PPP模式在基礎設施供給方面的研究與應用

賈幸婕

（安徽財經大學，安徽　蚌埠　233000）

PPP模式在基礎設施供給方面的研究與應用

賈幸婕

（安徽財經大學，安徽蚌埠233000）

中國現階段經濟發展進入了“新常態”，全面深化改革正在穩步推進，經濟的發展帶來了社會對公共基礎設施產品的需求不斷增長，而現有供給能力的增長速度無法和需求的增長速度齊頭并進，導致需求不斷大于供給。這意味著我國傳統的基礎設施供給基本模式已經跟不上社會發展，必須尋求新的供給模式來滿足社會需求。PPP模式在國外的發展證明了它的發展潛力，公私合營PPP模式將成為改革的重要突破點之一。

PPP；基礎設施；公共產品

一、研究背景

中國現階段經濟發展迅速，但在基礎建設方面缺口很大。如交通建設方面堵塞現象越來越嚴重，鐵路運輸方面運力有限，制約了經濟的進一步發展；管網建設方面也存在問題，尤其城鎮供水排水以及防洪防澇等設施；生態園林方面，城市公園建設的公共服務不夠到位，城市綠地面積有限。

基礎設施建設資金主要是財政支出和政府預算外支出。國家財政收入有限，財政支出范圍廣，很難徹底發揮基礎設施建設對經濟建設的促進能力。

二、PPP模式

1、PPP模式內涵

PPP（Public Private Partnership）模式是公共私營合作制模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式尋求政府部門和民營企業合作，可以減輕政府財政支出的負擔。實質是政府拿長期特許經營權和收益權來換取民營企業、私營公司的資金投資，以此加快基礎設施建設，并且提高其日常運營質量。

2、PPP模式類型

各國對PPP模式的分類有很多種，在此列舉幾種常見的分類。

（1）BT（英文全稱Build-Transfer，建造—移交）。政府將基礎非經營性設施建設項目交給民營機構進行建設。民營機構與政府方簽約，以階段性業主身份負責基礎設施的融資、建設，完工后交還給政府。

（2）BOT（英文全稱Build—Operate—Transfer，建造—運營—移交）。私營部門被授權在特定的時間內融資、設計、建造和運營，期滿后，轉交給公共部門。

（3）BOOT（英文全稱Build—Own—Operate—Transfer，建造—擁有—運營—移交）。私營部門為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經營基礎產業項目，期滿后，將項目及其所有權移交給政府。

（4）BTO（英文全稱Build—Transfer—Operate，建設—移交—運營）。民營機構為設施融資并負責其建設，完工后，所有權移交給政府，但是實體資產歸民營機構所有，雙方簽訂經營該設施的長期合同。

（5）BOO（英文全稱Build—Own—Operate，建造—擁有—運營）。承包商的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經營基礎設施部件，承包商不用將項目移交給政府。

（6）TOT（英文全稱Transfer—Operate—Transfer，移交—運營—移交）。TOT模式是BOT模式的新發展，政府部門將建設好的設施在一定期限內的產權或經營權有償移交給投資人運營，經營期間投資人會得到合理回報，合約期滿后再將設施移交給政府。

3、PPP模式優點

（1）PPP模式減輕了政府財政負擔。PPP模式通過民營機構、私營公司來轉移建設資金負擔，能夠有效減少政府財政支出。政府從過去為基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

（2）PPP模式分散了風險。PPP模式在建設過程中實現了風險分配，政府和民營機構都承擔了一定的風險，降低了融資難度，也吸引了更多投資者的資金。

（3）PPP模式降低了建設費用。PPP模式使投資者與政府共同參與項目，提高了資金使用效率，縮短了建設周期。有研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均可為政府部門節約17%的費用，并且都能按時完成建設工期。

（4）PPP模式提高了基礎設施建設質量。兩方合作可以取長補短，協調雙方不同的利益目標。

4、PPP模式缺點

（1）法律保障體系不健全。由于法律法規不斷的修訂、頒布等，導致原有項目的合法性、合同有效性發生變化，給PPP項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少這方面的相關法律來對原先簽訂的PPP項目進行保護。

（2）審批、決策周期長。政府決策程序不規范、官僚作風等因素造成PPP項目審批程序過于復雜，決策周期長，成本高。項目批準后，難以根據市場的變化對項目的性質和規模進行調整。

（3）政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關，關系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。

（4）政府信用風險高。地方政府為加快當地基礎設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務，直接危害了合作方的利益。由此可見，政府風險是最主要的風險，主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標準，過長的特許經營期以吸引民營資本，但最終又因公共機構缺乏承受能力，產生信用風險。

圖1　政府信用風險是PPP模式的主要風險圖

（5）配套設施不完善。一些PPP項目，通常需要相應的配套基礎設施才能運營，如污水處理廠需要配套的管線才能生產。在實際中，有些PPP項目配套設施不完善，使生產經營陷入困境。

（6）項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質性競爭，損害其利益。如杭州灣跨海大橋建設未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業競爭。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補貼額度與方法卻無具體規定。

三、PPP模式的必要性、可行性、風險性

1、必要性

推廣運用PPP模式是推進國家治理體系與治理能力現代化的內在要求，是推動政府職能轉變，能否更好發揮市場配置資源時起決定性作用，同時是提升公共服務的供給效率和質量的有效措施。

推廣運用PPP模式是建立現代財政制度的內在要求；是改進政府公共服務的重要舉措；是支持新型城鎮化建設的重要手段。

2、可行性

PPP模式在國內的應用前景非常好，將會成為地方政府在接下來幾十年中的主要融資途徑。

首先，中央政府層面，財政部接連發文，從《關于推廣政府與社會資本合作模式的通知》到發布《操作指南》，最近又剛剛公布了30個PPP示范項目，推動力度十分之大。

其次，當前經濟增長放緩，政府財政資金相對有限，中央政府又不允許發城投債，地方政府總需要投資，需要基建，這時候PPP模式就是非常理想的選擇，既可以撬動社會資本，又可以利用其來管理運營。不管是從常識還是經濟學上講，市場經濟條件下公司的運營管理會比純政府運營管理效率高很多，PPP模式的需求很大，而且又符合我國市場化改革的大方向。

最后，非常重要的一點是貨幣存量非常大，現在中國M2（廣義貨幣）對于GDP的比應該說是世界第一，超過180%。當前我國的投資渠道還非常有限，這么多的資本有非常大的保值增值的需求，只要給以合理的收益率，就會有相當多資本參與PPP模式。這些收益是有保障的，而且與政府保持密切關系，可以獲得一定的社會聲譽與地位，這是許多投資者求之不得的。

3、風險性

PPP項目國企參與度高，民企觀望多，社會資本普遍對PPP心存疑慮。社會資本顧慮的風險主要是政府信用、未來支付能力，缺乏有效風險防范“抓手”。在長達10—30年的合同期內，社會資本往往處于弱勢地位，法律救濟途徑也不順暢。尤其是在經濟下行情況下，社會資本更擔心地方財政捉襟見肘之時的誠信或支付能力。

對政府而言，推廣PPP不是甩包袱，也存在潛在風險。政府是公共服務的最終責任人，也是剩余風險的承擔者。PPP項目合同存在各種隱性責任或債務，還存在各種推定的、道義上的責任。一旦風險顯性化，就直接轉化為政府支出責任或直接債務。很多情況下，政府各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價，或者缺乏有效的監管，必然引發中長期沉重的財政負擔或社會風險。

四、現階段PPP模式在基礎設施建設方面的應用

1、應用現狀

2008年以來，國際舞臺上PPP模式快速發展，而在中國，由于政府推出大規模經濟刺激計劃，銀行信用快速擴張，社會參與基礎設施的規模一直在萎縮。

2014年，PPP模式的推廣顯著加快，無論是項目還是制度建設均在全國多個省市推進，這一模式主要由各省財政部門推動。繼2013年財政部在全國財政工作會議上專門召開政府和社會資本合作（PPP）專題會議之后，2013年3月，財政部又組織了全國財政系統干部、金融機構和大型企業業務骨干人員進行PPP專題培訓班。推廣使用PPP模式是支持新型城鎮化建設的重要手段，估計到2020年，城鎮化帶來的投資需求約為42萬億元。

2、應用實例

1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成，常規招標項目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預算之內，一般傳統招標方式只能達到25%；20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案。按照英國的經驗，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛生（醫院）、公共安全（監獄）、國防、教育（學校）及公共不動產管理。

智利是國家在平衡基礎設施投資和公用事業急需改善的背景下于1994年引進PPP模式的。結果是提高了基礎設施現代化程度，并獲得充足資金投資到社會發展計劃中。已完成36個項目，投資額達60億美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫。年投資規模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。

葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。

表1　運營失敗案例詳情表

巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法案對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出了具體的規定。據巴西計劃部稱，已經列入2004—2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資達130.67億雷亞爾。

北京地鐵4號線是我國首次運用PPP模式融資的項目。北京地鐵四號線總投資153億元，其中70%（約107億元）由北京市政府出資，另外30%（約46億元）由獲得特許經營權的公司投資。北京市政府負責軌道的土建工程，特許經營方主要負責車輛、信號等設備方面的投資及4號線建成后的運營管理，30年特許經營期滿后再無償移交給政府。這個對PPP模式進行了創造性的拓展和應用的項目取得了初步的成功，并已在2009年全線通車。

3、運營失敗案例

在PPP模式應用過程中，也存在運營失敗的案例。其詳情參見表1。

五、引入PPP模式的對策及建議

1、處理好政府與投資者的關系，完善政府采購相關配套政策，發揮市場作用機制

PPP是一種政府與民營機構投資者的合作形式，目的是為了實現雙贏。因此，必須處理好政府與民營機構投資者的利益關系。PPP模式實質上也是政府采購的一種形式，應當充分發揮市場作用機制。

2、將PPP法律法規建立與政府職能轉變相結合

政府應從基礎設施公共服務的提供者變成“監督者”、“服務者”，真正地充當一個合作者。同時，應加強法律規范對社會資本投入的安全保障和對PPP模式的規范法制管理，明確對政府采購進行法律性約束。

3、完善政府與投資者的合作流程

提高PPP項目的透明度，加快落實基礎設施市場價格形成機制改革，實現利益最大化。放寬市場準入限制，完善招投標方式流程，務必做到公平、公正、公開。

[1]王帥力、單汨源：PPP模式在我國公共事業項目管理中的應用與發展[J].湖南師范大學社會科學學報，2006，35（1）.

[2]王灝：加快PPP模式的研究與應用，推動軌道交通市場化進程[J].宏觀經濟研究，2004（1）.

[3]王海生、何德宏、黃渝祥：城市軌道交通公私合作投資模式的風險分析[J].城市軌道交通研究，2005，8（3）.

[4]唐祥來：公共產品供給PPP模式研究[J].中國經濟問題，2005（4）.

[5]亓霞、柯永建、王守清：基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析[J].中國軟科學，2009（5）.

（責任編輯：胡春雨）