人大代表資格審查的立法完善及職能行使

王曉 滕修福

2015年8月29日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了對(duì)選舉法的第六次修正，進(jìn)一步明確了“代表資格審查委員會(huì)審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定”的具體情形，進(jìn)一步完善了代表資格審查制度，對(duì)新一輪各級(jí)人大代表?yè)Q屆選舉中代表資格審查的職能行使提出了新要求。

代表資格審查制度的立法完善

代表資格審查制度，我國(guó)早在二十世紀(jì)三十年代初的中華蘇維埃全國(guó)工農(nóng)兵代表大會(huì)時(shí)期，就已實(shí)行。1954年9月21日，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議制定通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》（簡(jiǎn)稱“1954年地方組織法”）第十二條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，可以設(shè)立代表資格審查委員會(huì)、議案審查委員會(huì)和其他需要設(shè)立的委員會(huì)，在主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。”從上述這一條款不難看出，當(dāng)時(shí)的代表資格審查委員會(huì)還只是人代會(huì)期間的一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，再說(shuō)1954年地方組織法也沒(méi)有規(guī)定地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)這樣的常設(shè)機(jī)關(guān)。1979年7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議重新制定通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（簡(jiǎn)稱“地方組織法”）雖然規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)作為常設(shè)機(jī)關(guān)，但是關(guān)于代表資格審查委員會(huì)的規(guī)定仍沿襲1954年地方組織法的規(guī)定，即代表資格審查委員會(huì)是在地方人大舉行會(huì)議時(shí)設(shè)立的在主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)（1979年地方組織法第十三條之規(guī)定）。由于代表資格審查委員會(huì)只是人大的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，只在人代會(huì)期間活動(dòng)，所以實(shí)踐中矛盾和缺陷凸顯。主要表現(xiàn)在，一是每逢換屆第一次人代會(huì)，新選出的代表資格審查委員會(huì)成員自己的代表資格還沒(méi)有確認(rèn)，就來(lái)行使審查包括自己在內(nèi)的新當(dāng)選代表資格的職權(quán)，這種既自己審查自己的代表資格，又在自己的代表資格沒(méi)有確認(rèn)前審查別人的代表資格，顯然不合法理；二是在屆中人大代表補(bǔ)選，沒(méi)有進(jìn)行代表資格審查的機(jī)構(gòu)，顯然存在立法缺陷。

1982年12月10日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議制定通過(guò)的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》（簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大組織法”），將全國(guó)人大的代表資格審查委員會(huì)立法設(shè)定為常委會(huì)的代表資格審查委員會(huì)（全國(guó)人大組織法第三條之規(guī)定）。然而，同時(shí)進(jìn)行第一次修正的地方組織法，卻依然沒(méi)有對(duì)地方各級(jí)人大代表資格審查委員會(huì)的隸屬關(guān)系同步進(jìn)行必要的立法修正。

直到1986年12月2日，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議對(duì)地方組織法進(jìn)行第二次修正時(shí)，才將原地方組織法第十三條進(jìn)行調(diào)整，增加了第四十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)設(shè)立代表資格審查委員會(huì)。”“代表資格審查委員會(huì)的主任委員、副主任委員和委員的人選，由常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議在常務(wù)委員會(huì)組成人員中提名，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議通過(guò)。”基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大仍沒(méi)有常設(shè)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)，1986年地方組織法還增加了第二十七條之規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的每屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的代表資格審查委員會(huì)，行使職權(quán)至本屆人民代表大會(huì)任期屆滿為止。”這一規(guī)定明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)代表資格審查委員會(huì)雖然仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立，但屬于常設(shè)機(jī)構(gòu)，與本屆人大任期一致。立法解決了新一屆代表資格審查委員會(huì)成員自己審查自己代表資格的法理沖突，新一屆人大代表的資格應(yīng)由上一屆人大的代表資格審查委員會(huì)進(jìn)行審查確認(rèn)。

關(guān)于代表資格審查委員會(huì)職能的明確，最早見于《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》（簡(jiǎn)稱“代表法”）條款。1992年4月3日，七屆全國(guó)人大五次會(huì)議制定通過(guò)的代表法第四十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表資格的終止，由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)予以公告。”“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表資格的終止，由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)，由本級(jí)人民代表大會(huì)予以公告。”這一法律條款，明確了代表資格審查委員會(huì)對(duì)代表資格終止的報(bào)告職能。2010年代表法進(jìn)行第二次修正時(shí)，又明確了代表資格審查委員會(huì)的另一項(xiàng)報(bào)告職能。2010年10月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議對(duì)代表法進(jìn)行第二次修正時(shí)，將依法暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)的報(bào)告職能，又明確賦予了代表資格審查委員會(huì)（2010年代表法第四十八條之規(guī)定）。

關(guān)于代表資格審查委員會(huì)對(duì)新當(dāng)選代表資格的審查職權(quán)，直到1995年地方組織法進(jìn)行第三次修正時(shí)才有原則規(guī)定。1995年2月28日，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)地方組織法進(jìn)行第三次修正時(shí)，增加第五十一條規(guī)定：“代表資格審查委員會(huì)審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定。”這一法律條款對(duì)代表資格審查委員會(huì)的職權(quán)規(guī)定也只是原則性的，至于審查哪些情形，當(dāng)時(shí)相關(guān)法律還沒(méi)有明確。

直到2015年選舉法進(jìn)行第六次修正，才對(duì)代表資格審查委員會(huì)的職權(quán)有了進(jìn)一步明確。2015年8月29日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議對(duì)選舉法進(jìn)行第六次修正時(shí)，新增第四十六條規(guī)定。這一新增法律條款，進(jìn)一步明確了“代表資格審查委員會(huì)審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定”的具體情形。同時(shí)，選舉法第六次修正，還新增第三十四條規(guī)定：“公民參加各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，不得直接或者間接接受境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人提供的與選舉有關(guān)的任何形式的資助。”“違反前款規(guī)定的，不列入代表候選人名單；已經(jīng)列入代表候選人名單的，從名單中除名；已經(jīng)當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效。”明確了特殊法定情形下的當(dāng)選無(wú)效。同時(shí)，選舉法第六次修正，還對(duì)屆中補(bǔ)選代表的資格審查進(jìn)行了明確。

隨著上述代表資格審查制度相關(guān)法律條款的不斷完善，代表資格審查委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和法定權(quán)限也更加明了。代表資格審查委員會(huì)是地方各級(jí)人大常委會(huì)（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大）常設(shè)的特定工作機(jī)構(gòu)，其特定性質(zhì)有以下幾個(gè)法定層面：（一）從組織依據(jù)上來(lái)看，代表資格審查委員會(huì)是特別要依法設(shè)立的各級(jí)人大常委會(huì)的專門審查代表資格的工作機(jī)構(gòu)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則為人大專門審查代表資格的工作機(jī)構(gòu)）；（二）從人員構(gòu)成上來(lái)看，代表資格審查委員會(huì)的人選依法應(yīng)為本級(jí)人大常委會(huì)組成人員（鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)為代表即可），由主任委員、副主任委員和委員組成；（三）從法定權(quán)限上來(lái)看，代表資格審查委員會(huì)是“審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定”的專門工作機(jī)構(gòu)。關(guān)于代表資格審查委員會(huì)的法定權(quán)限，無(wú)外乎圍繞“代表資格審查”的相關(guān)問(wèn)題依法行使職能。

代表資格審查委員會(huì)的職能行使

隨著立法對(duì)代表資格審查制度的不斷完善，代表資格審查委員會(huì)的一些代表資格審查的具體職能也被明確法定。下面，依據(jù)新修正的選舉法、代表法等相關(guān)法律條款，結(jié)合代表資格審查工作的具體實(shí)踐，現(xiàn)就代表資格審查委員會(huì)應(yīng)履行的職能和行使的職權(quán)，新解歸納如下：

（一）依法行使對(duì)新當(dāng)選代表資格是否有效的審查權(quán)。依據(jù)地方組織法第五十一條和本次選舉法修正新增第四十六條之規(guī)定的情形，代表資格審查委員會(huì)應(yīng)“依法對(duì)當(dāng)選代表是否符合憲法、法律規(guī)定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規(guī)定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當(dāng)選無(wú)效的違法行為進(jìn)行審查，提出代表當(dāng)選是否有效的意見”。本次選舉法修正還特別在第五十六條新增第五款，明確屆中補(bǔ)選代表也應(yīng)依法定情形進(jìn)行資格審查；本次選舉法修正還特別新增第三十四條規(guī)定接受境外資助為“其他當(dāng)選無(wú)效的違法行為”。

筆者認(rèn)為，為了更好地依法行使對(duì)新當(dāng)選代表資格的審查權(quán)，代表資格審查委員會(huì)應(yīng)參與本級(jí)人大代表?yè)Q屆選舉的全過(guò)程，包括屆中補(bǔ)選代表的全過(guò)程，依法提前介入同步進(jìn)行合法性審查。如在縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表直接選舉時(shí)，從人大代表?yè)Q屆選舉（或補(bǔ)選）實(shí)施方案的制訂，到人大代表總名額的確定和分配、選民登記和張榜公布、選區(qū)劃分和應(yīng)選代表數(shù)的確定、提名推薦初步代表候選人的基本條件和張榜公布、正式代表候選人的醞釀確定和張榜公布、代表候選人與選民見面和互動(dòng)，以及選舉日的投票選舉和選舉結(jié)果統(tǒng)計(jì)公布等一系列與代表選舉有關(guān)的程序和活動(dòng)，代表資格審查委員會(huì)都有必要參與其中，依法及時(shí)審查從而發(fā)現(xiàn)和糾正不合法行為，盡可能地避免當(dāng)選無(wú)效。

代表資格審查委員會(huì)關(guān)于新當(dāng)選代表資格是否有效的報(bào)告也應(yīng)盡可能依法逐一詳細(xì)報(bào)告。如選舉實(shí)施方案是否有悖法律，選舉日及相關(guān)法定日期的確定是否合法，選區(qū)劃分、選民登記、代表名額分配、代表候選人的確定、選舉程序等是否合法，是否存在賄選等破壞選舉和其他當(dāng)選無(wú)效的違法行為（如重復(fù)當(dāng)選、接受境外資助等），都應(yīng)一一向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告清楚，并提出當(dāng)選代表資格是否有效的意見，清楚明了地供本級(jí)人大常委會(huì)審查確認(rèn)。如果有涉及個(gè)別代表的當(dāng)選無(wú)效，應(yīng)明確指出不符合哪一條款的法律規(guī)定，并提供相關(guān)證據(jù)材料以佐證。

（二）依法行使對(duì)代表暫時(shí)停止或恢復(fù)執(zhí)行職務(wù)的報(bào)告權(quán)。這一法定職能是2010年代表法進(jìn)行第二次修正時(shí)予以明確的。依據(jù)代表法第四十八條之規(guī)定，代表出現(xiàn)“因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的”或“被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒(méi)有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的”這兩類法定情形之一的，依法“暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)，由代表資格審查委員會(huì)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)報(bào)告”。一旦暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)的情形，依法“在代表任期內(nèi)消失后，恢復(fù)其執(zhí)行代表職務(wù)”。

筆者認(rèn)為，代表資格審查委員會(huì)對(duì)代表暫時(shí)停止執(zhí)行職務(wù)，不僅僅只是報(bào)告而已。應(yīng)對(duì)出現(xiàn)法定暫停執(zhí)行代表職務(wù)的相關(guān)法律文書的合法性和程序性進(jìn)行審查，如代表被刑事羈押或刑事審判，是否得到了本級(jí)人大主席團(tuán)或其常委會(huì)的許可，相關(guān)程序是否到位等。

一旦暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)的情形在代表任期內(nèi)消失，如被解除羈押或被判無(wú)罪、免予刑事處罰，只要沒(méi)有依法被終止其代表資格，代表資格審查委員會(huì)應(yīng)及時(shí)行使報(bào)告權(quán)，向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告恢復(fù)其執(zhí)行代表職務(wù)。

此外，與暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)相關(guān)聯(lián)的人大及其常委會(huì)許可權(quán)的行使，代表資格審查委員會(huì)也有必要履行審查報(bào)告之責(zé)。憲法第七十四條和地方組織法第三十五條、代表法第三十二條分別賦予了縣級(jí)以上各級(jí)人大及其常委會(huì)的許可權(quán)，即：非經(jīng)本級(jí)人大主席團(tuán)或其常委會(huì)許可，縣級(jí)以上（不含鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)只要事后報(bào)告即可）各級(jí)人大代表“不受逮捕或者刑事審判”，如果“采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施”，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆S可。依據(jù)代表法第三十二條第三款之規(guī)定，人代會(huì)期間的大會(huì)主席團(tuán)或閉會(huì)期間的人大常委會(huì)受理公檢法等有關(guān)機(jī)關(guān)提出的關(guān)于許可逮捕或刑事審判代表以及其他限制代表人身自由措施的申請(qǐng)，“應(yīng)當(dāng)審查是否存在對(duì)代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形，并據(jù)此作出決定”。

筆者認(rèn)為，許可逮捕或?qū)徟写硪约跋拗拼砣松碜杂傻暮蠊樾危词菚簳r(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)的法定情形，二者屬于前因后果關(guān)聯(lián)。因此，將是否決定許可的相關(guān)情形審查權(quán)交給代表資格審查委員會(huì)進(jìn)行把關(guān)審查并向常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告，不僅有助于提升大會(huì)主席團(tuán)或其常委會(huì)據(jù)此作出決定的準(zhǔn)確性，也有助于代表資格審查委員會(huì)依法行使對(duì)代表暫時(shí)停止或恢復(fù)執(zhí)行職務(wù)報(bào)告權(quán)的連貫性。

（三）依法行使對(duì)代表資格終止的報(bào)告權(quán)。依據(jù)代表法第四十九條之規(guī)定，各級(jí)人大代表有下列七種情形之一的，即：“（一）地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的；（二）辭職被接受的；（三）未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的；（四）被罷免的；（五）喪失中華人民共和國(guó)國(guó)籍的；（六）依照法律被剝奪政治權(quán)利的；（七）喪失行為能力的。”其代表資格終止。依據(jù)代表法第五十條之規(guī)定，代表資格終止由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)報(bào)人大）予以公告。

筆者認(rèn)為，代表資格終止的七種情形，無(wú)論是哪一種情形，代表資格審查委員會(huì)都要審查確認(rèn)后方可向本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告，不能想當(dāng)然。如：對(duì)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的”，要有戶口遷移證明或調(diào)令、職務(wù)變動(dòng)文件等相關(guān)證明文書；對(duì)“辭職被接受的”，應(yīng)有本級(jí)人大或其常委會(huì)接受辭職的決定文書；對(duì)“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的”，這一情形要注意“未經(jīng)批準(zhǔn)”和人代會(huì)的法律限制規(guī)定，相關(guān)會(huì)議報(bào)到和簽到材料等要準(zhǔn)確且有說(shuō)服力，只有未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人代會(huì)的代表，才依法終止其代表資格，如果經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)或只是缺席其他視察、調(diào)研活動(dòng)，則不能隨便終止其代表資格；對(duì)“被罷免的”，要有原選區(qū)選民或選舉單位（下一級(jí)人大或其常委會(huì)）合法有效的罷免表決結(jié)果材料；對(duì)“喪失中華人民共和國(guó)國(guó)籍的”，要有代表注銷國(guó)籍的文書或取得他國(guó)國(guó)籍的相關(guān)文書和證明材料；對(duì)“依照法律被剝奪政治權(quán)利的”，要有法院判決生效且明確附加剝奪政治權(quán)利的文書；對(duì)“喪失行為能力的”更要慎重，除非有醫(yī)療等權(quán)威機(jī)構(gòu)證明，否則一般不宜對(duì)傷殘代表適用這一情形來(lái)終止其代表資格。

除此之外，代表資格審查委員會(huì)還有向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告代表總數(shù)之責(zé)。屆中代表總數(shù)出現(xiàn)變動(dòng)是難免的，因此屆中每次人代會(huì)召開之前，都需要重新統(tǒng)計(jì)確認(rèn)一下代表總數(shù)。這一任務(wù)理所當(dāng)然應(yīng)該由代表資格審查委員會(huì)來(lái)進(jìn)行權(quán)威報(bào)告，因此在每一次人代會(huì)召開之前的人大常委會(huì)會(huì)議上，代表資格審查委員會(huì)都要例行作諸如《代表出缺和補(bǔ)選代表情況的報(bào)告》，說(shuō)明代表變動(dòng)情況，為人代會(huì)召開確認(rèn)代表的總數(shù)。

（王曉系安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì)主任、黨組書記；滕修福系安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì)工作人員）