安徽省PPP模式融資實(shí)踐路徑探究

孫　偉，鄧智妍，閆　瑜，葛顯勤

（安徽財經(jīng)大學(xué)a、經(jīng)濟(jì)學(xué)院b、工商管理學(xué)院，安徽　蚌埠　233030）

安徽省PPP模式融資實(shí)踐路徑探究

孫偉a，鄧智妍a，閆瑜a，葛顯勤b

（安徽財經(jīng)大學(xué)a、經(jīng)濟(jì)學(xué)院b、工商管理學(xué)院，安徽蚌埠233030）

本文從PPP模式發(fā)展歷史及其概念應(yīng)用出發(fā)，分析了安徽省發(fā)展PPP融資模式的兩大背景和其財政效應(yīng)，針對安徽省PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀，提出包括市場準(zhǔn)入機(jī)制、激勵機(jī)制、風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制、政府監(jiān)督機(jī)制、人才培養(yǎng)機(jī)制在內(nèi)的安徽省PPP模式融資實(shí)踐五大機(jī)制，以期對安徽省PPP模式融資實(shí)踐有一定的政策參考作用。

安徽省；PPP模式；融資機(jī)制；實(shí)踐路徑；應(yīng)用現(xiàn)狀

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式，是以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或者提供公共物品和服務(wù)，由公共部門和私營部門共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險的雙贏式合作模式。在中國推行新型城鎮(zhèn)化的過程中，存在巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資資金缺口，隨著財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資比例不斷下降，民間資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中開始發(fā)揮重要作用。傳統(tǒng)的BOT融資模式是當(dāng)前較為成熟、應(yīng)用更為廣泛的一種項目融資模式，但在長期的操作實(shí)踐中，其建設(shè)周期、項目風(fēng)險、機(jī)制管理等多方面的缺點(diǎn)逐漸暴露。與此同時，PPP模式作為一種對傳統(tǒng)項目融資與實(shí)施的優(yōu)化新模式，開始在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中逐漸替代傳統(tǒng)BOT等融資模式[1]。

一、PPP模式發(fā)展歷史及其概念應(yīng)用

PPP模式雖然在國際上得到了普遍的應(yīng)用，但其發(fā)展的歷史并不長。PPP模式于1992年興起于英國，后在全球范圍內(nèi)被廣泛應(yīng)用于包括公共管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等在內(nèi)的各個領(lǐng)域。當(dāng)前包括英國在內(nèi)的歐洲國家對PPP模式的研究和實(shí)踐也都臻于成熟，據(jù)不完全統(tǒng)計，1985—2011年全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價值為7751億美元，歐洲約占全球PPP名義價值的45.6%。

在國內(nèi)外的相關(guān)研究中，大多是對PPP融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用進(jìn)行分析，并將PPP模式分為廣義和狹義兩種模式[2]，包括聯(lián)合國和大部分歐美國家PPP機(jī)構(gòu)對PPP模式的廣義定義可以概括為：公共部門與私人投資者為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各類合作關(guān)系，這種廣義定義賦予了PPP模式很多具體的操作形式，包括BOT、BOOT、DBFT、DBFO、TOT、PFI等特許經(jīng)營項目融資方式。而狹義的PPP模式可以被看成是一種具體的融資模式。本文采取中國財政部的定義，即政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理的投資回報，而政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)實(shí)施及公共服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)管，以確保公共利益最大化，屬于廣義的PPP模式范疇[3]。

按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中對項目區(qū)分的理論，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目按營利和公共效益主要分為三類：營利性項目、準(zhǔn)營利性項目和非營利性項目。營利性項目的收益機(jī)制相對完善，且具有穩(wěn)定的資金流入和較好的投資回報率，按照國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，營利性項目大多通過社會投資實(shí)現(xiàn)，政府承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。準(zhǔn)營利性項目經(jīng)營性利潤相對較低，投資回收周期較長，一般需要政府通過財政補(bǔ)貼和政策支持的方式吸引社會資本的參與。非營利性項目大多為純公共服務(wù)類項目，既無收費(fèi)機(jī)制，也無經(jīng)濟(jì)效益，主要目的是獲得社會效益和環(huán)境效益，這種項目的投資主要由代表公共利益的政府部門依靠財政來投資，社會資本參與度相對較低。這三種項目中，社會參與度與營利性成正相關(guān)，符合資本的流動特征。

二、安徽省PPP模式融資背景

從20世紀(jì)90年代以來，安徽省固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)了快速增長的趨勢，投資規(guī)模逐年擴(kuò)大，于2014年首度超過地區(qū)生產(chǎn)總值并突破2萬億元（見表1）[4]。

普遍認(rèn)為，PPP模式在中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮重要作用基于兩個原因，安徽省也不例外。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的缺口要求。隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是決定一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的瓶頸。2012年，國家提出了新型城鎮(zhèn)化的概念，伴隨而來的是大批的基礎(chǔ)設(shè)施項目工程，而國家的財政投入不能完全覆蓋，因此形成了較大的資金缺口，客觀上為PPP模式的應(yīng)用提供了條件。2005年安徽省城鎮(zhèn)化率僅為35.5%，遠(yuǎn)低于當(dāng)時的全國平均水平42.99%。即使到2015年中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，而安徽省的城鎮(zhèn)化率也僅為51%，仍然低于全國平均水平。按照《安徽省的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2020年》，常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)為58%，每年投資需求在1500億左右，這為PPP模式帶來了巨大的應(yīng)用前景。二是民間資本投資的迫切需要。在2015年度的全省固定資產(chǎn)投資的23965.6億元中，民間資本投資17260.4億元，占比72.02%，從增速上看，民間投資增長17.6%，高出全年固定資產(chǎn)投資總額增長12.7%五個百分點(diǎn)。在中國人民銀行統(tǒng)計的安徽省金融機(jī)構(gòu)2016年2月本外幣存貸款主要項目表（見表2）中，安徽省當(dāng)前的儲蓄率高于全國平均水平，各類存款余額達(dá)到37170.05億元，其中包括城鄉(xiāng)居民存款和非金融企業(yè)存款在內(nèi)的民間資本存款余額共有29273.3億元，約占全省各項存款總額的78.76%。數(shù)量巨大的民間資本尋求投資機(jī)會，有較高的投資熱情，是PPP模式得以應(yīng)用的主觀條件。

表1　安徽省GDP與TIFA年度統(tǒng)計表

表2　2016年2月安徽省金融機(jī)構(gòu)本外幣存貸款主要項目表單位：億元

另外，PPP模式對于財政和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展具有十分明顯的積極意義，我們稱之為PPP的財政效應(yīng)。成功的PPP項目能夠產(chǎn)生財政紅利，對于提高公共項目建設(shè)、管理水平，降低項目全周期成本，提高項目投資效率和政府公共部門的管理水平都具有積極意義。同時，鼓勵社會資本參與到公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目中來，對于減少財政部門的公共債務(wù)，降低財政資金的直接需求，提高公共財政的可持續(xù)性也是十分必要的。

出于以上兩點(diǎn)原因和PPP項目對于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項目融資的突出優(yōu)點(diǎn)，中國政府在PPP觀念的演變中扮演了重要的角色。同時為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，政府秉持著市場支配和效率優(yōu)先的基本原則，在公共服務(wù)投資領(lǐng)域先后進(jìn)行了簡政放權(quán)，為PPP融資模式的發(fā)展提供了一個十分良好、寬松的政策環(huán)境。

三、安徽省PPP融資模式應(yīng)用現(xiàn)狀

根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺項目庫公布的信息統(tǒng)計，包括青島、廈門、大連、寧波等四個計劃單列市在內(nèi)的33個省市自治區(qū)，截止到2016年2月1日共上報9283個PPP項目，但經(jīng)過審核后，只有6997個項目進(jìn)入財政部的項目庫，約占總數(shù)的75.4%，總投資規(guī)模為81322億元。安徽省共入庫43個項目，總投資額608億元，在全國排名第23位[5]。分省市來看，東部沿海地區(qū)的項目數(shù)較少，但單個項目投資總額相對較大，而中西部一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)推出的PPP項目數(shù)量和投資總額較大，但單體項目投資額相對較低，這可能和地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平有關(guān)[6]。

國家發(fā)改委PPP項目庫中推介的項目安徽省共有51個，總投資額為1981.14億元，主要涉及水利、交通、公共服務(wù)、市政、生態(tài)環(huán)境和能源等六個方面。分項目行業(yè)來看，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目17個，總額達(dá)到1635.18億元，占比82.54%；能源行業(yè)項目3個，總額為95億元，占比4.76%；水利項目4個，總額為92.5億元，占比4.67%；市政項目15個，總額為69.46億元，占比3.51%；公共服務(wù)項目10個，總額為57億元，占比2.88%；生態(tài)環(huán)境項目2個，總額為32億元，占比1.62%[7]。按照所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容以及投資建設(shè)規(guī)模的不同，政府的參與方式主要有特許經(jīng)營、股權(quán)合作、購買服務(wù)、財政補(bǔ)貼及其他五種，基本覆蓋PPP模式中政府參與項目的各類方式[8]。擬采用的PPP操作模式也有BOT、委托運(yùn)營、股份合作、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、BOO、TOT、BTO、BOOT等多種操作方式。

四、安徽省PPP模式融資實(shí)踐機(jī)制

PPP模式的融資項目具有很多優(yōu)良性質(zhì)，但并不意味著這種融資方式?jīng)]有風(fēng)險和其他缺陷。國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，不成功或者質(zhì)量不高的PPP融資項目會明顯加劇政府的財政負(fù)擔(dān)，因此即使在PPP模式發(fā)展相對成熟的歐美國家，PPP項目的投資額總數(shù)一般也不超過公共投資總數(shù)的15.3%。與此同時，建立明確的PPP項目投融資機(jī)制，對于清晰地識別、規(guī)避、分擔(dān)PPP模式蘊(yùn)含的財政風(fēng)險，以實(shí)現(xiàn)對PPP模式投融資的合理監(jiān)管，從而獲得項目效用的最大化及可持續(xù)化是十分必要的[9]。

圖1　全國PPP入庫項目數(shù)與投資總額一覽表

1、市場準(zhǔn)入機(jī)制

市場準(zhǔn)入是PPP項目實(shí)施的起點(diǎn)，旨在規(guī)范民間資本介入方式和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，是對投資者和資本的限制。而項目篩選則與市場準(zhǔn)入相反，其是通過項目類型、規(guī)模和實(shí)際可操作度等因素決定項目能否入庫，是對項目準(zhǔn)入的限制，兩者從根本上共同決定了一個PPP項目能否成功實(shí)施。從財政部24.6%的篩選淘汰比例來看，當(dāng)前省政府或公共管理部門，應(yīng)當(dāng)在項目報送時提高門檻、執(zhí)行嚴(yán)格的入庫標(biāo)準(zhǔn)，對于不合格的項目先行淘汰，提升入庫項目質(zhì)量。健全法律法規(guī)，明確雙向準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，從而建立市場準(zhǔn)入的雙向機(jī)制，解除投資人和公共利益方的后顧之憂。

2、激勵機(jī)制

激勵機(jī)制是決定PPP項目能否吸引社會資本和項目投入運(yùn)營質(zhì)量的關(guān)鍵因素。安徽省入庫的PPP項目多采用特許經(jīng)營和BOT模式，涉及的行業(yè)也以投資量較大、運(yùn)營周期較長的交通及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目為主。事實(shí)上，大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是交通項目具有自然壟斷的特征。對于社會資本而言，其更傾向于高定價以獲取更多的投資利潤，而傳統(tǒng)的政府統(tǒng)一直接定價模式很難兼顧效率、收益與公共利益，同時極易滋生腐敗。由此，應(yīng)采取科學(xué)調(diào)價機(jī)制下的定價模式，通過行業(yè)平均價格指數(shù)、民眾聽證和公司博弈等方式透明化政府定價，完善公共服務(wù)的價格形成及激勵機(jī)制，以避免政府直接定價的模式。

3、風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中風(fēng)險往往和收益呈現(xiàn)正相關(guān)，一般而言，風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)原則是由對于某種風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。政府不宜承擔(dān)過多的風(fēng)險，也不適合將過多的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給私人部門[10]。理性地看待和預(yù)測項目可能產(chǎn)生的各類風(fēng)險，考量各種風(fēng)險隱患、第三方評估風(fēng)險因素，以建立風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，是規(guī)避和承擔(dān)風(fēng)險的最優(yōu)路徑。這就要求除了在準(zhǔn)入機(jī)制上加入風(fēng)險因素外，地方政府不能為了吸引社會資本的參與，對其提供擔(dān)保或承諾過高的政策優(yōu)惠條件，不計后果地引入PPP項目。短期來看，這確實(shí)會減少一部分社會資本的投入，但是長期來看卻是降低地方財政隱性風(fēng)險和或有債務(wù)的必要機(jī)制。

4、政府監(jiān)督管理機(jī)制

PPP模式中政府的角色從經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者、參與者[11]。而目前我國政府PPP的管理操作多由財政和發(fā)改委等部門牽頭，多部門共管，缺少專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清等問題，使得實(shí)際的監(jiān)管效果不佳。事實(shí)上政府監(jiān)督管理機(jī)制主要是解決公共定價、項目執(zhí)行運(yùn)營和質(zhì)量監(jiān)管等問題，兼顧公共服務(wù)的效率、投資收益和公眾利益，從宏觀上協(xié)調(diào)多部門完成這一監(jiān)管任務(wù)。

5、人才培養(yǎng)機(jī)制

PPP模式在我國的發(fā)展從上世紀(jì)90年代開始不過才短短30年，尤其是得到多領(lǐng)域大范圍的規(guī)模應(yīng)用和實(shí)踐更是只有不到5年時間，各地區(qū)具有了豐富的PPP理論知識，但項目實(shí)踐型人才相當(dāng)匱乏。可借鑒廣東等沿海地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，建立機(jī)構(gòu)及人才培養(yǎng)機(jī)制，按照地區(qū)或者是省級行政單位舉辦普及型的PPP融資模式專業(yè)教育，培養(yǎng)一批具備專業(yè)知識的PPP項目人才，覆蓋全省各地，對PPP項目的長期可持續(xù)發(fā)展有著突出意義，同時對本地區(qū)在建或擬建的PPP項目也具有較強(qiáng)的推動作用。

[1]張紅梅：港口建設(shè)融資方案選擇及風(fēng)險分析研究[D].天津大學(xué)，2012.

[2]袁永博、葉公偉、張明媛：基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2011（3）.

[3]文一墨：2015，PPP模式實(shí)施元年[J].財會學(xué)習(xí)，2015（1）.

[4]張蕊、李忠富、關(guān)柯：我國城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資規(guī)模與優(yōu)化配置[J].系統(tǒng)管理學(xué)報，2007（4）.

[5]財政部PPP中心[EB/OL].http：//jrs.mof.gov.cn/ppp/，2016-02-01.

[6]王兆峰：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對加快西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用[J].甘肅理論學(xué)刊，2004（2）.

[7]國家發(fā)改委ppp項目專欄[EB/OL].http：//tzs.ndrc.gov.cn/zttp/ PPPxmk/，2016-02-01.

[8]杜養(yǎng)朝：政府投資項目投融資管理模式與建設(shè)管理模式的貼近度研究[D].湖南大學(xué)，2010.

[9]穆尉鵬：PPP項目融資風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制研究[D].重慶大學(xué)，2008.

[10]許葉林：中國PPP項目風(fēng)險評估及分擔(dān)機(jī)制研究[D].東南大學(xué)，2010.

[11]曾楚宏、林丹明：論企業(yè)成長過程中的剩余權(quán)配置問題[J].人文雜志，2003（4）.

（責(zé)任編輯：張瓊芳）

2015年度國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計劃訓(xùn)練項目，編號：201510378154；安徽財經(jīng)大學(xué)2015年度大學(xué)生科研創(chuàng)新基金重點(diǎn)項目，編號：XSKY1516ZD。