當前全球貿易保護主義發展新動向

陸燕+于鵬

國際金融危機爆發以來，貿易保護主義思潮始終影響著各國政府的決策。伴隨世界經濟貿易低增長的長期化，全球貿易保護主義壓力難以消除。全球時常涌動蔓延的保護主義浪潮，已經突破傳統的貿易保護框架，廣泛滲透和覆蓋至國際經濟各領域，呈現出新動向新特點。貿易保護主義仍是制約世界經濟增長的一個重要因素。抵制貿易保護主義、維持開放的貿易投資體制，有助于世界經濟穩定和持續增長。

一、危機以來各國采取的貿易限制措施約七成仍未撤銷

為應對國際金融危機，無論是發達國家還是發展中國家，都把采取貿易保護措施作為政府“救市”計劃的組成部分，出臺了許多有礙貿易流動的關稅和非關稅措施。目前世界經濟重新走上緩慢增長通道，但各國并未大規模地放松或停止實施貿易限制措施。一方面，危機后出臺的貿易限制措施多數未被撤銷，仍在發揮作用；另一方面，新的貿易限制措施還在陸續出臺，這使得累計起來的仍在實施的貿易限制措施總數呈不斷增多之勢。

2016年6月，世界貿易組織（WTO）發布關于二十國集團（G20）的例行監督報告。報告指出，自2008年以來，G20成員國共實施了1583項貿易限制措施（包括貿易救濟措施），其中只有387項措施（約占25%）被取消，仍在實施的限制措施1196項。盡管G20領導人一直重申保證“維持原狀”，以及“取消”現有貿易限制措施，但實際上各成員卻采取了越來越多的貿易限制措施。在2015年10月中旬到2016年5月中旬，G20成員實施了145項新的貿易限制措施，相當于平均每月出臺近21項新措施，高于上一份報告期的月均17項新措施，月均出臺新措施數量為2009年WTO開始監測貿易措施以來最多的。整體而言，各國實施貿易限制措施的總量在持續增加。2010年10月中旬至2016年5月中旬期間，G20成員實施的貿易限制措施總量規模增長了3.2倍（圖1）。日益增長的貿易限制措施的“積累”將對貿易流產生負面效應。

二、各國實施的歧視外國供應商的政策和措施多樣性

自2008年以來，出于保護本國產業及就業，各國實施了很多歧視外國供應商的政策和措施，使某些市場出現了不公平競爭。全球貿易預警組織（GTA）報告列舉了金融危機以來各國使用頻率最高的10類保護措施及其使用情況（圖2）。這些貿易措施是：貿易救濟措施、國家援助措施、關稅措施、當地含量要求、出口關稅或出口限制、貿易融資、投資措施、出口刺激、非關稅措施、政府采購等。雖然這些政策和措施沒有公開地針對外國投資者，但這些政策和措施在具體實施過程中的不透明和歧視性做法都有可能對外國投資者產生不利影響。

在諸多的歧視措施中，貿易救濟和政府援助這兩類措施都以公平貿易為掩護，同時兼具隱蔽性和有效的殺傷性，受到各國的青睞，二者的使用量合計占全部保護措施總量的近一半。危機以來，很多國家均采取了諸如限制性進口許可和當地成分要求等影響更大的非關稅措施。另外，取而代之的是各國實施的貨幣和財政刺激計劃（包括為特定行業提供支持），其重要性明顯提高。WTO最新的貿易監督報告揭示，在2015年10月中旬到2016年5月中旬期間，G20成員共實施50項新的一般性經濟支持措施，其中絕大多數措施是通過各種刺激項目為制造業和農業提供支持，這些刺激項目主要但并不完全是針對出口。此外，一些國家則采取匯率政策來達到保護本國企業的目的。比如，歐盟自2009年以來的實際匯率下滑，明顯地提升了本國企業的競爭力，這可以使其無需再采取過多的貿易保護措施。

三、貿易大國強化貿易救濟調查執法

從近年的貿易實踐看，作為限制進口的重要手段，以反傾銷、反補貼和保障措施為代表的貿易救濟措施被廣泛運用，無論是發達國家還是發展中國家，都在加大貿易救濟調查的頻率。WTO統計顯示，自1995年WTO成立至2014年，WTO成員共發起貿易救濟調查5431起（年均272起），最終采取貿易救濟措施3401起，實施率為62.6%。在金融危機爆發初期，全球貿易救濟形勢一度緊張。之后在貿易增長緩慢背景下，各國強化貿易救濟手段的利用、保護本國產業的愿望十分強烈。2013年是全球發起貿易救濟案件的一個高峰年，這一年全球共發起貿易救濟調查338起，采取貿易救濟措施182起。2015年上半年，WTO成員發起反傾銷調查103起，反補貼調查14起；2015年全年發起保障措施17起。

貿易救濟措施是WTO允許成員合法使用的進口限制措施，其正常使用并不構成貿易保護措施，但當其被過度使用或濫用時便構成了貿易保護主義措施。反傾銷是各國使用頻率最多的貿易救濟措施。1995-2014年，全球共發起反傾銷調查4757起，占貿易救濟調查總數的87.6%；實施反傾銷措施3058起，占貿易救濟措施的89.9%。發展中國家正在成為反傾銷的重要使用者（表1）。1995- 2014年，全球共發起反補貼調查380起，占貿易救濟調查總數的7.0%；實施反補貼措施202起，占貿易救濟措施的5.9%。金融危機以來，反補貼的使用頻率和力度在明顯加強。反補貼的使用者以發達國家為主，更多集中于美國、歐盟和加拿大（表1）。

美歐等發達國家一直重視貿易立法，使其實施貿易保護更加法制化、制度化。國際金融危機以來，美歐等發達國家更加重視貨物貿易出口和拓展國際市場。為此，他們日益完善其貿易救濟機制，不斷強化貿易救濟調查執法，加大對國內產業保護力度，為自身貿易增長“保駕護航”。美國商務部公布了從政府和規則調整兩個方面加嚴貿易救濟措施的建議，以尋求加強貿易保護措施的有效性。歐盟在加快貿易防御措施改革，放寬立案標準，加嚴反傾銷和反補貼調查規則，裁決趨于嚴格。澳大利亞已宣布對現行貿易救濟制度進行大規模改革。

四、技術性貿易壁壘是貿易保護的重要手段

隨著經濟發展和技術進步，技術性貿易壁壘呈現數量不斷增多、覆蓋范圍日益廣泛、擴散效應不斷加劇的趨勢。WTO的TBT（《貿易技術壁壘協議》）和SPS（《動植物衛生檢疫措施協議》）規定了可利用的技術性貿易壁壘，成為各國限制貿易的合理手段。TBT與SPS相比，主要覆蓋工業化程度較高的產品，一項指令或技術法規就可以覆蓋整個行業或相關上下游產業；而SPS主要涉及食品安全、人類和動植物健康，比TBT更加具備個體差異性，指標體系也更復雜。

技術性貿易壁壘以國家或地區的技術法規、標準和合格評定程序等形式出現，要求更加復雜和苛刻，較一般貿易壁壘更難應對，因此影響也更深遠。現在發達國家貿易政策的重點是環境、衛生、安全。發達國家憑借其經濟及技術實力，以保護本國國民健康或保護環境等為由，不斷制定數量繁多的高標準、嚴法規、強檢測手段，采用技術性貿易措施、檢驗檢疫措施限制進口。技術性貿易壁壘對發展中國家和新興經濟體的產品出口構成重大障礙，形成顯著約束。

WTO報告顯示，近年來TBT委員會提出的特別貿易關注事項數量呈顯著增加趨勢（圖3）。特別貿易關注事項可以反映出全球TBT的使用頻率和各國對TBT的重視程度。2006年以來，在TBT委員會上討論的特別貿易關注事項呈現明顯增長趨勢，數量屢創新高。此外，全球SPS通報數總體也呈上升趨勢，2014年10月-2015年9月，WTO成員提交SPS通報1758件，其中常規通報1596件，較上年同期增長19%；緊急通報162件，增長14%。而在1995年，全球SPS通報數僅為198件，2009年為914件。SPS通報數總量的增加，反映出全球食品安全體系水準的不斷提升。發展中國家占總體通報數的68%，但實際上，美國、歐盟、日本、加拿大等發達國家和地區仍是SPS通報的主要來源地。

盡管TBT和SPS委員會收到的通報數量的增加并不意味著采取的保護主義措施更多，但近年來的通報數量不斷達到歷史記錄水平，也從一個側面反映出一國利用技術性貿易壁壘的程度，反映出發展中國家的技術貿易措施體系正在加緊完善之中。

五、國際服務貿易摩擦不斷發展

服務貿易和服務業投資在全球經濟中的重要性日益凸顯。近四年（2012-2015）世界服務貿易出口額增速均高于貨物貿易出口額增速。但是，全球服務貿易的發展很不平衡。受限于經濟結構、服務業基礎和科技實力，發展中國家與發達國家在服務貿易規模、結構及影響上都存在不小差距，這也引發服務貿易摩擦的發展。

據WTO統計，截至2016年7月1日，通過WTO爭端解決機制解決的國際服務貿易摩擦共計24起，涉及的服務領域主要集中在分銷服務、通用服務和金融服務。美國、歐盟、加拿大、中國和中南美洲國家是主要涉案國。其中，美國作為起訴方的頻率最高，共提起案件11起。在2004年3月至2010年9月期間，中國作為全球唯一的被訴方，被訴案件6起，其中1起涉及通用服務領域，1起涉及分銷領域，4起涉及金融領域。

發達國家與發展中國家在服務貿易摩擦中的角色迥異。在服務貿易訴訟案件中，發達國家多為起訴方，同時針對發展中國家的訴訟案件在不斷增加。發達國家在分銷和通用服務業上擁有明顯優勢，是此類貿易摩擦的進攻方；發展中國家出于金融開放的敏感性，金融服務開放滯后，是此類貿易摩擦的防守方。由于發展中國家服務業及服務貿易發展相對滯后，服務業法律法規不健全，制度性缺陷明顯，很容易構成服務貿易摩擦案件的訴訟依據。

從服務貿易自由化進展看，因服務業發展水平差距大，發達國家與發展中國家間的分歧彌合的難度也較大。隨著國際服務貿易發展，各國均有著對服務貿易進一步自由化的訴求。但是，以美歐為代表的發達國家，一方面希望通過制定較高的技術壁壘，阻止發展中國家進入本國市場，另一方面希望推進發展中國家的市場開放，以推動它們的信息服務、咨詢服務、金融服務等高端服務業的對外輸出。相比較而言，發展中國家更希望推動自身具有比較優勢的傳統服務貿易如運輸、旅游以及自然人流動的發展。發達國家與發展中國家對服務業開放的分歧，使得未來全球服務貿易自由化進展緩慢。

六、各種新型貿易保護措施的影響增大

全球貿易保護主義發展與時俱進，已經突破傳統的貿易保護框架，新型手段、覆蓋范圍不斷擴大。有關知識產權的摩擦就呈現上升趨勢，知識產權是一個重要的邊境后措施問題，發達國家利用自身在專利等方面的技術壟斷優勢，實施各種不合理障礙，國際知識產權摩擦日益增多。

以美國337調查為例，2004年以來，美國發起337調查日益增多，尤其是2010年和2011年發起調查56件和69件，達到歷史高峰（圖4）。近年來發起的調查案件數量居高不下，其中1/3以上的案件針對中國對美國出口的產品。337調查成為美國等發達國家遏制發展中國家技術密集型產品出口的重要手段。

以低碳名義實施貿易保護措施也日益增加，國際金融危機將全球經濟帶入低碳經濟時代，而圍繞資源、環境、溫室氣體減排等問題成為潛在的經貿摩擦新焦點。為了促進新興的綠色和低碳產業發展，發達國家致力于推動將低碳排放納入國際貿易規則。有關碳關稅及其如何征收問題在國際間的爭論已持續數年，碳關稅仍在擬議中。但是，發達國家已經不斷付諸行動，例如產品“碳足跡”認證、“碳標簽”實施的快速發展、歐盟航空碳管制的推行等。美國一直在區域經濟合作中不遺余力地推行其關于環境問題的主張，將推動達成綠色產品貿易協定作為應對氣候變化行動計劃的一部分。目前，在WTO和亞太經合組織（APEC）中關于環境產品的談判已經展開。

社會責任標準貿易壁壘同樣異軍突起。SA8000、歐洲商界社會責任行動（BSCI）等是關于企業社會責任方面的標準與規范，其執行對各國特別是發展中國家出口貿易存在明顯的負面影響。勞工問題涉及一國的經濟管理體制、社會體制乃至意識形態，是一個非常敏感且具有爭議性的問題。發達國家一直在推廣其關于勞工問題的理念和政策主張，試圖將勞工標準引入貿易協定。美國等12個成員的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）文本和美歐的《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》（TTIP）談判都將勞工標準作為談判內容，就貿易與勞工問題設定相關規則，并試圖對多邊規則形成示范效應。盡管遭到發展中國家的強烈抵制，但勞工標準成為發達國家實施貿易保護主義新的重要工具，勞工權利成為限制許多發展中國家擴大出口的一個因素。

七、依托于自貿協定（FTA）實施區域性貿易保護

在WTO多邊貿易談判進展艱難下，全球范圍內雙邊和區域自貿協定激增。據WTO統計，截至2015年10月15日，全球區域貿易協定（RTA）累計達265個，其中覆蓋商品和服務貿易的有127個，僅覆蓋商品貿易的有137個，僅覆蓋服務貿易的有1個。絕大多數國家參與了一項以上的區域貿易協定。從區域貿易協定（RTA）的全球分布看（圖5），歐洲占全球已生效RTA的21%，為簽署RTA最多區域；接下來是東亞（16%）、南美洲（11%）和獨聯體地區（11%）。從發展動向看，這些地區都在進行新的自貿協定談判。其中以TPP協定、TTIP以及“區域全面經濟伙伴關系協定”（RECP）等談判最引人注目。

區域貿易安排對國際貿易關系的潛在影響力正在顯現。區域貿易協定不僅在數量上迅速增加，且其覆蓋范圍和深度不斷擴展和加強，有的已經超越WTO，改變了有關邊境措施與邊境內措施的貿易規則。總體看，目前RTA中涉及的條款內容包羅萬象，既包括WTO規則中已有的貿易救濟措施、SPS、TBT、知識產權、爭端解決等內容，也包括WTO規則中尚未涉及的競爭政策、電子商務、環境問題以及勞工標準等。在現實中，一些自貿協定對協定外國家的產品歧視和排斥較多，形成規則壁壘，產生的貿易轉移效應較大，可能影響協定外國家在自貿協定成員國的市場份額。利用區域經濟一體化，在成員間降低貿易壁壘、促進了區域內自由貿易發展的同時，對區域外的貿易伙伴則構成新的貿易壁壘，這實際上也是一種貿易保護主義。

在新一輪國際經貿規則重構中，有些區域貿易安排只從維護發達國家利益角度制定的規則，這將從根本上打擊和束縛后起國家的產業競爭力，同時推動貿易保護主義向邊境內延展，催生出新的貿易保護措施。在邊境后規則上，由于涉及到國內各種政策、機制、體制甚至制度性問題，特別是涉及到利益格局的重新調整問題，這實際上將提高對非成員國的貿易投資壁壘，有可能誘發新的經貿摩擦和實施貿易歧視做法。比如，“競爭中立”是美國近年在國際經貿領域推行的新概念，他試圖通過競爭中立規則創立和調整國際經濟法規則，將國有企業置于多邊規則的規范之下。“競爭中立”等規則條款的提出和制定，是一種高層次上的戰略博弈，也是制造未來潛在經貿摩擦的前提條件，催生新的保護主義。

總之，貿易保護主義是一種政策取向，是一種戰略行為，其實質是“以鄰為壑”，即以損害別國利益為代價保護本國產業。大量研究及證據表明，貿易保護不但不會提升優化本國的經濟運行結構和效率，還可能導致連鎖反應，造成全球福利損失，降低全球范圍內資源配置的效率，削弱企業競爭力和創新動力，只能在較低水平上提高潛在產出。同時，實施貿易保護主義措施將惡化貿易環境，加劇貿易摩擦，金融危機以來，反對貿易保護主義成為各種國際經貿會議都被提及的話題。不久前在上海舉行的2016年G20貿易部長會議上，各成員重申了避免貿易保護主義舉動的后危機時代承諾，相信這一承諾也會在G20杭州峰會得到肯定，但是否能夠真正落實，值得觀察。