常務主席。有關部門向代表所作的解釋是，區長是區委常委、副書記，不是作為區長進入主席團，而是作為區委常委身份進入主席團。這樣的解釋從道理上能夠講通，代表也無話可說，也不能再繼續往下說，因為這涉及黨的領導問題。但是，另一個事實是，雖然以常委身份進入主席團，但畢竟還是區長，又是新一屆區長的候選人，回避問題依然存在。因此，區長無論以什么身份進入主席團都是不合適的，否則，選舉和監督就會受到影響。

主席團的回避問題，追根究底是國家權力機關的組織制度問題，在憲法和地方組織法中，沒有明確規定“一府兩院”組成人員不得擔任人大代表職務，沒有從源頭上解決好“一府兩院”組成人員的回避問題。“一府兩院”組成人員，特別是領導人員，是縣級以上各該級國家權力機關的監督對象，這些人擔任人大代表職務，監督者和被監督者兩種身份集于一身，不利于進行民主監督。一方面作為代表的自己監督作為區長的自己，這樣的監督不會有任何效果；另一方面作為區長還會在一定程度上影響其他代表的監督活動。可見，國家權力機關組織制度的這種弊端是顯而易見的。如果從國家權力機關的組織制度上解決了這個問題，“一府兩院”領導人員回避問題也就解決了。

那么，在現行國家權力機關組織制度下，“一府兩院”領導人員能否實現回避呢？海淀區第十四屆人民代表大會的情況給予了我們肯定的回答。在海淀區第十四屆人民代表大會舉行的6次會議中，除第一次會議外，其余5次均沒有“一府兩院”領導人員進入主席團，而且5次會議都順利地按照會議議程和會議日程進行，達到了預期目標。因此，從實際經驗看，在國家權力機關組織體制不變的情況下，“一府兩院”領導人員回避也是能夠做到的。

（六）會議主席團常務主席和執行主席的法律地位不夠明確

在縣級以上各級人民代表大會的實際運作中，由主席團會議推選主席團常務主席主持主席團會議，推選執行主席主持大會（全體會議）。但是，在憲法和地方組織法中，找不到縣級以上地方各級人民代表大會這一做法的法律依據。也就是說，在憲法和地方組織法中，對主席團常務主席和大會執行主席的產生和職權沒有作出規定，主席團常務主席和大會執行主席的法律地位不明確。

縣級以上各級人民代表大會會議主席團，因人民代表大會的層級、規模和屆次不同而有所不同，從縣級人民代表大會至全國人民代表大會，會議主席團人數少則幾十人，多則上百人，全國人民代表大會會議主席團最多時達到270人。一個人數眾多的會議機構，只有在自身的組織和運行狀況良好的情況下，才能很好地主持人民代表大會會議。因此，主席團本身的組織和運行問題就成了會議必須解決的問題。目前的做法是，由主席團會議推選主席團常務主席若干人，輪流主持主席團會議。

大會執行主席的情況也是如此。會議主席團主持大會，并不是每次大會由主席團全體成員主持，而是分組輪流主持。海淀區第十四屆人民代表大會第三次會議主席團人數43人，分為3組，其中，兩個組的執行主席為14人，一個組的執行主席15人。由14～15人共同主持大會，同樣面臨著自身的組織和運行問題，需要有人召集和組織本組會議，討論和商定主持事項。海淀區的做法是，在第一次主席團會議上通過大會執行主席分組名單和大會各組執行主席主持人名單，由主持人負責本組的召集和組織工作。

主席團常務主席、大會執行主席及各組執行主席主持人如何產生，他們各自的職責是什么？這是一個需要從制度上解決的問題。由于憲法和地方組織法找不到相應規定，目前解決這個問題的思路是，由縣級以上各級人民代表大會制定的適用于本級人民代表大會的制度進行規定。

根據《海淀區人民代表大會議事規則》規定：“主席團第一次會議從主席團成員中推選主席團常務主席若干人，召集并主持以后的主席團各次會議；推選主席團成員若干人分別擔任每次大會全體會議的執行主席。”“要求在大會全體會議上發言的代表，應當準備書面材料，在會前向大會秘書處報名，由大會執行主席安排發言順序。在大會全體會議上臨時要求發言的，經大會執行主席許可，始得發言。”但是，該議事規則既不是法律也不是地方性法規，只能稱之為其他規范性文件。因此可以說，海淀區人民代表大會會議主席團常務主席和執行主席的法律地位不明確。此外，在海淀區人民代表大會主席團的實際運作中，由第一次主席團會議通過了大會各組執行主席主持人名單，也就是說，在各組執行主席中，設置了主持人職位，而在該議事規則中找不到執行主席主持人的相關規定。

（七）主席團會議出勤率不盡人意

會議主席團是會議主持機構，會議的很多事項，要在主席團會議上討論和決定。按理說，主席團會議的出勤率應以全勤為主，但是，實際情況是，主席團會議的出勤率不盡人意，全勤情況非常少見。海淀區第十四屆人民代表大會第三次會議總共召開了4次主席團會議。出勤率最高為88.3%，最低為72.1%，平均數為79.7%。在海淀區第十四屆人民代表大會舉行的6次會議中，平均出勤率是最低的。

三、結論和建議

通過對海淀第十四屆人民代表大會第三次會議主席團的描述和分析，在人民代表大會會議主席團制度建設和實際運作方面，可以得出一些具有普遍意義的結論。此外，也可以清楚地看到，會議主席團制度建設和實際運作還有諸多值得改進的地方。

（一）結論

1.國家和地方對人大會議主席團制度供給明顯不足，沒有制定統一而完備的會議主席團的組織和運作制度，而現存制度中的有關規定，大都過于原則，漏洞較多且操作性不強，不能滿足實際的需要。各級人民代表大會及其常委會只能自力更生，通過制定議事規則解決制度供給問題，但大都或多或少地存在一定缺陷。

2.人民代表大會會議主席團組織和實際運作中存在的問題，都與制度供給不足密切相關，但制度供給不是導致問題的唯一原因，代表兼職制、會議管理和成員素質等，都有可能在一定程度上對會議主席團的實際運作產生影響作用。

3.海淀區人民代表大會在國家和地方制度供給不足、自身制度不完善的情況下，在實際運作中采取措施彌補了制度存在的缺陷，順利地完成了會議主席團的組織工作，保證了會議主席團在會議期間能夠充分行使職權，進而保證了人民代表大會會議的順利進行，完成了人民代表大會會議的各項議程，達到了會議的預期目標。全國各地各級人民代表大會會議情況基本如此，海淀區是這種情況的一個縮影。

4. 要進一步開好各級人民代表大會會議，使各級人民代表大會更好地行使法定職權，全面推進人民代表大會會議的法律化和制度化，推動人民代表大會制度與時俱進，就需要從實際出發，針對會議主席團制度和實際運作中存在的問題，進一步加強會議主席團制度建設，改進會議主席團的實際運作，更好地發揮會議主席團的作用。

（二）幾點建議

1.調整立法思路。人大會議主席團制度建設，是人民代表大會制度建設的一個重要組成部分，也是國家機構組織制度建設的一個重要方面。當前，在中央國家機關組織制度建設方面，除憲法外，還專門制定了全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會議事規則、全國人大常委會議事規則和國務院組織法。此外，還制定了適用于全國各級人民法院和人民檢察院的人民法院組織法和人民檢察院組織法。在地方國家機關組織制度建設方面，制定了地方組織法，但操作性不是很強，明顯不能滿足實際需要。為此，地方組織法授權省級人民代表大會及其常務委員會根據該法規定和實際情況，對執行中的問題作具體規定。這樣的制度建設思路存在的問題是，地方各級人民代表大會制定的具體規定差距較大，組織運行規范不統一。此外，隨著地方組織法的修改，地方各級人民代表大會制定的具體規定也要修改，增加了地方各級人民代表大會在制度建設上的負擔。

鑒于以上情況，建議全國人民代表大會和全國人大常委會調整國家機關組織制度的立法思路：一是分別制定“中華人民共和國地方各級人民代表大會組織法”和“中華人民共和國地方各級人民政府組織法”，分別規范地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織和運行問題。二是增強國家法律的可操作性，在總結各地實踐經驗的基礎上，立法盡可能一步到位，避免中央和地方重復立法，保證地方國家權力機關和地方國家行政機關組織與運行規范的統一性。在調整國家立法思路的基礎上，一攬子解決會議主席團制度建設中存在的問題。

在國家立法一時難以到位的情況下，修改地方組織法，把加強主席團制度建設作為修改和完善地方組織法的一項重要內容，或者制定縣級以上地方各級人民代表大會議事規則，在縣級以上各級人民代表大會議事規則中完善主席團的制度規定。縣級以上各級人民代表大會可以從實際出發，總結實踐經驗，把成熟的實踐經驗寫進議事規則，完善會議主席團的制度規定，為制定全國統一的制度規范積累經驗。

2.完善會議主席團的制度規定。會議主席團制度建設的主要任務是，解決制度供給不足問題。因此，需要在現行制度規范的基礎上，制定新的制度規定，把成熟的經驗寫進法律法規和基層人民代表大會制定的制度規定。

（1）完善會議主席團會議的召集和主持機制。在全國人民代表大會議事規則和北京市人民代表大會議事規則中，增加“每屆第一次人民代表大會第一次主席團會議由大會秘書長召集和主持”的規定。

（2）完善會議主席團職權的制度規定。無論采用哪種思路加強會議主席團制度建設，都可以在法律法規或相關制度規定中增加一條，對下列內容作出規定。

會議主席團行使下列職權：①主持人民代表大會會議。②確定會議日程。③決定會議重要事項。④提出人大常委會組成人員、人民政府、人民法院和人民檢察院主要領導人員候選人名單，各專門委員會組成人員名單。⑤主持人大常委會組成人員，人民政府、人民法院和人民檢察院主要領導人員選舉。⑥提出議案和罷免案。⑦提請表決各種議案、決議和各專門委員會組成人員。⑧選舉或推選主席團常務主席。⑨通過大會執行主席分組名單。⑩決定副秘書長人選。11應當由主席團行使的其他職權。

（3）實行回避制度。明確規定“一府兩院”人員實行回避，不得進入主席團。

（4）對主席團人數作出限制，確定主席團人數占代表人數的比例。

（5）完善縣級以上地方各級人民代表大會主席團常務主席和執行主席的制度規定。在制定地方各級人民代表大會組織法和縣級以上各級人民代表大會議事規則，或者修改地方組織法時，規定主席團常務主席和大會執行主席分組問題，并對其職權作出規定。

主席團常務主席（會議）行使下列職權：①召集和主持主席團會議。②聽取各代表團的匯報。③必要時，可以討論各委員會提出的審議報告，并決定是否提交主席團會議。④受主席團委托，調整會議日程。⑤就大會的有關事項向主席團提出建議。

大會執行主席在主持會議過程中行使下列職權：①清點和公布參加會議的代表人數，并宣布是否符合法定人數。②宣布會議開始。③確定和宣布大會發言順序。④介紹發言人和主持會議發言。⑤對代表的臨時發言要求作出是否許可的決定。⑥控制大會發言時間。⑦根據會議日程安排布置會議活動事項。⑧宣布會議結束和閉會。

3.對大會主席團制度進行改革，實行會議主席團常任制。會議主席團是會議主持機構，所謂常任，是指會議常任，而非平時常任，也就是在本屆人民代表大會屆期內，會議主席團成員一經產生，非法定原因和法定程序，不再更換。實行常任制，有利于保持會議主席團組成人員的穩定性，提高會議主持質量。

4.改進會議主席團的實際運作。目前可以采取以下措施改進會議主席團的實際運作：

（1）改善會議主席團組成人員的產生。人大常委會在提建議名單時，要充分征求個人意見并提出要求，要把能否參加會議，履行職責作為討論和確定主席團成員的標準，對不能保證參加會議的代表，建議不推薦為主席團成員，不列入主席團成員建議名單，或者不作為主席團成員的候選人。如果由選舉產生，充分征求個人意愿，實現兩個意愿的結合，即把被選舉人與選舉人的意愿結合起來，在個人報名的基礎上，由預備會議選舉產生。

（2）改善會議主席團的組織管理工作。一是在預備會議上對主席團成員參加會議和履行職責提出明確要求。二是會議主席團會議實行個人簽名考勤制。提高主席團會議的出勤率，解決主席團會議出勤率不盡如人意的問題。三是公開主席團成員參加會議的情況。在會議簡報中，除了刊發主席團會議的主要內容外，按簽名順序刊發主席團會議出席人員名單，同時，按姓氏筆畫刊發缺席人員名單。

（3）從工作上解決“一府兩院”人員的回避問題。在法律法規修改一時難以到位的情況下，可以從工作上提出要求，在醞釀、討論和協商會議主席團成員名單過程中，建議不把“一府兩院”人員作為會議主席團成員人選，從工作上解決“一府兩院”領導人員的回避問題。

注釋：

[1]《海淀區人民代表大會議事規則》，海淀人大網， http：//hdrd.bjhd.gov.cn/zlzx/dbdhwjhb/201011/t20101123

_225735.htm.

（作者系中共北京市委黨校政治學教研部教授）