龍巖煙區煙葉生產基礎設施管護模式的探討

林志華，施偉平，賴建輝

（福建省煙草公司龍巖市公司，福建 龍巖 364000）

龍巖煙區煙葉生產基礎設施管護模式的探討

林志華，施偉平，賴建輝

（福建省煙草公司龍巖市公司，福建 龍巖 364000）

概述了龍巖煙區煙葉生產基礎設施管護模式的背景和運行方式，介紹了“以煙草企業為主”、“以項目村為主”、“以協會為主”、“以合作社為主”4種管護模式的運行效果，并分析了4種管護模式在實踐中的優勢及存在問題，就如何推廣管護模式提出了對策和建議：強化管護意識、多方籌措經費、完善合作社管護機制、健全管護工作考核機制、擴大管護范圍、探索市場化管護方式，確保管護工作發揮持久效益。

煙基建設；管護模式；工作對策

近年來，我國對農田基礎設施建設投入渠道越來越廣，投入資金量越來越多。這些資金的投入對改善農田生產條件，提高耕地質量和農業綜合生產能力，加快推進新農村建設起了積極作用。與此同時，由于對農田基礎設施項目建后管護重視程度不夠，缺乏有效的管護機制，出現了溝渠堵塞、設備被盜、道路不暢等后期管護問題。目前，我國對農田基礎設施項目后期管護模式研究不多，各職能部門對農田基礎設施項目管護的做法各異。部分地區采用經營承包管護方式，解決管護經費籌集難問題；或通過辦理產權移交手續，明確管護主體責任；或以水利協會為載體落實管護措施；或以經濟行政等手段進行量化考核，確保管護工作運行有序［1］。這些措施對保證項目投資效益和確保項目長久發揮效應起了一定作用，也為探索煙葉生產基礎設施（簡稱煙基）建設后期管護提供了借鑒。

龍巖煙草企業10年來投資近18.8億元，建設一大批煙水配套工程、機耕道路、橋梁等項目。然而，由于建設初期，各地區對項目工程管護的重要性認識不到位，具體工作沒有跟進，導致建成項目毀壞現象時有發生，出現了“有人用、沒人管”的現象，嚴重影響了項目效益的長久發揮，制約了農村經濟的進一步發展［2］。近10年來，龍巖煙區不斷探索煙基項目的管護工作，但在實際運行中，沒有形成一個真正的管理體系，未從根本上解決煙基項目管護難，維護難問題。筆者通過對龍巖煙區煙基管護模式運作的調查研究，對其運行方式和存在的問題進行剖析，以期形成一種推廣力度強、運行效果好的煙基管護模式，確保煙基建設項目的持續良好運行，確保煙基工程的經濟效益、社會效益和生態效益得到最大限度的發揮。

1　龍巖煙區煙葉生產基礎設施管護模式的提出

1.1龍巖煙區煙葉生產基礎設施項目運行現狀

龍巖煙區 2005—2015年建成煙葉生產基礎設施項目共49 781個，煙草行業補貼資金188 051.13萬元，其中水利設施6497個，機耕路5247個，烘烤設施21 515座，煙草農業機械8141臺（套），育苗棚8357個，土地整理項目24個。煙基項目的實施，使受益農田各項基礎設施齊全，實現了澇能排、旱能灌、機能耕、煙能烤，提高了農業生產水平。筆者對龍巖煙區2005—2013年度的48 220個煙基項目的運行情況進行調查。從表1可知，正常使用的有34 325個，占71.18%；部分損毀可修復2826個，占5.86%；完全損毀8771個，占18.19%；閑置廢棄2298個，占4.77%。由于對項目工程管護的重要性認識不到位，部分項目村管護意識不強，依賴思想較重，導致部分已建項目管護不到位，部分項目損毀嚴重損壞。比如，一些溝渠雜草叢生，泥沙淤積，排水不暢；機耕路由于碾壓過度或雨水侵蝕，出現坑坑洼洼，道路不暢等現象；嚴重影響了項目效益的長久發揮。因此，做好建后項目的管護工作、解決好項目的永續利用問題已成為煙葉生產基礎設施建設的一個重要課題。

表1　龍巖煙區2005—2013年煙葉生產基礎設施項目運行情況Table 1 Operational aspect of projects of tobacco leaf production infrastructure in Longyan tobacco growing areas during the period 2013-2015

1.2農戶對煙葉生產基礎設施管護意向調查

為了解煙農對煙葉生產基礎設施項目管護意向，采用調查問卷方式，隨機抽取130戶煙農進行意向調查。發放130份調查問卷，回收130份。在“您是否愿意參與煙基項目管護？”調查中，如表2所示，90%的受訪者表示愿意參與項目工程管護工作，數據表明受訪者對開展工程項目管護的意愿比較強烈。

表2　調查對象參與工程管護的意愿情況Table 2 Willingness of respondents to participate the engineering management and maintenance

1.3農戶對煙葉生產基礎設施管護經費來源調查

對煙葉生產基礎設施項目管護經費的來源上，設置“您認為煙基項目管護費用應該由誰來承擔比較科學？”選項。如表3所示，51.53%的受訪者選擇由國家財政來承擔工程管護費用，20%的受訪者選擇由項目出資部門來承擔該項費用，12.3%的受訪者選擇由鄉鎮財政來承擔該項費用。調查數據表明，大多數受訪者希望國家層面有專門的財政資金經費用于工程管護，同時，希望項目出資部門在項目運作時有專項資金預算用于工程管護，以保證煙田基礎設施項目建管并重。

表3　龍巖煙區工程管護費用承擔情況Table 3 Cost commitment of the engineering management and protection in Longyan tobacco growing areas

1.4當地政府政策引導

龍巖煙區當地政府為提高各級、各部門對煙基管護工作的重視程度，于2008年出臺《龍巖市人民政府辦公室關于加強煙葉生產基礎設施建設工程管護工作的通知》（龍政辦〔2008〕48號），明確建立“以煙養煙”機制，每年從煙葉稅中提取資金作為管護專項資金，成立煙基工程管護協會作為管護主體。縣、鄉兩級人民政府也相應出臺管護辦法，逐步實現煙基工程“有人用、有人管、有錢修”的管護新局面。據統計，2009—2013年間，龍巖煙區從煙葉稅中提取管護資金的比例為 5%，實際提取金額為1690.02萬元專門用于煙葉生產設施建設管護。當地政府管護文件的出臺，為龍巖煙區探索煙基管護模式提供重要的政策支持和資金支持，使煙基管護工作得以順利開展［3］。

2　龍巖煙區煙葉生產基礎設施管護模式的實踐

2.14種管護模式運行方式

龍巖煙區通過幾年的摸索和實踐，形成了“以煙草企業為主、以項目村為主、以協會為主、以合作社為主”4種管護模式。

2.1.1“以煙草企業為主”管護模式 由煙草企業基層站會同水利站、鄉政府確定管護人員。管護人員與煙草企業簽訂管護協議，明確各方職責和要求。煙草企業會同水利站和鄉政府對管護質量進行考核。煙草企業根據考核結果支付管護相關費用。

2.1.2“以項目村為主”管護模式 管護人員由項目村自行安排。管護人員與項目村簽訂管護協議，明確各方職責和要求。由項目村、煙草站、水利站和鄉政府共同對管護質量進行考核。項目村根據考核結果支付管護人員工資。

2.1.3“以協會為主”管護模式 項目建成以后移交給受益鄉鎮。受益鄉鎮成立水利協會，由水利協會挑選熱心公益事業、責任心強、有一定管護經驗的村民作為管護人員。由協會與管護人員簽訂《管護協議》，明確管護職責。在選定管護人員時，項目多的鄉（鎮）采用公開招投標的方式確定管護人員，項目少的鄉（鎮）采用公開選定的方式確定管護人員。

2.1.4“以合作社為主”管護模式 當地政府成立項目管護領導小組，并設置辦公室（簡稱管護辦）。管護辦負責項目管護的日常事務，基金的籌集以及對專業合作社管護情況的考核等工作。煙基項目建成后移交給受益鄉鎮或項目村，由鄉鎮或村兩委與專業合作社簽訂管護協議，委托專業合作社進行管護。專業合作社負責聘請管護人員、考核管護人員；負責建立管護人員檔案和巡查情況；負責聘請人員進行年度集中大清理。日常管護由專業合作社自行聘請人員進行管護。中、大修管護由專業合作社申報，管護辦審批并給予適當補助。項目修復金額較大的，實行招標。

2.24種管護模式運行效果

2.2.14種管護模式運行效果的滿意度調查 對 4種管護模式運行效果的滿意度調查上，我們分別選取4種管護模式的典型鄉鎮，在4個典型鄉鎮各隨機抽取一個受益村，分別對不同管護模式運行范圍內的受益農戶、項目村委、以及管護工作管理人員進行隨機滿意度調查。4種模式運行區域內分別發放120份調查問卷，各回收120份。在問及“您是否對當前管護模式滿意？”時，如表4所示，4種管護模式滿意度都較高，均達到80%以上，其中以合作社為主的模式，滿意度最高，達到96%。數據表明以合作社為主的管護模式是受到大家的認可度最高，是今后可重點推廣的管護模式。

表4　調查對象對4種管護模式滿意度情況Table 4 Satisfaction of respondents to the four kinds of management and maintenance modes

2.2.24種管護模式的運行成本分析 在4種管護模式的典型鄉鎮中各隨機抽取一個受益村，對該村2005—2013年度煙草部門實施的水利項目管護運行成本進行調查。從表5數據可知，以煙草企業為主的管護模式管護成本最低，為每年1.95 元/m；其次是以合作社為主的管護模式，為每年 2.31 元/m；其他兩種模式單位工程量管護成本較高，分別為每年3.87和3.98 元/m。

表5　4種管護模式運行成本情況Table 5 Running cost of the four kinds of management and maintenance modes

2.2.34種管護模式的運行效果 （1） 水利項目正常運行判斷標準：為便于比較分析，同樣選取2005—2013年度煙草部門實施的水利項目進行比較，設定7條水利項目正常運行判斷標準。1）渠道無損壞。沒有淤淺、沖深、缺口、沉陷、渠坡塌滑、防滲層損壞、渠道上無鼠穴及其他可能導致崩潰情況。2）渠道整潔。渠道內無垃圾、淤積物和雜草等。3）渠道流水無污染。渠道內無傾倒垃圾及其他腐爛雜物，渠水清潔。4）渠道過水正常。各段流態無阻水、沖刷、滲漏和滑坡破壞現象。5）暴雨過后，局部被沖刷破壞，能及時組織修復。6）管護工作日記、項目運行情況、修復記錄等資料齊全。7）渠道工程外觀整潔，渠道周邊每年至少進行3次劈草。

（2）運行效果分析：對4種管護模式的運行效果分析上，同樣選取以上 4種管護模式的受益村，對該受益村 2005—2013年度煙草部門實施的水利項目運行情況進行調查。從表6數據可知，4種管護模式的項目管護覆蓋率較好，都達到了100%。根據項目正常運行判斷標準，對4種管護模式的項目正常運行率進行分析得知，由于各種管護模式采取的管護方式不一樣，其效果不同，以合作社為主的模式項目正常運行率最高達到86.20%，以協會為主模式最低，只有66.66%，以煙草為主模式和以項目村為主模式分別達到80%和71.42%。

表6　4種管護模式運行情況Table 6 Running of the four kinds of management and maintenance modes

綜上所述，以煙草企業為主的模式，優點在于操作比較簡單，管護成本也較低，但因項目管護主體是當地村委或當地政府，煙草企業直接參與，容易把工作重點轉嫁到煙草部門上，造成權責不分，遇有問題容易形成大包大攬現象。當地政府和村委也容易產生依賴心理，形成在煙基項目管護工作上不作為，對煙基項目管護工作長久持續發展不利。

以項目村為主模式，優點在于在管護過程中，項目村對于項目小的損壞或部分的損壞會主動進行修復，但在管護人員的確定上存在人情關系，在監督考核上流于形式，導致項目村之間的管護效果參差不齊，個別項目村管護人員只拿補貼不干活，同時管護成本也相對較高，增加推廣難度。

以協會為主模式，優點在于政府主導，能夠主動進行監督考核，合同的簽訂和考核評分以鄉鎮水利協會為主。但由于基層鄉鎮事多且繁雜，在管護的過程中，需煙草部門的督促和推動。同時，該模式管護成本較高，鄉鎮、村對推動該模式的積極性也不高。

以合作社為主模式，優點在于日常管護人員的聘用、安排組織實施都由合作社為主，管護成本相對較低。鄉鎮、村作為產權單位在監督考核方面能主動擔負起來，真正發揮了監督考核作用，調動了鄉鎮、村的積極性。但也存在管護基金不足的問題，需多方籌措資金解決中、大修問題。

3　主要存在問題

盡管龍巖煙區煙葉生產基礎設施項目管護形成了“以煙草企業為主”、“以項目村為主”、“以協會為主”、“以合作社為主”4種運行模式，取得了一定效果，但在具體運行過程中，還存在因素制約。

（1）管護意識薄弱。部分項目鄉鎮和項目村存在“重建輕管”、“只建不管”現象，對煙基管護重要性認識不到位，對相關部門（比如煙草企業）依賴比較嚴重，普遍認為煙基項目管護是企業的事情，當地政府和村兩委未能認清自身職責，未能承擔起應有的責任。

（2）管護資金來源單一。龍巖煙區的種煙鄉鎮和種煙村財政普遍比較困難，無法承擔管護費用。現有的管護資金主要是從煙葉稅中提取的管護基金，來源單一，基本上只能維持項目的日常養護，剩余資金對于中、大修來說有點勉為其難。

（3）制度落實不夠。各縣級政府制定了相應的管護制度，經過近年來的貫徹、執行，個別環節出現落實不到位的現象，跟蹤評價體系缺失，效果不盡理想。

（4）缺乏有效的考核機制。煙葉生產基礎設施項目包含溝渠、機井、提灌站、機耕路等，由于各類型項目規格不一、作用不一、效益不一，導致不能用統一的考核標準來評價，增加了管護工作的考核難度，目前，各地區未形成比較科學的考核機制，對各管護模式的推廣帶來一定困難。

4　工作對策與建議

（1）強化管護意識。充分發揮項目鄉鎮和受益農戶的主體作用，加強對受益農戶的宣傳教育，增強他們的管護意識，動員和組織他們自覺遵守管護公約、積極參加管護行動、全面落實管護措施，確保煙基工程的長效作用。

（2）多方籌措經費。加強煙基項目的后續管理，最重要的是多方籌措管護經費。在現有“以煙養煙”機制的前提下，發掘鄉鎮、村、收益煙農自籌，社會捐贈，其他收入等多種資金來源渠道，按照“量入為出、監護長遠、勤儉節約”的原則管理和籌集資金，破解管護資金籌集難問題。同時，審計部門強化對管護基金的審計監督，加強對管護基金的管理，確保資金安全和專款專用。

（3）完善合作社管護機制。加快合作社建設進度，為管護工作提供后備保障。針對合作社為主的管護模式的特性，明確管護工作的人員選定、人員職責、監督方式等內容，形成更為有效的管護機制。加快推廣合作社為主的管護模式，解決管護工作落實難問題［3］。

（4）健全管護工作考核機制。建立集中考核機制，解決管護工作考核難問題。首先，健全考核機構。成立管護考核小組，進行多部門集中統一考核。考核工作需接受項目所在村委會和群眾督促。其次，完善考核制度。根據不同項目類型，制定詳細的管護工作考核辦法，明確管護工作的的時間、對象、內容、費用、標準、考核標準等，做到有章可依。最后，嚴格落實管護考核。根據管護方的管護職責對其實行定期、不定期相結合的考核辦法。考核小組對管護工作情況進行綜合考核，將考核結果作為對涉及鄉鎮、村今后立項扶持的重要依據。

（5）擴大管護范圍。當前所形成的煙基管護模式主要針對煙草部門實施的水利設施項目和機耕道路項目的管護。可探索將烘烤設施、農用機械、育苗棚，土地整理項目等納入煙基管護范圍。

（6）探索市場化管護方式。不斷創新管護方式，積極探索市場化的管護方式，努力實現項目管護由制度化管理向市場化管理轉變，實現管護多元化。可通過公開招標、租賃、承包等多種方式，確定基礎設施的專業管護實體，形成直接承包管理及鄉（鎮）、村屬地管理相結合的多元化格局，實現管護效果最大化［3］。

［1］ 王鳴鶴. 農業綜合開發土地治理項目工程管護情況調研報告［J］. 當代農村財經，2011（12）：25-27.

［2］ 彭娟. 探討煙基管護之路［J］. 中國煙草，2010（5）：52-54.

［3］ 舒照鶴，馮成恩，吳春發，等. 煙葉基礎設施管護途徑的探討［J］. 浙江農業科學，2013（4）：386-388.

Management and Maintenance Models of Infrastructure of Tobacco Leaf Production in Longyan

LIN Zhihua， SHI Weiping， LAI Jianhui
（Longyan tobacco company of Fujian Province， Longyan， Fujian 364000， China）

In this article we introduce the background and running mode of the management and maintenance models of infrastructure of tobacco leaf production in Longyan tobacco growing areas， analyze the running effect of “tobacco enterprise as the focus”， “project village as the focus”， “association as the focus”， “cooperation as the focus”， the four kinds of managing and maintenance modes，describe the advantages of the four kinds of modes in practice and problems， and put forward some countermeasures and suggestions on how to promote the management and maintenance models. We must strengthen the management and maintenance consciousness，raise funds through multiple approaches， improve the management and maintenance mechanism of cooperation， perfect the assessment mechanism of maintenance workers， expand the scope of management and protection， explore the marketization of management and maintenance modes， and ensure the lasting benefit of management and maintenance.

tobacco based construction； management and maintenance models； working strategies

S572

1007-5119（2016）04-0085-06

10.13496/j.issn.1007-5119.2016.04.015

林志華，男（1986-），助理農藝師，主要從事煙葉基礎管理工作。E-mail：532337187@qq.com

2016-01-21

2016-08-01