“十三五”發(fā)展新理念與新型城鎮(zhèn)化

◎鐘茂初

“十三五”發(fā)展新理念與新型城鎮(zhèn)化

◎鐘茂初

新型城鎮(zhèn)化，是“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中的重要內(nèi)容之一，要適應“新常態(tài)”的發(fā)展背景，要遵循“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，還要總結(jié)和借鑒之前發(fā)展階段的經(jīng)驗并有針對性地防范慣性思維可能導致的矛盾和問題。筆者認為，以發(fā)展新理念來認識新型城鎮(zhèn)化必須突破追求高速增長的發(fā)展思維定式，不能重復要素驅(qū)動、投資驅(qū)動的發(fā)展路徑。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃過程中，須關(guān)注以下方面的問題：

新型城鎮(zhèn)化，必須未雨綢繆地防范大中城市既有的“城市病”和日益顯現(xiàn)的“鄉(xiāng)村病”，同時還應糾正既往城鎮(zhèn)化過程的“城鎮(zhèn)化病”。具體而言，所要預防的“城市病癥狀包括：大拆大建、規(guī)劃無序、交通擁堵、房價畸高、工業(yè)企業(yè)聚集而環(huán)境質(zhì)量日益走低；所要預防的“農(nóng)村病”癥狀包括分散排放的污染物、廢棄物難以得到有效治理，分散居住無法形成有效的基礎設施和公共服務，難以形成有規(guī)模的服務業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動力日益萎縮且無長遠打算，缺乏真正關(guān)心農(nóng)村長遠可持續(xù)發(fā)展的關(guān)懷主體，政策上鼓勵農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移但缺少激勵城鄉(xiāng)雙向流動的政策；應糾正的“城鎮(zhèn)化病”癥狀包括：城鎮(zhèn)化區(qū)域成為鄉(xiāng)村的資金、高素質(zhì)人口、勞動力的抽血而不是為“三農(nóng)”造血城鎮(zhèn)化區(qū)域熱衷于“去 ‘三農(nóng)’化”，城鎮(zhèn)化區(qū)域熱衷于承接發(fā)達區(qū)域轉(zhuǎn)移的高污高耗產(chǎn)業(yè)企業(yè)而不是著眼于服務“三農(nóng)”。

新型城鎮(zhèn)化，必須未雨綢繆地防范大規(guī)模造城運動。房地產(chǎn)繁榮、商業(yè)繁榮，應是新型城鎮(zhèn)整體產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展、人口安居后的成果，而不應倒置為新城鎮(zhèn)發(fā)展的先行條件。先期炒作房地產(chǎn)，只能產(chǎn)生短期效應而真正著眼于長遠收益的投資者反倒會望而卻步。房地產(chǎn)的炒作，對于新城鎮(zhèn)的長遠發(fā)展沒有任何好處。如果把各種成本炒高，新城鎮(zhèn)的投資環(huán)境還有優(yōu)勢嗎？如果把城鎮(zhèn)化作為一個帶動高速發(fā)展的目標，那么，在未來一段時期內(nèi)，城鎮(zhèn)化無可避免地演變?yōu)楦鞯卮笠?guī)模城鎮(zhèn)土地開發(fā)，造成資源嚴重浪費、生態(tài)嚴重破壞、環(huán)境加速污染。各種利益群體，必然希望在城鎮(zhèn)化“運動”中牟利，但他們追求的是短期利益且在獲利后變現(xiàn)離開，而把累積的各種問題遺留給后續(xù)者，最終的承擔者是當?shù)鼐用瘛?/p>

針對上述問題，筆者提出以下政策主張：

一、新型城鎮(zhèn)化，規(guī)劃要有序推進，公共品供給要適度超前，綠色標準要事先設定。

從新常態(tài)視角和協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來認識，加快新型城鎮(zhèn)化建設，不宜強調(diào)新型中小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度。根據(jù)理論規(guī)律和實證分析可知，大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模經(jīng)濟規(guī)模比例大致是穩(wěn)定的，因此，在未來發(fā)展階段，新型城鎮(zhèn)化過程中，新型城鎮(zhèn)的發(fā)展速度也不可能遠快于大中城市的發(fā)展速度。所以，發(fā)展新型城鎮(zhèn)，決不能以追求過快的發(fā)展速度作為主要目標。而應當在符合整體經(jīng)濟社會發(fā)展速度的水平上，預測達到一定人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模的預期實現(xiàn)年限，按照這一預期實現(xiàn)年限來確定各階段可行的發(fā)展目標，按照科學規(guī)劃有條不紊地推進、一代一代地推進，而不是急于求成。

從共享發(fā)展的角度來認識，新型中小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設，要注重其民生效應，要明確制定出新型城鎮(zhèn)化的宜居性指標。如，居住地與產(chǎn)業(yè)就業(yè)地之間的匹配性，居住地就業(yè)地的交通易達性，城鎮(zhèn)基礎設施及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等宜居性指標。理論和實證分析表明，以往的“城市病”的主要成因，在于人口和產(chǎn)業(yè)過速聚集（在較短時期內(nèi)迅速擴張，而基礎設施和基本公共服務大幅滯后造成的）。所以，新型城鎮(zhèn)化過程要在預期發(fā)展速度的前提下，以有所超前的時限優(yōu)先發(fā)展基礎設施和基本公共服務。

從綠色發(fā)展的角度來認識，以往城市發(fā)展進程中，對于生態(tài)環(huán)境往往有意無意地采取“生態(tài)先破壞后恢復”、“環(huán)境先污染后治理的發(fā)展順序。在致力于于生態(tài)文明建設的新常態(tài)下，新型城鎮(zhèn)化進程中，應著力防范這一發(fā)展順序重現(xiàn)。按照“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設社會建設的各方面和全過程”的思想，須明確規(guī)定：在新城鎮(zhèn)的初始階段，即劃定生態(tài)紅線和環(huán)境保護門檻，如物耗能耗標準、產(chǎn)業(yè)排放標準、生態(tài)建筑標準等，并適當增加生態(tài)環(huán)境保護的基礎建設投資要求（用于建設水污染處理設施、垃圾處理設施、資源循環(huán)利用設施等）。

二、新型城鎮(zhèn)化，區(qū)域要以服務于當?shù)亍叭r(nóng)”為重要目標。

城鎮(zhèn)化，并不僅僅是為了城市居民（包括新進入城市的居民）日益增長的服務需求，同時也要讓更多的農(nóng)村居民逐步享受到城市居民的生活水平和服務水平，農(nóng)村社區(qū)及其非農(nóng)化服務，是城鎮(zhèn)化的重要方式。新型城鎮(zhèn)化過程中，基礎設施的規(guī)劃建設，應統(tǒng)籌兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、居民分享目標、新城鎮(zhèn)長遠發(fā)展目標。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌公共投資、公共服務一體化的目標下，強化農(nóng)村公共基礎設施的投資建設，如農(nóng)村安全飲用水工程、農(nóng)村無害化垃圾處理工程、農(nóng)村醫(yī)療教育養(yǎng)老事業(yè)、農(nóng)村生態(tài)維護工程等，在這些投資建設過程中，一方面要給農(nóng)村居民帶來更多更好的公共服務，另一方面則要更多地使用當?shù)貏趧恿Σ橹峁╅L期的公共服務就業(yè)。

交通、能源、通訊、用水、環(huán)保、綠化等基礎設施的規(guī)劃建設，不僅要考慮當?shù)仄髽I(yè)的需要、當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，同時還應考慮當?shù)鼐用竦南M需要以及當?shù)鼐用裆鐓^(qū)逐步城市化的需要。不僅要考慮當?shù)鼐用窈途用裆鐓^(qū)對基礎設施的需要，也要考慮新城鎮(zhèn)居民的成本分攤能力和成本分攤意愿，更要為他們提供相應的配套服務。基礎設施的規(guī)劃建設，同步考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民分享、新城鎮(zhèn)發(fā)展，可以更好地尋找到各方共同的利益點，避免發(fā)展不同步所造成的沖突矛盾。同步考慮多方需要，要比各自為政、各自規(guī)劃、分步建設更具效率而節(jié)約成本。

原有農(nóng)村地區(qū)的整治建設，也可以圍繞各種基礎設施的規(guī)劃建設來進行。例如，可以按“交通沿線”與“基礎設施聯(lián)片”的方式，部署開展村鎮(zhèn)整治建設行動。一方面，聯(lián)片改造具有生態(tài)環(huán)保的聚集效益，如節(jié)能節(jié)地節(jié)水節(jié)材的環(huán)保建筑、安全用水工程、垃圾集中處理等另一方面具有提高經(jīng)濟效益的作用，如天然氣供應聯(lián)片、取暖工程聯(lián)片、太陽能利用設施居民社區(qū)物業(yè)化管理等。

新城鎮(zhèn)相關(guān)服務業(yè)發(fā)展，應兼顧為產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展服務、為當?shù)鼐用穹铡⒃黾泳蜆I(yè)、延伸對周邊區(qū)域的影響等目標。適應市民化的農(nóng)村居民和產(chǎn)業(yè)區(qū)職工全面提高生活質(zhì)量的要求，應推動城市公共服務和商業(yè)服務網(wǎng)絡向新城鎮(zhèn)社區(qū)延伸加快新城鎮(zhèn)社區(qū)公共服務體系建設和社區(qū)服務業(yè)發(fā)展。如，通達村鎮(zhèn)的便捷公共交通，適合新城鎮(zhèn)居民和職工需要的文化活動場所和文化服務便民的金融服務網(wǎng)點，城市超市網(wǎng)絡延伸及小店改造加盟，城市醫(yī)療機構(gòu)延伸的醫(yī)療衛(wèi)生站，為當?shù)鼐用裉岣呔蜆I(yè)能力的職業(yè)技術(shù)培訓服務，老年公寓、幼兒園等服務設施。產(chǎn)業(yè)區(qū)及企業(yè)的相關(guān)服務需要，應盡可能地融入到當?shù)鼐用穹站W(wǎng)絡之中。避免產(chǎn)業(yè)區(qū)及企業(yè)自身構(gòu)建服務體系而帶來的利益沖突和低效率。

三、新型城鎮(zhèn)化，要通過制度創(chuàng)新，實現(xiàn)共享發(fā)展。

從創(chuàng)新發(fā)展的角度來認識，要通過制度創(chuàng)新，讓新型城鎮(zhèn)化的潛在投資者，成為新型城鎮(zhèn)的設計者、參與者、利益分享者。因為，未來的發(fā)展主體是這些企業(yè)和居民，所以在規(guī)劃、投資建設、經(jīng)營模式設計的各個過程之中，應采取適當?shù)姆绞轿嚓P(guān)企業(yè)、居民參與，如參股、參與經(jīng)營等。要通過權(quán)利分享機制和利益分享機制來充分調(diào)動他們的積極性，以得到廣泛認同和支持。

新型城鎮(zhèn)化過程中，產(chǎn)業(yè)區(qū)、新城鎮(zhèn)以及農(nóng)村居民社區(qū)之間應形成良性的長期的利益共同機制。城鎮(zhèn)化過程中形成的產(chǎn)業(yè)區(qū)——工業(yè)區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)，作為一個經(jīng)濟主體，所在地原有農(nóng)村居民應獲得相應的股份，產(chǎn)業(yè)區(qū)出讓、出租、使用土地等方式獲得的收益，應定期分紅，并使相關(guān)農(nóng)村居民享受市民化的各種社會保障。

新型城鎮(zhèn)化過程中，產(chǎn)業(yè)區(qū)、新城鎮(zhèn)以及農(nóng)村居民社區(qū)之間，應形成相互參與的治理機制，使各方能夠自覺地維護良性的協(xié)作關(guān)系，減少各種人為形成的利益對立關(guān)系和高昂的談判協(xié)商成本。由于當?shù)鼐用駬碛挟a(chǎn)業(yè)區(qū)股份，有利于產(chǎn)業(yè)區(qū)與當?shù)鼐用?、居民社區(qū)之間形成共同利益。擁有股份的當?shù)鼐用瘢蛇x派代表參與產(chǎn)業(yè)區(qū)的管理與決策，使當?shù)鼐用窨梢栽诋數(shù)匕l(fā)展中擁有一定的話語權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與決策權(quán)。如，產(chǎn)業(yè)區(qū)的定位與產(chǎn)業(yè)方向、基礎設施的規(guī)劃建設、潛在的污染企業(yè)進入產(chǎn)業(yè)區(qū)等問題的決策過程中，當?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)的意見和利益，應得到充分體現(xiàn)和尊重。

四、新型城鎮(zhèn)化，要通過創(chuàng)新思維，突破城鄉(xiāng)單向流動的傳統(tǒng)理念，探索雙向流動的城鎮(zhèn)化新形式。

農(nóng)村居民單向流向城市，是城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)思維。將農(nóng)村居民簡單轉(zhuǎn)化為低收入市民，也難以起到城鎮(zhèn)化帶動宏觀經(jīng)濟的預期作用。城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)公共服務的一體化和均等化前提下的城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)公共投資、公共服務一體化與均等化之后，城市居民、農(nóng)村居民可自由地選擇居住地并可自由地流動。在這一目標下，城鄉(xiāng)雙向流動或許是未來的重要發(fā)展方向。部分城市居民因?qū)τ卩l(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量、休閑式農(nóng)耕活動、季節(jié)性休閑等偏好，有“下鄉(xiāng)”的需求。只要土地制度、戶籍制度、社會保障和公共服務等方面有所變革，那么“農(nóng)村莊園”就極有可能發(fā)展起來?！稗r(nóng)村莊園”，由此而帶動相關(guān)各種服務的需求，或許能夠帶動農(nóng)村新社區(qū)的發(fā)展。這可能是城鎮(zhèn)化擴大內(nèi)需、帶動經(jīng)濟增長的一種方式。各地可在有需求的區(qū)域，先行試點探索。

部分特色鄉(xiāng)村，應通過觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)村生活等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)調(diào)整，形成原住居民與下鄉(xiāng)居民“混居社區(qū)”的新模式。對于一些生態(tài)環(huán)境條件良好（如河、湖沿岸分散的村落）自然村，通過發(fā)達完善的路、氣、水、電、通信、垃圾污水處理等基礎設施串聯(lián)成線狀或環(huán)狀的新城鎮(zhèn)。那里的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、娛樂等服務平臺可錯位設立在新城鎮(zhèn)屬下的自然村內(nèi)，民房基本保留用以出租；那里的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主打生態(tài)品牌，農(nóng)業(yè)功能進一步拓展。形成設施齊全、安全有序、衛(wèi)生達標、服務規(guī)范的原住居民與下鄉(xiāng)居民的“混居社區(qū)”。它將是城市退休職工向往的長居家園，也是城市居民休閑、養(yǎng)生暫居的理想樂園。下鄉(xiāng)居民可以住在農(nóng)家院、吃到農(nóng)家飯、干些農(nóng)活，充分享受田園風光的農(nóng)家樂。原住居民可獲得租金、股金等資產(chǎn)性收入，下鄉(xiāng)居民的服務需求可為原住居民提供就業(yè)和相應的收入。政府部門建設公共基礎設施之外，還可通過補貼或信貸支持以使原住居民初期獲得必要資金，為經(jīng)營而進行必要的房屋改建、維修、田園整治，還可出臺鼓勵政策引導部分城市居民參股，獲取收益或換取其他消費權(quán)益。

（鐘茂初，南開大學經(jīng)濟研究所教授、博士生導師，國家哲學社會科學基金重大項目〈13&ZD158〉首席專家，天津市政協(xié)常委，民革中央委員/責編劉玉霞）