城鎮化的困境與出路
——陶然訪談

◎張　棟

城鎮化的困境與出路
——陶然訪談

◎張棟

城鎮化是經濟發展和工業化的自然結果。2014年，我國二、三產業增加值占比合計90.8%，而常住人口城鎮化率僅54.8%，顯而易見，我國城鎮化水平嚴重滯后，存在巨大扭曲。在當下，城鎮化已經成為我國發展改革進程中最為重大的問題之一。那么，城鎮化的困境在哪里，出路又是什么就此問題，本期我們專訪了中國人民大學陶然教授。

記者：“十三五”規劃中以重要篇幅系統闡述了加快推進新型城鎮化的內容；今年2月，國務院又印發了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，提出要堅持走以人為本，以人的城鎮化為核心的中國特色新型城鎮化道路。您如何理解新型城鎮化的含義？

陶然：城鎮化包含了人的城鎮化和土地的城鎮化。以人的城鎮化為核心，針對的是從以土地城鎮化為主導的傳統模式，目的在于通過戶籍、土地、財政體制改革，讓數以億計、主要來自農村的流動人口在城市里獲得均等化公共服務，實現家庭式、永久性遷移，最終完全市民化。

按2014年數據，我國常住人口城鎮化率是54.8%，但戶籍人口城鎮化率只有35.9%，這中間差的18.9個百分點主要就是2.5億左右的農民工，這部分人口基本處于半城鎮化的狀態，也就是說他們的就業城鎮化了，但生活卻沒有市民化。伴隨這2.5億半城鎮化人口的，還有1.5億左右，由留守兒童婦女和老人組成的農村留守群體，其在很大程度上是應城鎮化而未城鎮化的人口。而從另一個角度看，土地城鎮化又遠超人口城鎮化，在1991～2010年的20年間，全國城市常住人口增長1.15倍，但城市建成區面積擴大了1.86倍。

陶然，芝加哥大學經濟學博士，中國人民大學經濟學院教授、漢青經濟與金融高級研究院副院長，北京大學-林肯研究院城市發展與土地政策中心兼職研究員，清華-布魯金斯公共政策研究中心、布魯金斯學會外交政策項目非常駐資深研究員以及長策智庫高級研究員。主要研究領域為公共財政、政治經濟學、經濟增長與發展。

新型城鎮化，就是要解決這種一面人的城鎮化滯后，一面土地的城鎮化過度的矛盾。這是一項系統工程，涉及到戶籍、土地、財政等多方面配套改革，關系到地方政府、城市居民、城鄉結合部農民、城市外來流動人口以及農村留駐人口等多個主體的復雜利益分配與博弈。如何在財政承受范圍之內，既公平分配發展收益，又能維持城市化進程中基礎設施建設投入，還要為進城農民提供可支付住房與公共服務，是新型城鎮化模式建立必須面對的主要挑戰。

記者：戶籍制度改革和公共服務的均等化是新型城鎮化的必由之路，但是改革的成本和可行性也是必須考慮的問題，您如何看待？

陶然：只要我們破除了一些思想上的偏見，同時配合一些制度上的創新，要實現戶籍制度改革的突破其實并不難。

目前城市戶口已經基本上和就業及相關“五險一金”脫鉤，這種脫鉤意味著城市戶口附加的公共服務已經主要局限于以下三個方面，即城市低保、外來人口子女在城市公立學校的平等就學權，以及城市的保障性住房。這三項中，城市低保最容易做到，它只是在勞動力喪失勞動能力，或失業后超過失業保險期限后仍無法找到工作后才動用?？紤]到這個制度主要是財政補差，即政府只需要補貼低保標準和實際收入之差，加上我國城市外來人口的就業率一般相當高，無法就業的大部分都回農村了把低保覆蓋到廣大流動人口的成本其實很低。

相比之下，農民工子女在城市平等就學和向外來人口提供大規模保障性住房則需要政府支付較大成本，有必要進行詳細的分析。

關于農民工子女就學，中央政府早在200年就要求各地執行外來農民工子女平等就學政策。雖然相當長一段時間內地方政府執行這一政策并不太積極，但近兩年來，至少就我所觀察到的一些沿海城市，乃至內地的成都、重慶等地這個問題已經開始逐步得到解決。實際上，除了要新建校舍等一次性投入較大外，每年地方政府為一個外來孩子普及9年制義務教育要支付的財政支出也不是很高，一般超不過2000元。如果中央政府給予一定的支持，地方財力完全可以做到全覆蓋。過去10年中，中央為普及農村義務教育進行了大量投資，但在我造訪的不少中西部地區，很多農村學校卻由于人口外出和本地生育率多年前的迅速下降而招不滿學生。如果中央政府可以通過發放對應財政撥款的教育券賦予這些孩子在老家和父母流入地擇校的權利，那么人口遷入地城市政府公立學校招收流動人口子女入學的問題并不難解決。

戶籍制度改革最難解決的障礙，實際上是為外來人口建設保障性住房的問題。畢竟，在當前的高房價水平下，要大多數農民工進城買房確實是有點天方夜譚。因此，一個經常被談到的政策思路，是地方政府大規模提供保障性住房。實際上，中央政府近年來提出要加大保障性住房建設，各地方政府也與住建部簽訂了加大保障性住房建設的協議。北京和上海等一線城市均已頒布政策，要求提高保障性住房用地在商品房項目用地中所占的比例。

但是，大規模搞保障性住房建設，即使是房租較高的公租房，要做到收支平衡也確有相當難度。如果中央要求地方全面擴大保障性住房覆蓋面，那么就會出現多種問題。首先，它將大大降低政府的商、住用地出讓金，這也是很多地方為什么不愿意大搞保障性住房的原因；其次，如果保障性住房租金或價格大大低于市場價格水平，不僅政府缺乏動力供應，還會進一步帶來分配上的扭曲，結果是需要住房的人住不進去，不需要的人反而多得。最后，也是作為一個經濟學者反對過度建設保障性住房的最根本原因，是這么搞很容易尾大不掉，一方面政府很難有效管理這些住房，另一方面，地方政府未來還不得不迫于后來者壓力繼續建設。退一萬步說，一個意在覆蓋絕大多數中低收入階層的保障性住房體系，不僅財政上不可持續，而且也會帶來房地產市場的高度扭曲。因為一個健康的房地產產業發展模式，是保障性住房只面對那些連市場水平租金也付不起的最低收入階層。絕大多數家庭的住房，無論是購住，還是租住，都應該，而且也能夠通過房地產市場來解決。如果我們發現不是這種情況，那么不是市場出了問題，就是制度出了問題。

在我看來，城市化過程中解決住房問題的一個更好方案，是改變城市政府作為本地供地單一主體的局面。只要不損害公共利益，符合土地利用總體規劃和城鎮總體規劃，就應當賦予集體建設用地與國有建設用地平等的權利。因此，政府當前要做的，是允許城市內部和周圍“城中村”“城郊村”農民，農村集體參與城市出租房乃至商品房開發。實際上，在政府保留通過規劃手段進行調控的前提下，允許集體建設用地，特別是大、中城市城郊與城中村的集體建設用地入市，是一個早就應該做，且馬上就可以做到的事情。我相信，消除了目前不合理的體制性約束，中國完全可以通過房地產市場的健康發展給包括大量新增城市人口在內的老百姓提供價廉物美的住房。

記者：那么，戶籍制度改革除了住房保障問題，其他的公共服務并不存在真正難以克服的障礙，但在當前房價普遍高企的條件下，進城農民買房難以實現，由政府主導的大規模保障房建設也不可行，如何才能為進城農民提供可負擔的住房呢？

陶然：保障房不可行，那么就必須回歸市場，我剛才說過一個健康的房地產市場中，絕大多數家庭的住房需求都應該能夠通過市場來解決。但當前房地產市場顯然價格畸高、泡沫嚴重，那我們首先需要理解為什么房地產泡沫如此嚴重。

在目前中國的土地制度和財政管理體制下地方政府是中國城市土地市場的壟斷供給者控制住宅用地供給來獲得最高壟斷利潤就成為其必然選擇。從經濟學上講，住宅業提供的是屬于“非貿易品”的服務，服務提供商——房地產商須在本地提供住房來銷售給本地人群地方政府就可以利用其對本地住宅用地一級市場的壟斷，構建一個“局域性賣方市場”，這也就是為什么地方政府總是通過設立“土地儲備中心”控制商住用地的規模，并同時以“招拍、掛”方式高價出讓住宅用地的原因。

與住宅業供地過少相反，中國工業用地供給卻嚴重過度。大多數國家城市化過程中工業用地只占新增用地的10～15%，城市新增的大部分土地被用于住房與城市公共設施建設。但中國大約40～50%的土地卻被用于工業開發區建設。各地為工業招商引資不惜壓低地價，血本出讓給投資者50年。因此工業用地由于各地投資競爭形成了一個“全國性買方市場”，結果是工業園區過度擴張，用地極端浪費。

因此，要從根本上解決城市房價畸高問題大幅度增加保障性住房和采取行政手段抑制房地產投機的措施，都不是政府調控的有效選擇因為這些措施無法解決導致房價過高的體制根源——土地壟斷供給。如何打破土地壟斷供給中共十八屆三中全會已經給出了答案：建立統一的城鄉建設用地市場。

記者：當前地方政府對土地財政的高度依賴，農村建設用地入市，勢必嚴重沖擊房地產價格，進而沖擊目前的土地財政和土地金融模式，尤其在當下龐大的地方債壓力下，打破土地的壟斷供給現實嗎？

陶然：改革經常面對一種兩難的局面，不改革不行，但改革則會沖擊現有格局，帶來改革陣痛。目前的建設用地的供應機制就面臨著這樣一種改革困境：不改革會使房地產進一步泡沫化，阻礙城鎮化進程，更使經濟的系統性風險繼續累積；改革則有可能觸發房地產崩盤，引發財政和金融風險。因此，改革必須在抑制房地產泡沫，但又要防止其崩盤的情況下，平衡穩妥推進，這需要高超的政策技巧。

但有一點很清楚，目前依靠“土地財政”、“土地金融”并以高負債推動的大規模工業開發區、新城區建設，肯定是不具有可持續性的，不改革只有死路一條。必須痛下決心加以改變。同時，即使不再按照傳統方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工業用地在內的存量土地。完全可以通過對這些存量土地更集約化利用和用地結構調整來確保未來十年左右過渡期內地方政府持續獲取的土地收益。具體而言，由于各地殺價招商引資，中國絕大部分城市工業用地效率非常低下，因此，完全可以考慮采取包括空地閑置稅，規劃調整、政府與廠商合作開發等各種手段，推動政府與原工業用地者重新談判。

當然，中央需要在商、住用地“招、拍、掛”出讓的政策上進行相應調整，允許地方政府與那些已獲低價工業用地的制造業投資者之間建立一個合理的收益分配談判機制。政府可以逐步調整規劃用地性質，同時允許原工業用地廠商直接與商住用地開發商進行土地交易，政府通過累進土地增值稅或商住用地出讓金補交的方式，來獲得土地變性所帶來的部分增值收益。這種做法，在以前劃撥用地入市的操作中早有經驗，不難推動。此外，這些措施帶來的商住用地開發，也會為地方政府帶來可觀的稅收收入。

實際我們曾測算過，如果措施得當，這些措施在過渡期內基本可以覆蓋地方政府因為土地制度改革而帶來的財政損失，并為地方政府償還巨額債務創造相當資源。

這兩方面措施結合，也有助于消化目前嚴重過剩的鋼鐵、建材等房地產相關行業的過剩產能，有助于化解地方政府的巨額存量債務這些措施不僅可以逐步消解城市房地產泡沫讓城市居民將其收入更多用于非住房消費，還可促進流動人口實現舉家遷移，抑制城市中低端勞動力工資的過快上漲；上述措施有助于流動人口子女實現城市公立學校就學，配合各省高考入學指標隨就學兒童人數的調整，也可以解決流動人口子女異地就學、升學的問題從而實現戶籍改革的突破。上述改革措施可以從多方面增加內需、促進經濟增長與社會和諧為未來長期建立以財產稅和市政債為主體的地方公共財政體系贏得寶貴的轉軌期。

記者：逐步打破政府壟斷的建設用地供給機制，有什么具體的政策思路呢？

陶然：在改革措施上，我們其實有不少可借鑒的經驗，比如德、日、中國臺灣的區段征收、市地重劃經驗，政府通過主導土地發展權改造基礎設施，重劃容積率，釋放土地增值收益。具體而言：

首先，改革征地體制。地方政府不再按既有體制實施征地——土地一級開發——壟斷性出讓，而是與作為原土地權利人的城郊村村集體、村民談判，政府無償切走集體土地的一個比例，部分作為基礎設施用地，其余拍賣為基礎設施建設融資，征收比例視城中村人口、密度、地價等實際情況，大致確定在30-50%之間。政府負責相應地段基礎設施建設與公共服務提供。

其次，剩余土地可以在直接轉為國有土地的情況下，將土地開發權賦予村集體與村民同時靈活運用規劃手段適當提高地段容積率確保村民留用土地資產的有效增值。獲得部分土地開發權的村集體與村民，直接給其發放國有土地使用權證，允許其在限定條件下進行開發。村民可自行組織向銀行貸款，或聯合其他主體合作開發，解決集體建設用地開發難以獲得融資的問題。

第三，為防止對既有房地產市場造成過大沖擊，政府可以對村集體、村民留用土地開發權進行適當限定?？梢幎ㄉ鲜龃迕耖_發只能建設面向低收入群體的出租房，或建設住房在一定時期內（如10~15年內）只能出租、不能出售，且需要交納出租屋收入所得稅或房產稅。

最后，對于存量小產權房，國內實際已經有了一定的處理經驗，珠三角的“三舊改造”（舊廠房、舊村莊、舊城鎮）就是值得進一步完善推廣的做法，就是在“三舊”集中的地區做好規劃，確定每一地塊的用途功能、建筑密度、容積率、配套設施后再進行全面的拆建改造。當改造達到一定標準，并且補繳部分地價和公益事業用地后，就轉為合法的國有土地，并對相應房產給予“大產權”。

這些改革措施，就可在政府不用投入過多資源建設保障性住房情況下，通過市場機制來解決大部分城市流動人口市民化過程中的住房問題，同時還兼顧了城郊村農民的財產權益。而通過城市規劃控制來控制開發節奏，這些措施也可避免對當前房價造成過大過猛的沖擊，同時也對投機者釋放“炒作沒有前途”的信號，之后政府就可以全面取消當前房地產調控政策。改革還可以結合出租屋或房產稅的收取，配合政府投資，為在相應地段建立和運營城市公立學校接受農民工子弟全面入學融資，配合異地高考政策的改革，解決了農民工住房與子女就學、升學問題后，戶籍改革就可以全面實現突破。

記者：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。您如何解讀？

陶然：《決定》的提法體現了我國戶籍制度改革放開人口流動和居住限制的大方向。但有一點值得商榷，大城市人口吸納能力不應被低估中國既往城市化政策一直嚴格控制大城市、特大城市規模，但無論是中國改革開放以來的實踐還是國際城市發展的主要經驗都清晰表明，控制大城市、特大城市人口規模，不僅難度很大，而且帶來的經濟、社會成本也非常之高。尤其是近幾十年來的國際經驗，更進一步展示了大城市特大城市，如果可以通過好的管理體制和定價機制來實現有效的水、土資源利用、環境保護以及交通流量管理，將能夠充分地發揮大城市與特大城市的規模經濟與集聚效益，甚至全面推動國家的產業升級和技術進步。管理得好，這些特大城市，不僅比中小城市更有經濟活力，甚至還更有利于節能減排和土地集約利用。

實際上，包括美國、英國在內的絕大部分發達國家，即使進入后工業化社會后，也仍然出現了人口不斷向大城市、特大城市進一步集聚的現象。對此，美國哈佛大學經濟學家愛德華·格萊澤在《城市的勝利》中做了非常具有說服力的描述和解釋。

從中國大城市與特大城市的現狀來看，北上、廣、深四個特大城市都已經有接近或超過1000萬的外來流動人口長期生活與工作，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》雖然大幅度提高了特大城市標準（城區常住人口500萬以上），但中國的特大城市與超大城市（1000萬以上）仍有16個。簡單統計一下就可以看到這些特大、超大城市的外來流動人口甚至占到中國跨區外來流動人口的絕大部分。這樣，如果特大城市嚴格限制外來流動人口，是否意味著這些已經定居、就業的外來人口所需的與戶籍對應的公共服務將難以得到有效解決，甚至還面臨被用各種經濟、社會手段逐步擠出這些城市的風險？這兩年以來，從北京、上海等特大城市的系列政策和動作來看，這種情況正在發生。這個現象，對于決策者來說，都需要深思和反思。

（責編劉玉霞）