高校辦學自主權的內涵及其實踐意蘊

宋中英+郭云云

摘要：高校辦學自主權之于高校是必需的，但并不是無限的、絕對的，而是具有相對性和有限性。在落實高校辦學自主權的過程中離不開政府、社會、市場的多元參與，并要充分考慮我國國情和歷史文化傳統，不可盲目照抄照搬西方大學的模式；高校辦學自主權具有公權力和私權利的特征，是一種公、私復合權力（利），據此可以對高校辦學自主權進行公、私權力（利）分類，在理論上具體地界分高校辦學自主權的公、私屬性和職能，即高校的哪些行為是公權力的，哪些行為是私權利的，在實際的落實過程中對責任的承擔和權力的邊界進行不同的規限；高校辦學自主權是高等學校這個組織的權（力）利，而非個人或小團體的權（力）利，在落實高校辦學自主權的過程中要解決好組織權（力）利在高校各利益相關者間的分配問題；高校辦學自主權是一種與責任、義務相統一的權（力）利。在落實高校辦學自主權的過程中要完善高校內部約束機制，使高校提升負責任的能力。

關鍵詞：高校辦學自主權；內涵；實踐意蘊

自1985 年《中共中央關于教育體制改革決定》和1993年《中國教育改革發展綱要》把高等學校辦學自主權作為重要問題寫入文件，到1998年《高等教育法》出臺，以法的形式規定了高等學校要“面向社會，依法自主辦學”，高校辦學自主權問題已成為一個重要研究課題。其中對高校辦學自主權的概念，學者們從不同的視角進行了闡述，見解各有側重，被引用最多的較具有代表性的概念是以下兩種。

一種是教育學視角的高校辦學自主權概念。從教育學中對高等學校這一機構所具有的社會功能和內在運行邏輯的理解出發，認為高等學校必需具有辦學自主權，將高等學校辦學自主權概括為高等學校針對其面臨的任務和特點，為保障辦學活動能夠依據其自身特點和內部客觀規律的要求，充分發揮其功能所必需的自主決策權、自主執行權、自主監督權等。[1]另一種是法學視角的高校辦學自主權概念。從法學中對權力或權利的理解出發，認為高校辦學自主權是指大學及其他教育機構在法律上享有的、為實現其辦學宗旨、獨立自主地進行教育教學管理和實施教育教學活動的資格與能力。[2]

以上兩種被廣泛引用的高校辦學自主權的概念盡管學科視角不同，表述有異，但可以發現其基本點是共同的，可以總結為三點。即：①高校辦學自主權的目的是為了更好地發揮高等學校的功能。從“高等學校”來看，高等學校作為一個組織體，具有自己特殊的任務和內在規律性，有自己獨特的社會功能，需要在教育教學過程中，按照教育規律和自身的特點處理相關問題，這是高校辦學自主權存在的出發點。②高校辦學自主權的“自主”的實質是高等學校能夠獨立自主的處理教育教學事務。在概念層次上，“自主”一詞是對應于“他律”一詞而界定的，它體現的是認識或行動的能動性與主動性。高校辦學自主權體現的是高等學校辦學行為的能動性與主動性，即能夠獨立自主的處理教育教學事務，表現為高等學校應該是辦學行為的決定者和發動者，是辦學行為實施過程中的調節者，對辦學行為之結果負責，對所實施行為承擔著義務和責任。③高校辦學自主權的“權”是高等學校所必需享有的一種權力（權利）。從語義上說，“權”有多種意思，此處可以作為權力或權利解，權力對應責任，權利對應義務。教育學視角的概念認為高等學校享有辦學自主權是其內部特征和客觀規律的要求，因此高校辦學自主權之于高校是必需的；法學視角的概念認為高校辦學自主權是高校在法律上享有的，既然是法律上享有的，也意味著高校辦學自主權之于高校是必需的。

根據以上分析，可以認為高等學校辦學自主權是指為了更好地發揮高等學校的功能，高等學校所必需享有的保障其能夠獨立自主的處理學校各項教學、科研、社會服務活動的一種權力（權利）。高校辦學自主權既然定位為是高校必需享有的一種權力（權利），那么就需要對高校辦學自主權的內涵進行進一步的分析。本文就高校辦學自主權的內涵及其實踐意蘊作簡要探討，即高校辦學自主權是一種什么樣的權力（權利），以便從理論上更好地理解和把握這種必需的權力（權利），從實踐上更好地落實這種必需的權力（權利）。

一、高校辦學自主權的相對性和有限性

從高等學校這個組織存在的內在邏輯和發展規律出發，可以認為高等學校必需享有相應的辦學自主權，但是高校辦學自主權雖然是高校必需享有的權力（利），同時也應該是一項相對的和有限的權力（利）。也就是說，高等學校自主辦學雖是實現其自身使命的必然要求，卻也并不是無限的、不受任何制約的。

（一）高校辦學自主權相對于政府的必要控制而言，具有有限性

政府是對全社會各方面的活動進行協調與控制的機構，作為社會組成部分的高等教育，不可能擺脫政府的控制而追求絕對的自主權。在辦學上強調絕對的自主權是不利的。西歐各大學最終從中世紀時期完全與社會政治經濟相脫離，完全自治的“象牙塔”中走出來，由政府實行必要的控制便是例證。政府對辦學的控制是必要的還體現在：政府往往根據整個社會發展的利益與需要，根據社會可能提供的條件，制定高等教育發展的方針政策，指導高等學校的辦學方向；高等教育與社會其他部分的協調平衡，需要經由政府的調控而得以實現；社會對高等教育的許多要求，也要通過政府予以表達。[3]因此，高校辦學自主權離不開政府的必要控制。

（二）高校辦學自主權相對于多元控制而言，具有有限性

雖然高等教育有其內在的客觀規律，有其獨立性的一面，但隨著大學越來越成為現代社會的中心，高等教育與社會各方面的聯系越來越密切，社會參與、影響高等教育辦學的因素越來越多，從而形成了對大學的“多元控制”。學術自身的特點決定了高校必須擁有辦學自主權，但教育的社會性也決定了任何時代的大學自治都不是絕對的，而是相對于他律的，是有限的自治。從世界范圍來看，任何國家的高等教育系統都主要受到三種因素影響，即政府權力、學術權威和市場；在政府、學術和市場三者相互作用下，高等教育系統處于不斷運動變化中。[4]例如，中世紀大學要面臨教權的挑戰，民族國家時期的大學要接受來自政府權力的管理和約束，而當代大學涉及到多元利益主體，更要面對以政府為主導的多元影響和控制。大學已經是社會中心力量之一，不再生存于社會邊緣，它受到政府和社會的干涉隨之也就加大，因此，今日大學的自治實際上應該是政府、社會、市場和學術力量之間的有機平衡。應該看到，自主權的概念是一個相對的概念，確切地說，它是一個相對于制衡權的概念，沒有自主權的競爭是一種無活力的競爭，而在沒有制衡只有自主條件下的競爭則是一種無序的競爭。[5]影響大學發展的力量從來不是唯一的，而單一力量對大學的極端控制都必然妨害大學的發展這一點早已為歷史所證明，因此不僅不應有極端的政府控制或是完全的市場主導，也不應該出現絕對的自治，大學的健康發展一定是經過多種力量的博弈平衡的結果。對自主權的過度追求必然導致權力的失衡，因此各高校應該理性認識和把握高校自主權的有限性，充分發揮辦學自主權的功效，而不是一味盲目地要求擴權。

（三）高校辦學自主權的有限性還表現為它的歷史性和文化性

世界高等教育發展史表明，高校自主權的多少、性質是與時代、政治體制、文化傳統的發展相互適應、不可分離的。例如，古希臘學園洋溢著的原始的學術自由精神與其所推行的民主政治制度密切相關；中世紀大學具有居住權、司法自治權、罷課權、免稅權等多項自治權利，但前提是學習和研究不可超越教會規定的內容并與教會的需求相一致；19世紀初創建的柏林大學和19世紀末興起的美國贈地學院則是各自結合本民族特點和當時國家長遠發展的需要對大學職能進行創新與發展；美國、德國是聯邦制國家，高等學校自治權由州法律進行規定，而法國是中央集權國家，高等學校自治權由中央統一規定；英國歷來有自治的傳統，大學撥款委員會就是這種文化在制度上的反映。可以看出，世界各國的大學自治權因其國情、政體、民族特點及文化傳統不同而表現形式各異，內容也有所不同。[6]相應的，落實和擴大我國高校辦學自主權，也應充分考慮我國具體的國情、政體和歷史文化傳統，不能照抄照搬西方大學的模式，可以借鑒但不能將西方大學自治權與我國高校辦學自主權進行簡單比較和對照。

二、高校辦學自主權從法律性質上說是一種公、私復合權力（利）

從語義上說，“權”有多種意思，此處可以作為權力或權利解。權力和權利是最基本的法現象，而且高校辦學自主權既然定位為高校必需享有的一種權力（權利），那么只有通過法律賦權，高校辦學自主權才能具有合理性和合法性。因此，需要對高校辦學自主權的法律性質進行分析。

高校辦學自主權的法律性質是指這種自主權在法律上公、私屬性的界定。近年來，圍繞我國高校辦學自主權的法律性質可謂眾說紛紜，大體可以歸納為公權力說、私權利說和復合權力（利）說三類觀點。公權力說把高校自主權看成是權力，私權利說把它看成是權利，而復合權力（利）說則把它看成兩者兼而有之。首先明晰兩個基本概念：權利（right）與權力（power）。權利與權力是法理上的基本概念。法理學家呂世倫認為：“權利是指特定主體（主要是個體）為實現一定的利益，依法直接擁有或依法為他人設定的做一定行為或不做一定行為的可能性。它強調獨立主體之間平等互利，要求權力必須秉持公正的立場予以確認與保護，而不得隨意干涉和損害。與權利不同，權力的基本寓意是表達出命令人與受命人之間的關系，即特定人向其管轄下的他人或不特定多數人乃至管轄下的全體人實行的自上而下的強迫力量。它可能是合法的、甚至是合理的，但也可能是非法的、不合理的。”[7]可以看出，權利具有自主性和不受干涉性，權利的主體可以依法自主地作為或不作為，不受其他力量的隨意干涉和損害；權力則具有非對稱性和強制性，權力指向的雙方（命令人和受命人）處于命令和服從的不對等狀態，受命人如果不按命令人的意志行事，將要承擔某種后果或受到制裁。根據權力和權利的區別可以看出，將高校辦學自主權定位為權力或是權利，將對高校辦學自主權的落實具有很大影響。如果從法源來看，高校辦學自主權既具有公權力的特征，也具有私權利的特征，應該是一種公、私復合權力（利）。

（一）高校辦學自主權具有公權力的特征

首先，高等學校通過公務分權以及政府委辦事務等形式獲得了一系列特定的公權力。[8]這種特定的公權力的法源是國家教育權。國家教育權起源于東西方古代貴族官學，發展至近現代社會。在各國資本主義工商業興起和教育國家化進程中，人類教育活動開始突破少數特權階層壟斷局面，教育事業迅速發展，受教育權成為公民權利的重要內容，而教育權成為國家保障公民權利的重要手段之一，在各國經由憲法、法律等途徑而取得公權力的地位。后來，在各國政府推進自身職能轉變和管理模式改革的過程中，為了提高辦學效率和克服官僚主義，同時也是為了充分尊重高校在學術事務領域的權威，國家教育權中與高校有關的某些權力逐漸被政府轉移、委托給高校，成為高校自主權的重要組成部分。比如根據我國法律規定，高等學校對受教育者有進行學籍管理等權力，有代表國家對受教育者頒布相應的學歷證書、學位證書的職責。高校有權決定是否頒發學位證、畢業證，有權要求入學轉系必須交納一定的費用，等等。高校依據法律規定代表國家具體行使教育職能，因此高校辦學自主權主要是“教育權”，而教育權是國家公權的一種，因而高校辦學自主權具有公權力的特征，這是高等學校通過公務分權以及政府委辦事務等形式獲得的一系列特定的公權力。

（二）高校辦學自主權具有私權利的特征

高校辦學自主權具有私權利特征的法源是學術自主權。盧梭認為，國家權力的產生在于全體社會成員的合意（契約），即全體社會成員賦予了國家管理社會的權力，沒有全體社會成員的授權就沒有國家權力的存在。社會成員的權利是本源的、第一位的，而國家（機關）的權力則是派生的，第二位的。為了實現自我，人們不得不授予國家一部分權利以維護人與人之間的關系，從而達到全體社會成員的和諧發展。但是，社會成員并沒有將個人所有的權利完全出讓給國家，其出讓的范圍僅限于法律明確規定之事項。因而，社會成員仍保留著通過其他形式實現自我價值的權利，這一權利就包括了組建特定形式的社會自治組織以滿足自我管理、自我需要的活動。[9]西方中世紀大學的學術自主權就是大學行會組織保留的一種私權利。肇始于西方中世紀大學的行會組織及其利益訴求，本源是一種私權利，后由學者個人的學術自由訴求向機構的學術自治訴求擴展，歷經幾個世紀，經由詔令、特許狀、法院判例等途徑而獲得法律地位，法國、德國、美國的相關法制過程最為典型。[10]學術自主權彰顯了大學的本質屬性，正所謂“大學辦學自主權的核心是學術的自主權，離開學術談大學的辦學自主權沒有任何意義”[11]。因此，從學術自主權的法源和價值來看，高校辦學自主權具有私權利的特征。

在研究高校辦學自主權時，不能只強調高校對國家教育權的履行，卻忽略了科研與社會服務功能也是高校自主權的一部分，而高校在市場經濟條件下的科研自主權與社會服務自主權雖然應具有公益性，但是事實上也已具有私權利的特征。例如我國高等教育體制簡政放權的改革進程中，由于擴大了高等學校的辦學自主權，高等學校在執行國家的政策、法令、計劃的前提下，有權與外單位合作，聯合辦學，建立教學、科研、生產聯合體；有權與國外辦學機構合作辦學；有權向學生收取學費；有權聘任和管理教師；積極倡導行業部門、地方政府及企業、科研機構與高等學校之間的聯合辦學；在經費籌措上，除了國家財政撥款外，可以接受捐款、投資、可以向金融機構貸款、提供有償服務等。[12]在新的體制下出現的種種關系中，高等學校辦學自主權明顯的表現出具有私權利的特征。