調整產業政策模式，加快構建現代市場體系

◎江飛濤

調整產業政策模式，加快構建現代市場體系

◎江飛濤

統一開放、競爭有序的市場體系是市場優勝劣汰機制、協調供需平衡及化解過剩產能機制、激勵企業創新與提升效率機制、促進產業轉型升級機制充分發揮作用的基礎。黨的十八屆三中全會將建立統一開放、競爭有序的現代市場體系作為全面深化改革的一項重要的任務，并進一步指出：建立統一開放、競爭有序的現代市場體系，“必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”。

然而，現階段我國的產業政策仍保留了投資項目審批或核準、準入、項目用地審批等許多直接干預市場與管制微觀經濟的措施作為主要政策手段，并挑選特定的產業、特定的園區、特定的企業、特定技術路線與特定的產品給予種種優惠政策進行扶持，在鋼鐵、汽車、石化等資本密集型行業還具有很強的“扶大限小”（扶持特定的大企業，限制中小企業發展）的特征。不難看出我國現階段產業政策模式是典型的選擇性產業政策模式，并且具有更為突出的“以政府選擇代替市場機制、直接干預微觀經濟以及限制市場競爭”的特征這顯然不利于建設統一開放、競爭有序的現代市場體系。為加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，迫切需要對當前產業政策的取向做出重大調整。

一、當前我國產業政策阻礙統一市場建設的具體表現

現階段，我國干預式產業政策的模式在很大程度上，阻礙了統一開放競爭有序的市場建設，具體表現如下：

1．產業政策中仍保留了大量投資審批與核準、市場準入等管制手段。雖然十八屆三中全會以來，深化行政審批體制改革已取得很大進展，國務院先后取消和下放六百余項行政審批事項；但是一些政策部門存在著放小不放大、放虛不放實，一些審批項目雖名義上改為核準或備案卻仍行審批之實，整個產業政策體系中仍保留大量行政審批事項，行政審批仍然在要素配置中占據主導地位。近年來，準入管制政策大量增加，很多行業都制定了準入條件、經營規范條件等準入政策，這些政策除環保、能耗、安全三個領域外，還對于企業規模、設備規模、技術條件等方面設置了諸多條件。這些審批、核準和準入管制，嚴重影響企業的自主經營、阻礙市場公平競爭與要素自由流動，極不利于統一市場體系的建設。

在汽車、鋼鐵、石化等重要行業，實施的“扶大限小”、限制競爭的產業政策，導致這些行業中優勝劣汰機制嚴重受阻，對行業效率的提升產生了顯著的負面影響。

2．目錄指導名為指導，實為主導資源配置。我國的目錄指導政策不僅僅是“指導”，而且是各級政府進行項目審批和核準、信貸審批、稅收優惠、財政補貼與土地優惠政策的依據，同時限制類目錄和淘汰類目錄具有強制性實施的特征。我國的目錄指導政策，與其說是引導投資方向，不如說是在很大程度上選擇了投資的方向，主導要素資源的配置，這實際上是以政府對于產品、技術和工藝的選擇，來替代市場競爭過程對于產品、技術和工藝的選擇。我國的目錄指導政策既影響企業自主選擇、阻礙要素的自由流動，又不利于選擇不同技術路線差異產品的企業進行公平競爭，同時也會影響到消費者的自主選擇。

3．部分行業產業政策存在嚴重限制競爭，保護在位大企業的傾向。即保護和扶持在位的大型企業（尤其是央企），限制中小企業對在位大企業市場地位的挑戰和競爭。實施這類政策往往以“充分利用規模經濟，打造具有國際競爭力的大型企業集團；提高市場集中度，避免過度競爭”為理由。這類政策通常包括：制定有利于大企業的行業發展規劃；制定有利于大企業發展和限制中小企業發展的項目審批或核準條件；制定有利于大企業的準入條件或嚴格限制新企業進入；在項目審批或核準過程中照顧大企業的利益，優先審批或核準大企業的投資項目，對中小企業的項目進行限制。這種“扶大限小政策傾向嚴重背離公平競爭的基本原則。“扶大限小”其實質是政府代替市場選擇市場贏家，而在市場動態競爭的過程中，政府不可能事先知道未來哪個企業能成功滿足消費者意愿成為競爭過程中的勝利者。“扶大限小”的政策不僅嚴重影響產業效率還帶來嚴重的尋租問題。

4．產業補貼政策具有很強的選擇性特征。2000年以來，隨著政府財政收入的快速增長，中央政府與地方政府對于產業補貼的廣度和強度都有極大的提高。國際金融危機以來，產業補貼的規模急劇增長，每年用于產業補貼的中央財政資金就可達數千億元還不包括地方財政提供的產業補貼，以及地方政府以低價甚至免費供地形式提供的大量隱性補貼。我國的產業補貼具有很強的選擇性，這種選擇性不僅僅表現在特定產業的選擇上，更多體現在挑選特定的企業、特定產品、特定的工藝和技術路線來進行補貼。而在地方政府層面，地方政府具有追求GDP增長的強烈動機產業補貼成為地方政府招商引資、上項目、發展產業的重要手段。這種選擇性的產業補貼政策模式嚴重影響市場的公平競爭秩序。

5．一些地方政府的公共采購政策具有很強的地方保護主義色彩。從發達國家的經驗來看，政府采購已逐漸成為推行產業政策的一項重要政策工具。近年來，我國各級政府都加強了這一政策工具的運用，也起到了一定效果。但是，在這一政策工具的運用中，也存在較多的問題。其中最為突出的一個問題是，部分地方政府采購（含地方國有企業的采購）過程中存在嚴重的地方保護主義，即只采購本地廠家的產品，而將外地廠家的同類產品阻隔在政府采購市場之外。此外，地方政府利用其影響力強制當地出租車公司購買本地產汽車作為出租車的現象也極為普遍。這些具有很強地方保護主義色彩的公共采購政策，分割市場并導致不公平的市場競爭，極不利于統一市場建設。

還需要進一步指出的是，我國產業政策的實施效果大多不理想。例如，在汽車、鋼鐵、石化等重要行業，實施的“扶大限小”、限制競爭的產業政策，導致這些行業中優勝劣汰機制嚴重受阻，對行業效率的提升產生了顯著的負面影響；目錄指導政策制定和實施中往往脫離我國經濟發展階段與忽視現實市場需求，片面追求發展高新技術產品和工藝，同時把本來具有市場需求的產品、工藝看作落后產品、落后產能并加以淘汰；片面強調市場集中度、企業規模的產業組織政策，導致大量低效率重組行為；發展戰略性新興產業政策實施中，過于注重補貼生產環節，導致部分新興產業嚴重產能過剩，并頻繁遭遇國外反補貼調查和制裁。許多行業高速發展的過程，往往是不斷突破政府部門有關預測、脫離其規劃、擺脫其產業政策干預的過程，如果政府部門對于這些行業的政策干預完全得以實現，那么這些行業的發展將被嚴重阻礙。更為重要的是，我國這種直接干預市場、限制競爭的產業政策模式，帶來嚴重的設租、尋租問題，極不利于激勵創新，并降低了整個經濟體系的微觀活力。

取消所有不必要的審批、核準與準入管理，實施功能型產業政策。

二、實施功能型產業政策推進現代市場體系建設

需要進一步指出的是，產業政策并非只有一種模式，產業政策還有功能型產業政策模式（或增進市場型產業政策模式）。在選擇性產業政策及其實施效果受到日趨廣泛、嚴重質疑的同時，國內外越來越多的產業政策研究者以及世界銀行等重要國際機構都在倡導功能型產業政策。現階段美國、歐盟、日本、韓國等發達國家或地區實施的產業政策主要屬于這種類型。在這種產業政策的倡導者和踐行者看來，市場機制是配置資源激勵創新、推動效率提升與產業轉型升級最為有效的機制，但是市場機制能否充分發揮作用取決于市場制度（或市場體系）的完善程度，并且市場機制在教育、基礎科學與技術研究、環境保護等公共領域存在不足。因而，產業政策的重點應該放在為市場機制充分其決定性作用提供完善的制度基礎，強化保持市場良好運轉的各項制度建立開放、公平競爭的市場體系，培養人力資本以適應產業結構演進與經濟發展對于高技能勞動力的需求，支持科學研究與技術創新等方面。在功能型產業政策中，政府的作用是增進市場機能擴展市場作用范圍并在公共領域補充市場的不足實施功能性產業政策（或增進與擴張市場型產業政策）與建設統一開放、競爭有序的市場體系具有高度的一致性。

因而，無論從反思和重構產業政策角度來看，還是從加快建立統一開放、競爭有序的市場體系的角度來看，中國都亟需將當前產業政策取向做重大調整，放棄直接干預市場、限制競爭、選擇性的產業政策模式，轉為“放松管制與維護公平競爭”，實施功能型產業政策（增進與擴展市場型產業政策）。具體而言，可從以下幾個方面著手：

第一，取消所有不必要的審批、核準與準入管理。堅持“非禁即準、平等待遇”的原則，除生態與環境保護、生產與產品安全、國家安全方面可適當保留外，取消所有不必要的審批、核準和準入管理。讓不同所有制、不同規模、不同技術路線選擇、不同技術裝備選擇的企業均具有公平進入市場的權利。此外，還需消除一些行業和領域存在的隱性市場進入壁壘，例如政策影響力、指定采購、資源和要素的原始占有、在位企業戰略性阻止行為等。在企業登記、申請立項、稅收收費標準、政府采購、財政補貼、土地使用等方面，不同所有制企業、不同規模企業應享有同等的政策待遇。

第二，制定全面、完善的公平競爭法。切實保障各種所有制企業依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，嚴格約束地方保護主義行為以及為本地企業提供損害公平競爭的各類補貼與優惠政策。同時還要修訂《勞動法》、《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》、《環境保護法》等法律法規，加強保護勞動者權益、消費者權益與公眾利益，加大對違法行為的懲處力度，禁止企業采用損害消費者權益、損害勞動者權益、破壞環境、虛假廣告等不正當方式進行市場競爭。公平稅負與社會責任，讓不同所有制的企業在稅負、社會責任要求方面能得到同等對待。此外，還需完善《政府采購法》，嚴格約束各級地方政府在公共采購中的地方保護主義。

第三，調整產業補貼和稅收優惠政策。將選擇性補貼政策轉為普遍性補貼。普遍性補貼不是針對特定的企業或者個人，而是面向某產業的所有企業或所有消費某商品的經濟主體的補貼或優惠措施。將產業補貼的重點由生產環節轉為研發與創新、消費環節。同時，控制補貼的范圍和規模，規范補貼制度，提高補貼的透明度。應盡量淡化稅收優惠政策的所有制取向；逐步取消以區域（園區）為主的稅收優惠代之以鼓勵企業創新與研發、技術改造、節能與環境保護投資以及促進新興產業發展為主的稅收優惠政策。優惠政策應該是普惠的，針對所有符合要求的企業，還應進一步簡化優惠的審批手續，促進稅收優惠政策的落實。

第四，取消目錄指導，代之以“負面清單”。取消《產業結構調整指導目錄》等指導目錄，實施“負面清單”管理。負面清單制定應主要以環境與生態保護、能源資源利用效率產品與生產安全、勞動者權益保護這四個方面為考量，不宜將負面清單管理的范圍拓得太寬否則，負面清單極易在實施中演變為變相的指導目錄。

第五，加快要素市場改革。扭曲要素價格以低價提供要素資源，是許多地方政府不當實施產業政策，保護本地企業產業發展的重要手段，它嚴重阻礙現代統一市場體系的形成。應該改變土地等重要資源配置由政府主導的局面讓市場在要素資源的配置中發揮決定性作用對于最主要的地方保護主義做法來個釜底抽薪一方面，要重點推進土地制度改革，明晰土地產權，確保公民在土地方面的合法權益不受侵犯，打破地方政府壟斷土地市場并以之牟利的體制，改進國家對土地的公共管理職能，建設土地產權的市場化條件；另一方面，應加快推進水資源、礦產資源、能源價格形成機制的市場化改革，使價格能充分反應稀缺程度與社會成本，從根本上杜絕地方政府通過以低價提供土地、能源、資源的方式為特定企業產業提供隱性補貼。

（江飛濤，中國社會科學院工業經濟研究所工業市場與投資研究室副主任/責編張棟）