高等學校產權再認識：兩個視角

高驚生+肖昊

摘要：推進我國高校產權管理的規范化和科學化，必須以對高校財產權權能分屬性和主體法律擬制性的深入認識為前提。當前，我國高校產權管理主要存在高校產權權能讓渡、流轉上的失范問題，高校改革的重點應該放在高校產權管理規范化改革上，應該通過高校產權二重主體關系和產權權能讓渡、流轉的規范化改革，理順高校產權上政府與高校的關系，實現高校產權二重主體和產權權能上的政校分開和管辦分離，實現政府向高等教育宏觀調控主體的復歸，實現高校向高等教育微觀運行主體的復歸。

關鍵詞：高校產權；分屬性；法律擬制性；規范化

高校財產是高校辦學必備的資源條件，是商品和生產要素向高校轉移的結果。商品和生產要素的轉移，實質上是商品和生產要素產權的轉移。商品和生產要素產權向高校轉移以產權主體明確、產權邊界清晰和產權管理規范為前提。這種轉移如果在產權主體不明確、產權邊界模糊和產權管理失范前提下進行，就會扭曲商品和生產要素價格，就難以反映資源稀缺程度和資源配置合理化程度。我國有關法律明確界定了高校產權主體和高校產權邊界，但對高校產權管理仍有待實事求是地加以規范。而要實事求是地規范高校產權管理，必須在深入認識高校財產產權權能分屬性和主體法律擬制性的基礎上推進我國高校產權管理的規范化和科學化。

一、權能分屬性視角

產權在狹義上通常被理解為財產權，它是一種生產關系。馬克思指出：“財產最初無非意味著這樣一種關系：人把他的生產的自然條件看作是屬于他的、看作是自己的、看作是與他自身的存在一起產生的前提；把它們看作是他本身的自然前提，這種前提可以說僅僅是他身體的延伸。”馬克思把這種財產歸結為勞動者對“生產條件的關系”。[1]隨著生產力發展，這種前提，即“勞動者把土地當作生產的自然條件的那種關系”、“勞動者是工具所有者的那種關系”、“勞動者本身、活的勞動能力的體現者本身，還直接屬于生產的客觀條件”的那種關系，即總體上的原始共同體的產品經濟關系，就“成為對于不斷前進的人群的發展來說過于狹隘的、正在消滅的前提”，從而發生解體，本身就被揚棄，就被“勞動客觀條件與勞動本身的分離”的那種生產關系，資本的那種生產關系，“把勞動客觀條件——因而也是把勞動本身所創造的客體性——看作是他人財產的關系”，即總體上的商品經濟關系或市場經濟關系所取代。[2]市場經濟發展的歷史表明，產權權能歸屬越清晰、越完全、越專有、越可轉讓和越可操作，就越有利于提高資源有效配置效率。隨著我國經濟體制轉型和社會主義市場經濟體制的不斷完善，產權在資源配置中的作用日益明顯，產權的立法界定以及理論與實踐研究也日益受到重視。

產權作為一種生產關系，是由財產的存在和使用所引起的人們的行為規范以及相應的權利、義務和責任，簡言之，是指“使自己或他人受益或受損的權利”[3]。產權在我國有關法律中是用權能即權利所具有的功能來界定的。例如，1986年4月12日頒布的我國《民法》第四章第一節就把財產權分為“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”，第七十一條把財產所有權界定為“所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利”。1993年12月21日發布的我國《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》就把產權界定為“財產所有權以及與財產所有權有關的經營權、使用權等財產權”。

產權權能是可以分割的，但產權權能分割只有通過法律歸屬于不同主體才具有現實性。根據我國有關法律規定，無論是公辦高校產權還是民辦高校產權，在權能上都是分屬的，即公辦高校財產的所有權歸屬于國家，占有權和使用權歸屬于高校，所有權與占有權、使用權分屬于不同的主體；民辦高校對自己占用的土地，只有占有權和使用權而沒有所有權，也就是說，民辦高校土地作為不動產，其所有權與占有權、使用權也分屬于不同的主體。2004年修正的我國《憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；……土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”根據這一規定，坐落在城市的高校，其土地所有權歸屬于國家；而坐落在農村和城市郊區的高校，其土地所有權歸屬于集體。國家機關和集體單位，分別代表國家和集體行使高校國有土地和高校集體所有土地的所有權。高校依法享有高校土地的占有權和使用權。 2006年7月1日施行的《事業單位國有資產管理暫行辦法》第五條規定：“事業單位國有資產實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制。” 2007年3月16日公布的《物權法》第五十七條規定：“國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產或者動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規定收益、處分的權利。”根據這兩條規定，我國公辦高校財產的所有權歸屬于國家，中央政府機關代表國家行使公辦高校財產的所有權。我國民辦高校的財產，除土地以外，其所有權歸屬于高校法人。那么，我國高校產權的這種分屬性對高校管理和資源配置具有什么意義呢？這個問題可以從以下三方面作出回答。

首先，我國公辦高校產權在權能上的分屬性使我國公辦高校實行黨委（中國共產黨高等學校基層委員會）領導下的校長負責制具有經濟基礎和合法性。盡管我國《高等教育法》明確規定我國公辦高校實行黨委領導下的校長負責制，但人們的思想和行動并未很好地統一到這一領導管理體制的執行上來。有學者指出，對這一領導管理體制，“不理解、不認同，消極抵觸的有之；缺乏正確準確的認識，畏首畏尾，無所適從的有之；一制各表，各取所需，強調本位，不協調、不配合的有之；系統內外有意無意誤解誤讀的有之；與所謂“行政化”相提并論的有之；在“去行政化”口號下的弦外之音也有之”[4]。這些思想和行動上的不統一，主要根源在于人們對這一領導管理體制的必然性的認識出現了偏頗，這主要表現在：人們習慣于對我國公辦高校黨委領導下的校長負責制的必要性和重要性進行政治學、管理學和法學視角與經濟學視角兩廂分離的審視。當然，從政治學、管理學和法學視角對此加以審視是必要的。從政治學視角對此加以審視，有學者認為公辦高校實行黨委領導下的校長負責制的必要性在于：“辦好社會主義大學必須依靠集體智慧”、“ 黨委領導是辦好社會主義大學的保證”、“黨委領導下的校長負責制是民主與效率平衡的最好機制”[5]。還有學者認為，堅持和完善黨委領導下的校長負責制，是高校堅持社會主義辦學方向的需要，是牢牢掌握高校意識形態工作領導權、管理權、話語權的需要，是推動高等教育內涵式發展的需要，是完善中國特色現代大學制度的需要。[6]從管理學視角對此加以審視，有學者認為，堅持黨委領導下的校長負責制，符合現代大學制度的發展趨勢，是我國政治體制和基本國情所決定的，是教育治理方式和治理體系現代化的要求，是歷史的選擇。[7]從法學視角對此加以審視，有學者認為，黨委領導下的校長負責制是我國憲政體制對高等教育事業的必然要求，是一項既定的基本法律制度，是反映高等教育內部管理實踐要求的有效運行模式。[8]盡管政治學、管理學和法學視角同經濟視角有某些聯系和交叉，但忽視經濟學視角對此的審視將極易導致片面性。顯而易見，上述這些學者的觀點，就難以回答這樣一些問題：為什么我國公辦高校黨委領導下的校長負責制同西方高校董事會領導下的校長負責制一樣都是現代大學制度？長期實踐表明為何我國民辦高校實現董事會領導下的校長負責制也同公辦高校一樣能堅持社會主義辦學方向？眾所周知，政治、法律等上層建筑是由經濟基礎決定的，管理是一定經濟基礎上的管理，是一定經濟體制下的管理，因此，將政治學、管理學和法學視角與經濟學視角有機結合起來，從政治經濟學、管理經濟學、法經濟學等視角對此加以分析，才會避免片面性。為此，我們有必要以產權經濟學為視角來審視我國公辦高校黨委領導下的校長負責制的經濟基礎和合法性。

我國1993年12月21日發布的《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》把產權界定為“財產所有權以及與財產所有權有關的經營權、使用權等財產權”。基于這一界定，產權應該屬于經濟基礎范疇，產權制度決定領導管理體制。我國公辦高校之所以要實行黨委領導下的校長負責制，從根本上講，是由公辦高校財產所有權歸屬于國家這一經濟基礎決定的。公辦高校財產所有權歸屬于國家這一經濟基礎，既不是上帝的恩賜，也不是外來“救世主”的施舍，而是中國共產黨領導中國人民長期浴血奮戰的結果，是中國共產黨人和億萬中國人民用自己生命和血汗澆灌鑄就的“萬里長城”，是中國共產黨領導中國人民將體現共產主義崇高理想的“中國夢”逐步變成現實的真實反映，是中國公辦高校產權公有性質的具體體現。這一經濟基礎的建立和鞏固是被中國近現代歷史反復證明的在中國共產黨長期正確領導下實現的。因此，要有效鞏固公辦高校財產所有權歸屬于國家這一經濟基礎，要有效行使公辦高校財產國家所有權，要有效堅持公辦高校產權的公有性質，就必須實行和堅持黨委領導下的校長負責制。這一經濟基礎從根本上決定了我國公辦高校實行和堅持黨委領導下校長負責制的合法性。我國民辦高校之所以實行董事會領導下的校長負責制，從根本上講，就在于我國民辦高校的財產所有權，不歸屬于國家而屬于高校法人，不具有高校產權公有性質。當然，我國公辦高校實行和堅持黨委領導下校長負責制的合法性，還表現為它的有效性，這種有效性，除了鞏固這一經濟基礎、行使公辦高校財產國家所有權和堅持公辦高校產權的公有性質的有效性之外，還包括高校產權運行的有效性，高校提供高等教育、科研產品和社會服務的有效性，等等。由于我國公辦高校黨委領導下校長負責制的合法性扎根于公辦高校財產所有權歸屬于國家這一經濟基礎，實行和堅持這一領導管理體制就是不容置疑的。當然，這一領導管理體制還存在一些不盡如人意的方面，如黨委領導與校長負責的定位還不夠明確，黨委與校長權責還不夠清晰，黨委與行政之間關系還沒有完全理順，等等，需要進一步完善，特別需要在有效性方面進一步改進。

其次，我國高校產權在權能分屬性上所體現的高校財產所有權與占用權、使用權的分離，是建立現代大學制度的重要前提。現代大學制度是以政府宏觀調控、基于大學產權權能分屬的大學法人產權制度、自主辦學和民主管理為核心或基本特征的大學領導管理體制。應該承認，在什么是現代大學制度的核心或基本特征的認識上，人們有不同的觀點。教育部部長袁貴仁教授認為：“現代大學制度的核心就是在政府的宏觀調控下，大學面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。”[9]有人把“學術自治、政校分開、權責分明、管理科學”當作現代大學制度的基本特點[10]，還有人把“政府宏觀調控，大學依法自主辦學、民主管理、社會評估監督；舉辦者、行政管理者、辦學者、學習者責、權、利分明”作為現代大學制度的基本特征。[11]還有人認為，現代大學制度的基本特征應當是：在我國政府的宏觀管理和學校黨委的直接領導下，具有現代高等教育特性的，以“大學自治、學術自由，政校分開、責權明確，產權明晰、科學管理”為基礎。[12]綜合這些觀點不難看出，把政府宏觀調控、大學自主辦學和民主管理或科學管理，作為現代大學制度的基本特征，有較高的認同度，而對基于大學產權權能分屬的大學法人產權制度這一現代大學制度的特征，則無人提及。

應該看到，基于大學產權權能分屬的大學法人產權制度、自主辦學和民主管理作為現代大學制度的三個基本特征，是相互聯系、相互制約、相輔相成、缺一不可的。如果大學產權權能不是分屬的，即大學擁有完全產權和全部產權權能，不存在財產所有權與占有權、使用權的分離，那么“自主辦學”和“民主管理”的提出就是缺乏邏輯的。“自主辦學”只有在“自主辦學權”不完全的條件下才可能被提出來，而“自主辦學權”的不完全，正是以財產所有權與占有權、使用權分離為特征的。這種分離形成大學財產所有者對“自主辦學者”的規范化監督，沒有這種監督，“自主辦學”就會走向毫無約束的“任性辦學”，絕對服從和絕對權威就會蔓延開來，“民主管理”也就會名存實亡。這種分離最初是從打破資本家辦學的自然人產權制度所具有的產權主體唯一性，占有關系排它性和封閉性開始的，傳統大學制度最初是建立在這種產權制度基礎上的。產權主體的唯一性和占有關系排它性和封閉性固然使產權變得非常明晰，這有利于產權行使責任的明確和落實，但同時也成為經濟資源向大學合理轉移和大學資源優化配置的桎梏。產權主體唯一性將更多財產主體排斥在大學產權之外，使更多經濟資源無法向大學合理轉移，大學發展只能通過間接融資或以吞并其他大學為途徑的資本集中來實現，而間接融資規模的擴大又受制于單個資本家信用能力的有限，資本集中又必然伴隨你死我活激烈競爭所導致高企的社會成本。這就使馬克思所說的生產過程的社會化和資本主義私人占有之間的矛盾，在高等教育上表現為大學發展過程的社會化和大學產權資本家占有之間的矛盾。另外，產權主體的唯一性使所有權直接派生出經營權，大學辦學者既是企業家，又是教育家，但天生就兼有企業家和教育家特質的人往往是很少的，他要想成為企業家，就得致力于經濟創新，他要想成為教育家，就得致力于辦學創新，而一個人的生命和能力總是有限的。這必然在全社會范圍內導致承擔經濟資源向大學轉移風險的能力和大學辦學能力的不對稱，使物質資源和人力資源難以實現市場化和合理化配置。大學財產所有權與占有權、使用權的分離，為大學法人產權制度的形成創造了條件，而大學法人產權制度是現代大學制度的經濟基礎，沒有大學法人產權制度就不會有現代大學制度，它從根本上克服了資本家辦學的自然人產權制度的種種缺陷，為經濟資源向大學合理轉移和大學資源優化配置開辟了廣闊前景。要對此加以深入討論，就需要結合高校法人的法律擬制性來進行。

二、法律擬制性視角

高校產權權能的分屬，使高校產權主體走向多元化。在我國公辦高校，政府機構作為公辦高校財產所有者同高校辦學者一樣都是獨立的法人，二者擁有不同的高校產權權能。在我國民辦高校，董事會可以成為高校法人代表，其行政管理者也可以成為高校法人代表，無論誰是法人代表，二者也都擁有不同的高校產權權能。這表明，我國高校產權主體不是唯一的，而是以兩個以上的法人面貌出現的。所謂法人，根據1986年4月12日公布的我國《民法通則》的規定，是指“具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織”。法人與自然人不同。自然人是“本來意義上”人，是“具有感性的、單個的、直接存在的人”，而法人是“政治人”，是“抽象的、人為的人，寓意的人”[13]。 用現代西方法學語言來講，法人是法律擬制出來的主體，即是說法人這個主體具有法律擬制性，高校產權主體作為法人也具有法律擬制性。這里僅以高校法人即高校辦學者作為高校產權主體為例來展開對高校法人的法律擬制性的討論。

我國《高等教育法》規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。”我國《民法通則》還把法人分為兩類：一類是企業法人，另一類是機關、事業單位和社會團體法人。這是以是否以營利為目的為標準進行的法人分類，企業是營利法人，機關、事業單位和社會團體是非營利法人。高校作為事業單位，是非營利法人，享有法人產權。

高校法人作為產權主體的法律擬制性，深深扎根于高校法人地位。“法人”（Juristische Person）這個由《德國民法典》首先創立的概念，用于立法，目的在于通過法律，為具有民事權利能力和民事行為能力的團體，規定獨立的民事權利和義務，為其確立了法律主體地位，以便有權力更好地保護其利益，使團體各個成員作為自然人的權利和義務得以充分實現。法人概念用于我國高等教育立法，也有這樣的目的。我國《高等教育法》確立了高校的法人地位和法律主體地位，規定了高校法人的權力和義務，從而意味著，高校法人獨立的權利和義務不同于高校師生作為自然人獨立的權利和義務，而又與高校自然人獨立的權利和義務息息相關。這樣，高校法人地位的確立，經法律擬制就在團體或組織獨立的權利和義務的界定上實現了法人與自然人之間的分離，也使高校依法享有法人產權，成為高校產權主體。但是，高校法人這個高校產權主體，不是“本來意義上”主體，而是法律擬制出來的主體，是“抽象”的主體，即是法律擬制性主體。這意味著，法律雖然能擬制出高校法人這個高校產權主體，能規定或界定高校法人獨立的權利和義務，能規定或界定高校產權權能歸屬，能規定或界定高校產權行使方式，但它本身卻不能擬制出高校法人行為，不能擬制出高校法人獨立的權利和義務的履行，不能擬制出高校產權權能的行使，不能擬制出高校產權行使方式的運用。法律擬制性主體作為“抽象”的主體，其行為能力是通過“本來意義上”主體行為即自然人行為來實現的。這意味著，高校產權法人地位的確立，高校產權主體的法律擬制性，本身隱含著在高校獨立的權利和義務的履行上，在高校產權權能的行使上，在高校產權行使方式的運用上，要求實現法人與自然人的統一。沒有這種統一，高校產權法人地位的確立，高校產權主體的法律擬制性，就變得毫無意義。然而，法人這個被人為擬制出來的法律主體與自然人之間所體現的這種既分離又統一的辯證關系，在法學歷史上卻得到了兩種不盡相同的解釋。以德國的貝色勒（Beseler）和基爾克（Gierke）等學者為代表的“法人有機體說”認為，法人本質上是社會有機體，具有團體意思，同具有個人意思的自然人一樣，是真實的完全的人。于是，法人與自然人就統一于這種社會有機體。而以德國的薩維尼（Savigny）為代表的“法人擬制說”則認為，法人不過是立法者擬制出來的主體，權利義務之主體，應以自然人為限。凱爾森甚至認為法人和自然人同是法律擬制性主體，否定“合眾為一”的團體現象的真實性。黑格爾則以家庭以倫理性的愛為目的，同業工會以一定的客觀普遍性為共同目的，國家以絕對普遍性為普遍目的，來論證團體現象的真實性。

不可否認，高校乃至任何“合眾為一”的團體，都是真實的社會存在，但是，它們作為法人，作為產權主體，仍然是法律擬制出來的，其能動性最終仍然歸結為“本來意義上”的自然人，即團體成員。值得指出的是，高校法人作為高校產權主體與高校自然人在高校獨立的權利和義務的履行上，在高校產權權能的行使上，在高校產權行使方式的運用上實現統一的法律要求表明，高校法人是通過高校成員即自然人來行使的，而高校任何成員代表高校法人行使高校產權，都必須在高校法人權利和義務范圍內行使高校產權，即在高校內部法規范圍內行使高校產權，高校成員行使高校產權的行為一旦跨越出高校內部法規范圍，上述統一就不復存在。“法人有機體說”在把法人等同于自然人的同時，也就否定了法人與自然人之間的差別、分離和統一，也就動搖了法人制度建立和完善的社會基礎，法人產權行使過程中的種種不軌行為就難以解釋。事實是，在高校產權行使的現實中，這種統一往往遭到破壞，從而形成所謂“內部人控制”，其根源大致可歸結為三種類型：一是認識型，即代表高校法人行使高校法人產權的高校成員對高校法人權利和義務的認識和把握不夠準確，不夠全面；二是能力型，即代表高校法人行使高校法人產權的高校成員行使高校法人產權的能力不足；三是腐敗型，即代表高校法人行使高校法人產權的高校成員出于個人私利而在高校法人產權行使上濫用職權。由此看來，高校法人產權制度，一方面在高校法人產權的行使上提出了實現高校法人與高校自然人之間統一的法律要求，即法律要求任何行使高校法人產權的高校自然人，都應該把自己當作高校法人的代言人和代理人，而應該當作“本來意義上”的自然人，他們應該在高校內部法規范圍內行使高校法人產權；另一方面又面對高校法人與高校自然人之間的分離、差別和矛盾，需要從這種統一遭到破壞的三類根源入手來不斷加以完善，這就是高校法人作為高校產權主體的法律擬制性對高校法人產權制度建設給出的意義，而建設好我國高校法人產權制度，必將為建設我國現代大學制度奠定牢固的經濟基礎。

我國高校法人產權制度作為現代大學制度的經濟基礎，為經濟資源向大學合理轉移和大學資源優化配置奠定了制度基礎。首先，我國公辦高校法人產權制度創造出了國家所有的高校財產價值形態與高校法人占有的高校財產使用價值形態的二重產權客體，而我國民辦高校法人產權制度則創造出了自然人出資形成并所有的高校財產價值形態與高校法人占有和使用的高校財產使用價值形態的二重產權客體。公辦高校財產價值形態與使用價值形態的分離，使代表國家行使公辦高校財產所有權的政府機關，在向高校配置資金和對高校財產使用進行監管時充分考慮財產的價值和交換價值，使經濟資源向高校轉移體現更大社會范圍內的優化組合，以減少公辦高校發展的盲目性，從而有利于實現高等教育發展規模和結構與經濟社會發展相適應，同時使公辦高校法人在行使其財產占有權和使用權的過程中充分考慮財產的使用價值，以最大化滿足辦學各方面需要，從而有利于提高內部資源配置效率。當然，在現實的辦學過程中，公辦高校財產價值形態的國家所有與公辦高校財產使用價值形態的高校法人占有是密切相關的，高校財產價值形態的國家所有權的實現形式和政府向高校配置資金的狀況，影響著高校法人實現財產使用價值最大化的努力程度和內部資源配置效率，這反過來又影響著公辦高校財產國家所有權實現形式和政府向高校配置資金的調整方向。同樣，在我國民辦高校，自然人出資形成并所有的高校財產價值形態與高校法人占有和使用的高校財產使用價值形態的分離，使民辦高校出資的自然人通過出資價值和交換價值的充分衡量，來體現更大社會范圍內出資辦學風險的評價和承擔，以彌補公辦高校辦學資源之相對不足，從而有利于促進經濟資源在更大社會范圍內向高校合理轉移。民辦高校自然人出資行為與民辦高校法人辦學行為之間的相互影響，也使高校財產價值形態與使用價值形態的結合在民辦高校運行過程中得以實現。其次，我國公辦高校法人產權制度也創造出了政府機關作為公辦高校財產所有者與公辦高校法人作為公辦高校財產使用者的二重產權主體；同樣，我國民辦高校法人產權制度也創造出了自然人作為民辦高校出資人和民辦高校法人作為民辦高校財產使用者的二重產權主體。這使高校產權關系變得更明確、更開放、更豐富，這不僅拓展了高校產權主體的容納空間，豐富了高校產權的來源，提高了高校產權的社會化水平，而且強化了高校產權行使的監督，加大了高校產權保護的力度。