理論與實踐　規矩與創新
——《福建省城市景觀風貌專項規劃導則》及獲獎案例解讀

鄭　穎

(福建省城鄉規劃設計研究院　福建福州　350008)

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理論與實踐規矩與創新

——《福建省城市景觀風貌專項規劃導則》及獲獎案例解讀

鄭穎

(福建省城鄉規劃設計研究院福建福州350008)

2013年，福建省住房和城鄉建設廳將編制城市景觀風貌專項規劃作為保護山水格局、延續城市文脈、塑造城市特色的關鍵環節在全省抓落實，并發布《福建省城市景觀風貌專項規劃導則》指導全省專規編制。文章以兩個獲獎項目為案例，總結了本輪城市景觀風貌專項規劃中的六大要點，重點探討了《導則》理論如何進行項目落實，《導則》框架與項目個性的關系等問題，最后總結其實施階段的三大成效。

城市景觀風貌專項規劃；規劃導則；獲獎案例解析

0　引言

2013年，按照建設清新福建的總部署，福建省住房和城鄉建設廳將編制城市景觀風貌專項規劃作為延續城市文脈、保護城市山水格局、塑造城市特色的關鍵環節在全省抓落實。為規范全省城市景觀風貌專項規劃編制內容和深度、提高規劃編制質量，福建省住房和城鄉建設廳于2013年研究編制并發布實施《福建省城市景觀風貌專項規劃導則》(以下簡稱《導則》),以指導全省六十多個縣市的專規編制[1]。福建省城鄉規劃設計研究院作為《導則》的主要編制單位，特地選取了省內較具代表性的兩個城市——南平和晉江，開展案例實證研究,作為與《導則》配套的實例示范推廣。

1　《福建省城市景觀風貌專項規劃導則》導讀

《導則》的編制研究啟動于2013年初，當時國內城市景觀風貌專項規劃的編制處在“百花齊放”、沒有統一規范標準的局面下。省住建廳組織以省院為主，召集省內各地市規劃管理部門及多家規劃院共同探討，結合省情及地方需求，并針對現有景觀風貌專項規劃往往止于意向描述、尚在務虛層面的不實用難落地的問題，于2013年10月發布了《福建省城市景觀風貌專項規劃導則(試行)》，對全省的專項規劃編制進行引導。

《導則》針對城市景觀風貌專項規劃的目標訴求，確立了“統領·管控·示范”的規劃內容與成果框架——包括“1+N”體系規劃統領、特控區圖則管理控制、“三邊三節點”實施示范三大部分[2]。第一部分：統領，應在項目初期進行重點預判，根據城市景觀風貌建設主要矛盾和特點，確定需要重點考慮的“N”個方面；第二部分：管控，要求以特控區圖則的成果形式與城市控制性詳細規劃銜接，以便將景觀風貌規劃意圖納入城市建設用地管理體系；第三部分：示范，要求結合政府行動，建立近期建設性行動項目庫，推進“三邊三節點”示范項目落地。通過這三個部分，統籌規劃、管理、建設三大環節，將景觀風貌規劃由務虛層面向務實層面推進，詳見圖1。

圖1　《導則》規劃框架示意(根據白敏《統領·管控·示范-<福建省城市景觀風貌專項規劃導則(試行)>解讀》插圖改繪)

該導則是省級層面較早出臺的城市景觀風貌專項規劃編制導則之一，在此之前其他省份也發布過類似的導則，而我省《導則》最突出的特點是：將專項規劃與建設管控接軌，明確要求借鑒控規編制手法，以特控區圖則的成果形式將總體和系統層面的景觀風貌規劃意圖落實到具體區塊中，進而能將景觀風貌控制要求納入建設項目土地出讓條件中。

2　城市景觀風貌專項規劃獲獎案例解讀

2.1南平、晉江城市景觀風貌專項規劃概述

《南平市中心城區景觀風貌專項規劃》和《晉江市中心城區景觀風貌專項規劃》作為《導則》的案例實證研究,在遵循上述技術路線的同時，又由問題導向出發各有側重。

南平屬于福建省典型的山區城市，歷史悠久，風貌資源豐富多樣，但城市建設囿于用地限制，忽略了對風貌資源的挖掘。因此，《南平市中心城區景觀風貌專項規劃》提出山水尋根、文化訪古、營城利民的三大策略進行風貌規劃，塑造城市特色；通過與單元控規的同步銜接，制定管控圖則，增強風貌管控的可實施性；重點策劃和設計了“三邊三節點”項目庫，統領三江六岸的核心景觀資源[3]。

晉江屬于福建省沿海經濟較發達城市，其風貌建設的主要矛盾是經濟發展與景觀資源保護的矛盾，因此側重“規劃控制”方面的要求。《晉江市中心城區景觀風貌專項規劃》針對晉江城市快速拓張下孱弱的城市意象，從維護自然山水格局、傳承閩南文化、優化人工秩序三大方面重塑城市意象作為規劃統領；通過劃定“7類68處”圖則管控，將規劃意圖落實到具體區塊中，加強景觀風貌規劃的操作性；通過征求部門意見、調查問卷等方式策劃了“6類35個”示范項目，作為近期發展的項目庫[4]。

2.2城市景觀風貌專項規劃重點問題解析——以獲獎項目為例

南平、晉江兩個項目的實踐，對《導則》形成了很好的驗證，同時在項目編制過程中，也有不少突破《導則》和個性化創作的內容。貫通理論與實踐之聯系，比較規矩與創新之關系，本文總結了城市景觀風貌專項規劃編制中六個比較重要的問題在此與各位讀者進行探討，均以2015年獲獎的南平和晉江城市景觀風貌專項規劃為代表案例。

2.2.1編制內容的側重點

本輪城市景觀風貌專項規劃要重點抓4個內容：一是找特色。風貌規劃之所以受到重視，最重要的一個背景是針對“千城一面”，因此通過對地方資源的全面梳理、評價與元素提煉，最終找到城市的特色定位，是風貌規劃的根本任務之一；二是景觀風貌要素引導。圍繞地方特色的實現，根據所在城市的特點選擇相應要素來強化。其中，針對我省的自然環境特征，本輪的景觀風貌規劃特別強調大山大水格局的保護，作為要素指引的必選動作；三是劃定景觀風貌特別控制區，明確范圍和控制要求，希望能通過對城市景觀敏感度最高的區域管控，達到以點帶面，連點成片的效果；四是銜接宜居行動計劃，對“三邊三節點”建設項目做出安排。這4個內容是本輪風貌規劃所希望能基本達到的目標。

2.2.2系統要素引導的深度

《導則》中列舉了山水風貌格局、古城風貌特色格局保護、開敞空間、城市色彩等十數個要素指引內容，從目前提交的規劃來看，大部分規劃在系統要素引導上均是求全求廣。這是不是《導則》所提倡的呢？實際上，由于景觀風貌外延甚廣、要素諸多，專項規劃實際上是一個巨系統規劃，包含諸多子系統規劃，它的要素無論怎樣枚舉都不免掛一漏萬[1]。《導則》編寫的初衷，是希望不同的城市能夠有不同的側重點，專項規劃應選擇其中與城市特點緊密結合、對城市特色具有決定性意義的若干子系統進行重點謀劃，不求多求全，只求針對性強、能見實效。也許對于A城山水格局是它的關鍵要素，比如武夷山、連城，他們就在景區旁邊，城市跟山水的格局關系控制至關重要；而對于B城聚焦建筑風貌最順理成章，比如永春，它在城市建筑立面整治方面已經有了比較成功的經驗；而對于一些生態比較好的城市，可能著力綠化種植是它實現風貌特色的捷徑。景觀風貌專項規劃重點內容見圖2。

圖2　景觀風貌專項規劃重點內容示意圖

以2個獲獎項目為例。南平是理學之邦，文化深厚，同時又是山水城市，城市用地非常緊張，城市建設已經對山水環境造成了一定的破壞，南平的規劃重點在于山水格局的保護，劃定山水保護范圍線，對“三江六岸”天際線進行引導；優化開放空間的布局，提出開放空間的增量方法和配套政策；進行文化景觀規劃，彰顯古城文化；而在晉江，目前城市建設已經取得了一定的成績，城市里面有世紀大道、晉陽湖這樣的現代化區域，但是同時也有比較多的城中村沒有來得及消化，所以專項規劃的系統要素指引里就增加了“裸房問題整治指引”分項，非常有針對性；在文化景觀設計上，與南平對歷史的關注不同，晉江的規劃對閩南傳統民居群的保留和工業建筑群的提升兩大載體進行重點謀劃，突出風貌定位里閩南和品牌之都兩大特色。從這兩個案例可以看到，《導則》提出的系統要素引導一定是在預判的基礎上，針對地方特點，強調重點問題的解答，不求面面俱到，“面面俱到”式的規劃反而會把城市帶到“千城一面”的洪流中。

再比如，即使同樣是眺望系統的構建，特點不同，思路也不一樣。仍以兩個項目為例，南平市位于閩北“三江匯流”的河谷地帶，整個城市“兩山夾一水”的格局，腹地不深，山水格局眺望系統強調望山見水，留出視覺廊道，同時又要留給城市發展的機會，控重點、保底線，這是它的關鍵。

而在晉江，比較開闊的沿海平原，城市格局舒展，它的重點問題是市民對于城市，面積廣袤的一塊大區域，沒有很強的認知，所以在眺望系統中則是通過選取全景的俯瞰點，和建立重要地段的標志性場景畫面，來增強城市的識別性。就像去上海，一定要去外灘看東方明珠，看陸家嘴一樣，眺望體系的規劃要讓市民看到城市最好的一面。

南平、晉江兩市景觀風貌專項規劃區別見圖3。

圖3　南平與晉江城市景觀風貌專項規劃區別化系統要素引導示意

2.2.3規劃管控的落實

在兩個獲獎項目中采用了兩種不同的方法。在南平的風貌規劃編制過程中，南平市規劃院正在同步編制單元控規，因此風貌規劃建立了與單元控規交互式的反饋機制，在總體層面系統要素的控制引導進行落實時，與單元控規的責任規劃師進行確認，并根據反饋結果，結合景觀風貌的實際需求決定哪些可以調整，哪些必須堅持。

以用地調整為例，出現了3種情況。①單元控規調整。風貌規劃提出某塊位于山體保護線以上，并且處在交通出入口位置的居住用地，應進行調整，得到了單元控規的支持，單元控規進行調整；②風貌規劃調整。而另一塊同樣侵害山體的用地，由于位置不是特別敏感，并且已經開始施工了，風貌規劃就取消調整；③風貌規劃堅持調整意見，作為遠期規劃指導。對于關鍵位置的地塊，比如三江交匯處東塔山腳的一塊工業用地，即使控規提出變更難以操作，風貌規劃也會出于長遠的考慮，堅持調整。詳見表1。

表1　南平市景觀風貌專項規劃與單元控規協調情況一覽表

這種銜接對規劃成果的直接影響是，在《導則》規定的特控區圖則外，南平的專項規劃增加了與單元控規范圍一致的片區風貌控制圖則(圖4)，它的主要作用是與單元控規銜接，落實了總體規劃層面的要素控制，深化了片區的景觀風貌引導，并對相關特控區和三邊三節點項目提出進一步規劃控制要求。

圖4　南平市景觀風貌專項規劃片區圖則與單元控規銜接

在晉江的項目實踐中，當地尚未編制全覆蓋的單元控規，這種情況在專項規劃的項目實踐中更為普遍。規劃采取了主動接軌控規的做法，充分銜接了城市色彩、綠道等專項規劃，落實了風貌規劃總體和系統層面的規劃意圖，將定性、定量化的指標落實到具體區塊中，使景觀風貌專項規劃的圖則成果更容易為控規所吸納。

2.2.4圖則成果的深度

關于圖則成果的深度，《導則》一出臺，就引起了廣泛的討論。最早對特控區圖則的要求，只是停留在劃定范圍，先行控制，避免不慎開發；而后的實踐過程中，業界逐漸認識到銜接管控的必然性和重要性，因而圖則的內容也逐漸增加，有的地方還在景觀風貌專項規劃的基礎上，增加了景觀風貌規劃的控制性規劃。

就專項規劃而言，很多涉及地塊控制的內容并不是總規層面的一個規劃就能夠解決的。在兩個獲獎案例中，項目組在通則基礎上創新性地將景觀風貌特別控制區分為保護型和塑造型兩大類進行分圖則的編制，如圖5、圖6所示。保護型的控制區包括：山邊、水邊、自然生態保護區和歷史文化遺存區。對于保護型的控制區，在分圖則中做出進一步規定，以保護在城市建設中容易被犧牲的自然資源和文化遺產；以山邊圖則為例，主要落實了山體保護范圍線、周邊建控區高度、觀景點和視覺廊道位置、寬度。

而對于塑造型的控制區，包括城市中心節點、市民活動節點、交通樞紐節點和路邊這4類，它們往往在城市建設中較被關注，規劃則重點對下一層次城市設計或景觀規劃提出要求，以此來達到景觀風貌規劃既能控制住資源保護的底線，同時不束縛城市設計的藝術性和想象力的目的。

圖5　保護型特控區“山邊”控制圖則示例

圖6　塑造型特控區“城市中心節點”控制圖則示例

2.2.5與其他規劃的關系

風貌規劃要不要突破其他規劃？這是項目實踐中很多人感到困惑的問題。從項目經驗上看這種突破是有必要的。事實上，在風貌規劃的項目實踐中，風貌控制要求往往會與局部地塊的控規有差異，其根本原因是以往規劃對于山水城關系考慮的缺失，很多問題都出現在高層建筑的控制上。因此在實踐中，一般來說，沒有批出的地塊，專項規劃會提出調整意見，并建議更改土地出讓條件；而另一方面，有些城市總規里對于自然景觀和歷史遺跡保護不足但尚未實施的，專項規劃也會提出調整建議，比如趁著省內這輪多規合一啟動的機會，反饋給多規，由多規進行綜合考慮。

2.2.6重視人的調查

不論是從城市風貌和城市設計的理論基礎：人對城市景觀的認知出發，還是從新型城鎮化以人為本的精神出發，判斷城市風貌的好壞理應引入市民感知到為標準，這也是風貌規劃的特別之處。因此在規劃編制過程中，應當充分邀請規劃局、建設局、園林局、本地規劃院及城投公司等當地的規劃企事業單位、建設方、管理方參與其中，還應邀請市民通過問卷調查暢談建議，共同參與景觀風貌規劃中。

在晉江的群眾問卷調查中，項目組發現市民心中的晉江現狀的城市意象，與總規相比無論是規模還是形態都有較大差別，所以專項規劃圍繞較容易生成深刻城市意象的自然空間、城市中心等進行重構，形成新的景觀風貌規劃格局，并通過城市眺望體系、門戶景觀體系和觀覽游憩體系的建立，強化實體景觀與人的感知之間的互動，塑造一個市民所能感受到良好的城市風貌(圖7)。

圖7　晉江市景觀風貌專項規劃中重視人對城市景觀認知

3　城市景觀風貌專項規劃的實施階段

目前，在《導則》的指導下，全省已經有四十多個市縣開展了景觀風貌規劃的編制工作，截至2015年12月，有13個市、縣已經完成了規劃評審，風貌規劃編制工作推行得不錯。但是，關于總體層面的景觀風貌規劃，到底有沒有用，它所想達到的銜接管控和建設的目的是不是能達到，在業界一直存在著質疑。在項目實踐中，也遇到業內專家提出：只有落實到“控規一張圖”才能有效管控。然而，從全省的規制編制情況上來看，對于大部分的市縣來說，要達到“控規一張圖”的階段還有很長的一段路要走。那么即便不能一步到位，《導則》指導下的景觀風貌專項規劃能夠在當前這個時間點上起到一些什么作用？實踐總結下來有3點：

第一，有效保護福建各市縣大山水格局和傳承文化。從各地反映的情況來看，地方借由景觀風貌專項規劃的推廣，全面梳理了本地的城市特色，確定了城市發展的特色定位，在保護大山大水格局和留住城市文化記憶方面成績顯著。

第二，有效地推進了相關規劃的優化調整。已經完成編制的城市景觀風貌規劃都及時地反饋到其他規劃中，如南平市根據景觀風貌規劃要求正在調整有關控規，晉江市將景觀風貌規劃納入“多規合一”一張圖中進行統籌。

第三，有效指導推進了一批示范項目的建設。景觀風貌專項規劃中確定的一批“三邊三節點”項目得到有效推進，2014年和2015年每年各30個省級重點“三邊三節點”項目的省級補助資金通過以獎代補的形式發放到位，建設已經初現成效，在全省涌現了廈門環杏林灣岸線景觀工程、南平濱江路沿江景觀帶改造工程等一批示范項目。

4　結語

作為國內較早出臺的省級層面的城市景觀風貌專項規劃編制導則，《導則》較早較大范圍地探索推廣地方景觀風貌專項規劃的編制，將及時有效地在福建省范圍內延續城市文脈、保護城市大山水格局、塑造城市特色，成為建設美麗福建的重要基礎，同時在2015中央城市工作會議提出全面啟動城市設計、抓緊制定實施城市設計管理辦法和技術導則的背景下，對開展總規階段城市設計也具有較強的示范意義。在最近的項目實踐中，我們欣喜地發現地方規劃管理人員的觀念也在發生轉變，從最早的單純追求容積率，逐步向提升城市品質靠攏，一些地方在地塊出讓時，專門致電詢問是否要適當調低控規指標，以保護山水與文化。這是一種令人欣喜的轉變，也讓規劃同仁們更加認識到風貌規劃銜接管控和建設的實際意義：一個城市建設的好壞，必然是規劃、管理、建設各方共同努力的成果。

[1]福建省住房和城鄉建設廳.關于印發《福建省城市景觀風貌專項規劃導則(試行)》的通知(閩建規[2013]9號)[EB/OL]. http://www. fjjs. gov.cn/xxgk/zfxxgkzl/zfxxgkml/flfg_zfxxgkml/cxgh/201311/t20131104_91606.htm, 2013-10-25.

[2]白敏.統領·管控·示范——《福建省城市景觀風貌專項規劃導則(試行)》解讀[J].規劃師，2015(09)：45-50.

[3]福建省城鄉規劃設計研究院.南平市中心城市(延平區)景觀風貌專項規劃[Z].2014.

[4]福建省城鄉規劃設計研究院.晉江市中心城區景觀風貌規劃[Z].2015.

Theory vs Practice Rules vs Innovations——The special plan of urban landscape "Guideline" & Awards Planning Analysis

ZHENG Ying

(Fujian Urban& Rural Planning Design Institute,Fuzhou 350008)

In 2013, Housing and Urban-Rural Development of Fujian make "The special plan of urban landscape" as a method to protect the nature landscape, inherit the urban context, shape the city character, and release "The special plan of urban landscape Guideline for Fujian Province". On the base of comparing the "Guidelines" and the subsequent planning project, this paper sum up six points of current "The special plan of urban landscape" with two awards planning for case, especially focus on how to imply the “Guidelines” in the specific planning, what relationship of “Guidelines” universality and the unique planning.

The special plan of urban landscape； Planning guideline；Awards case study

鄭穎(1983.12-)，女，工程師。

E-mail:47982180@qq.com

2016-05-24

TU986

A

1004-6135(2016)08-0042-05