當前我國體育社會組織的發(fā)展困境及對策

張龍

摘要：本文采用文獻資料等研究方法分析了當前我國體育社會組織的發(fā)展困境，并提出改進策略。研究認為，體育社會組織是由公民自愿組成的、為滿足大眾體育需要服務的、不以謀利為宗旨的公益性組織。它具有非盈利性、民間性、自愿公益性、自治性等特性，具有社會管理、滿足民眾多元化的體育需求、促進人的全面發(fā)展、營造活躍的體育氛圍等功能。本文根據其當前發(fā)展面臨的整體基礎薄弱、官民二重屬性明顯、身份不合法、相關立法滯后等問題，提出諸如完善相關法律體系、強化體育社會組織建設與培育工作、加快推進改革、創(chuàng)新政府與體育社會組織的合作方式等具體建議。

關鍵詞：體育社會組織；發(fā)展困境；對策

體育社會組織是一種公益性組織，由公民自愿組成，為滿足大眾體育需要而提供服務，不屬于政府部門，不把謀取利益作為目的。主要包括體育社團、體育類民辦非企業(yè)單位、體育基金會3種類型，除此之外，還有大量非官方規(guī)定的、未經民政部門和體育管理機構注冊備案的草根類群眾體育組織，本質上來說也屬于體育社會組織，包括企事業(yè)單位職工體育組織、校園體育社團組織、社區(qū)居民參與日常體育活動的群眾體育組織等；就形式而言，包括自上而下的省、市、縣三級體育總會和自下而上的各類體育項目協(xié)會、體育研究會等，體育民辦非企業(yè)單位則主要由體育俱樂部、聯(lián)合會等民辦非企業(yè)服務實體組成。當前我國體育社會組織面臨著法制不完善、身份模糊、自主性缺失等問題，研究旨在探尋解決這些問題的對策并最終掃除制約其發(fā)展的體制障礙，使我國體育社會組織盡快實現自立和自強。

1.體育社會組織的性質

體育社會組織既包含體育人才、體育活動、體育器材、體育培訓與服務等體育相關要素，又具有社會組織的非盈利性、民間性、自愿公益性、自治性等共性。

1.1非營利性

社會組織的營利性與非營利性的區(qū)別主要在于營利所得如何分配，現有法規(guī)已對社會組織的非營利性做出明確的規(guī)定：非營利組織允許適度開展經營活動，但其成員不得對其資產及經營所得進行私自分配，不能有分紅，也不能以任何形式返還給捐贈者；非營利組織只能開展與其業(yè)務和宗旨相關的經營活動，不得超出業(yè)務范圍進行經營；非營利組織注銷后的剩余財產應移交給同類組織，并繼續(xù)用于社會公益事業(yè)的發(fā)展。由此可見，作為社會組織的一個分支的體育社會組織也應該不以營利為目的，具有非營利性特征。

1.2自愿公益性

利潤和權力都不是體育社會組織的內在驅動力，體育社會組織追求的是相對自由和個人意愿，體現的是建立在自愿基礎上的利他或互助主義，具體表現為體育社會組織的成員通過參與組織的活動彼此取長補短、互惠互利。

1.3民間性

體育社會組織是獨立于政府和企業(yè)之外的組織，具有獨立自主性；是由民間力量發(fā)起并依靠群眾構建起組織之間的橫向聯(lián)系，這一特征明顯不同于政府部門自上而下的管理和運作體系，民間性是體育社會組織區(qū)別于政府、企業(yè)、事業(yè)單位的本質特征。

1.4自治性

體育社會組織的主管單位和登記機關主要負責其資質審查和登記備案，并不直接或間接地參與其日常管理和具體運作事宜，其民間性決定了體育社會組織不具備行政權利，體育社會組織只能依靠組織內部成員自身進行管理和運營，體育社會組織通常只能依靠競爭性手段獲得必要的資源以維持其持續(xù)發(fā)展。

2.體育社會組織的功能

體育社會組織作為一種非盈利的公益性組織，在社會進步和發(fā)展過程中起著重要作用，對民眾身體素質的提高、對國家體育事業(yè)的發(fā)展、對和諧社會的建設等都發(fā)揮著非常重要的作用。

2.1增強國民體質，促進人的全面發(fā)展

體育社會組織作為體育類組織，其蓬勃發(fā)展有助于激發(fā)民眾參與體育的興趣、促進體育人口數量增長，并最終達到增強國民體質、促進人的全面發(fā)展的目的。體育社會組織能為大眾提供一個寬廣的交流平臺，通過這個平臺的交流可以縮短人們的心理距離，促進公眾的身心健康；體育社會組織還是一個具有公益性的組織，旨在讓更多的人有條件接觸并融入到體育活動中去，其成員因此而有機會了解并參與各類體育項目，這在一定程度上為競技體育人才的培養(yǎng)和民族傳統(tǒng)體育項目的推廣創(chuàng)造了條件。通過參與體育社會組織的活動，民眾的業(yè)余生活得以豐富、工作壓力得以舒緩、身心得以和諧發(fā)展、終身體育意識得以養(yǎng)成、創(chuàng)新精神得以提升，從而促進了個人的全面發(fā)展。

2.2滿足民眾多元化的體育需求

隨著社會的進步和經濟的發(fā)展，當前我國公共體育服務的供給模式己經遠遠不能滿足人們的需求，人們對于體育的需求越來越呈現出多元化的特征。體育社會組織作為民間性組織，在滿足民眾多元化的體育需求方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。首先，體育社會組織面向大眾，生存在群眾之中，對群眾較為了解，具有典型的親民特征；其次，體育社會組織具有很強的組織性，能在短時間內高效率地組織起滿足大眾需要的體育活動項目；最后，體育社會組織還有著很強的復制能力，它能將某地成功組織過的活動快速地在更大范圍內推廣，不僅輻射范圍廣，而且推廣效果顯著。體育社會組織在平臺性、時效性、推動力上都能最大限度的滿足人們對于體育的需求，能最大限度地發(fā)揮其作為社會組織的規(guī)模效應。

2.3轉移政府部門部分行政管理職能

體育社會組織有能力替代政府體育部門承擔某些管理職能，使得體育管理部門能夠更多地把精力投入到宏觀管理層面，可促使我國公共體育服務朝著社會化、市場化的方向邁進。針對當前我國群眾體育存在的“社會成員參與體育的構成復雜、體育人口在社會總人口中占的比例過小以及地區(qū)間體育發(fā)展水平區(qū)域不平衡性和不同階層間體育參與度差異明顯”等特點，體育社會組織可以嘗試在保持現行的群眾體育事業(yè)發(fā)展架構不變的情況下，探索完善一系列高度自我管理的治理體系，以盡可能減少政府對體育事業(yè)管理的投入，這對促進我國群眾體育事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

2.4營造活躍的體育氛圍

體育社會組織可以幫助體育管理部門培育公民的體育能力和體育意識。體育社會組織是公民與政府之間的橋梁和紐帶，不同群體的體育需求都可以通過散布在社會各個地方的各種體育組織合法、有序地表達；體育社會組織的數量龐大、涉及的項目眾多，能滿足多樣化的公共體育需求，并通過體育信息服務的供給讓人們根據自身需要便捷地參與體育活動，從而最大限度地保護公眾的體育權益、滿足公眾的體育需求。雖然體育社會組織大都圍繞著特定的體育項目而建立，并因此表現出較強的專業(yè)性，但綜合而言，正因為自身擁有較強的專業(yè)特點才便于其根據不同需要設計相應的活動內容或比賽，而非專業(yè)組織卻無法做到；同時，工作經驗的累積也讓體育社會組織的活力得到激發(fā)，從而更加有利于推動群眾體育工作的全面開展，有利于在全社會形成和加強體育共識，并因此而營造出活躍的體育氛圍。

3.當前我國體育社會組織發(fā)展面臨的困境

3.1整體基礎薄弱——數量少、規(guī)模小、專業(yè)化程度低

我國體育社會組織與發(fā)達國家相比在數量、規(guī)模、獨立性、專業(yè)化程度以及民眾的參與熱情等方面依然存在著不小的差距，其主要體現在：體育社會組織的身份界定不清晰，民眾并不能區(qū)分體育社會組織是政府機構還是社會機構，對體育社會組織的不了解導致了民眾較低的參與熱情；政府對體育社會組織的管理還不夠規(guī)范，體育社會組織相關法律法規(guī)的制訂比較滯后；政府對各級體育社會組織的體系構建沒有明確的規(guī)劃，體育社會組織存在盲目建設的問題。

目前我國體育社會組織的數量不足抑制了民眾參與體育鍛煉的積極性，也限制了其發(fā)展規(guī)模；部分體育社會組織機構不健全、管理混亂、缺乏行業(yè)規(guī)范和自我管理能力，完善的人才供給機制尚未形成，其從業(yè)人員大都沒有相關專業(yè)背景，這些問題的存在直接影響了體育社會組織整體功能的發(fā)揮。當前我國體育社會組織由于缺乏完善的管理體制和優(yōu)秀的體育專門人才，導致了其自身組織體系的不完整，而且導致其生產的體育公共服務產品的專業(yè)化程度比較低，這些因素也間接影響了其自身的發(fā)展壯大。

3.2官民二重屬性明顯

主要體現在三個方面：一是民間和政府對體育社會組織的雙向推動，我國民間體育社會組織一直以來都過分依賴政府，究其原因是因為其自身缺乏政治上的權威和經濟上的獨立，而體育管理部門對于公共體育管理權力的下放也存在顧慮，這種雙向作用加重了體育社會組織的官民二重屬性；二是社會組織和政府組織的交叉問題，體育社會組織的領導通常會由各級體育行政部門的領導兼任，這就導致了體育社會組織在人事關系上的官民二重屬性；三是體育社會組織的服務和管理功能錯位導致了其官民二重屬性，政府部門的職能應該是社會管理，而體育社會組織的職能則是社會服務，但是處在社會轉型期中的體育社會組織目前還分擔了政府的管理職能，而由于其自身原本就資源匱乏，在越位履行管理職能的同時也極大地阻礙了其服務職能的發(fā)揮，繼而導致其性質變得模糊不清，加重了官民二重屬性。

多年以來，滿足政府的需要就是我國體育社會組織存在的首要價值，政府希望體育社會組織能分擔其在社會體育組織管理方面的負擔，并幫助政府解決居民日益增長的體育鍛煉需求和公共體育服務供給不足之間的矛盾，因此體育社會組織的制度建設、工作性質、經營管理、經費開支等內部事務都在不同程度上受到了政府部門的干預或影響，導致了其自主能力和發(fā)展規(guī)劃的缺失，進而影響了其供給的公共體育服務質量，并對其自身的未來發(fā)展產生消極影響。體育社會組織往往是政府行政權力的衍生物，自身權利非常有限，生存發(fā)展的空間狹小，這些限制了體育社會組織所提供的體育公共服務質量，進而影響其獨立發(fā)展。

3.3體育社會組織的身份欠缺合法性

當前我國體育社會組織的培育和發(fā)展總體上尚未擺脫“登記難”“生存難”“發(fā)展難”“監(jiān)管難”的困境，過高的準入門檻使得一大批“草根體育組織”無法獲得合法地位及合法權益。目前，官辦體育社團雖然大都具有行政合法性，但社會合法性缺失，未能贏得民眾的普遍承認和廣泛參與；而與此同時，具備社會合法性而缺少政治和法律合法性的草根體育組織卻在體制外大量的存在著，導致他們這種狀況的原因要么是業(yè)務主管單位沒有通過對他們的審查（政治合法性缺失），要么是民政部門不批準他們的注冊（法律合法性缺失）。這些草根體育組織也因為身份合法性的缺失而無法實現規(guī)范化的運作，這些組織尤其缺乏管理人才和專業(yè)技術人員，在體育公共服務的供給過程中，其管理者仍然擺脫不了行政管理思想和方法的束縛，經營理念相對滯后，缺乏現代營銷手段，直接影響了其服務的質量和品質。另外，禁止設立獨立賬號的問題也是長期困擾體育社會組織的一大難題，民政部門要求體育社團為獨立法人，在人、財、物方面相對獨立，但財政部認為項目管理中心與單項協(xié)會屬于一個機構兩塊牌子，只能有中心賬號，不能有協(xié)會賬號，近年來相關職能部門由于財務賬號問題在規(guī)范體育社會組織管理方面的協(xié)調難度也越來越大?？傊?，體育社會組織的身份合法性問題對其人員配備、經費籌集乃至實體化改革的進程等都造成了直接或間接的消極影響。

3.4體育社會組織的相關立法滯后

目前，我國涉及體育事業(yè)的較為系統(tǒng)的法律只有《體育法》，而隨著體育改革的推進，《體育法》中關于體育社會組織的立法規(guī)定越來越滯后于現實的需要，在當初的時代背景下該法有效維護了體育管理的行政主導體制，但沿用至今卻阻礙了體育社會組織的實體化改革。目前部分體育行政部門存在的“濫權”現象與該法的“授權”不無關系，以至于體育社會組織的自我管理權益和行動能力受到很大限制。另一方面，我國體育社會組織因長期受資源短缺、政策缺失、體制不合理、管理機制不健全等因素的制約，目前的發(fā)展還存在著數量嚴重不足、結構單一而非多元、自我管理性不高、政府色彩嚴重、挑戰(zhàn)意識不強等特征，是一種低層次的“依附式發(fā)展”。這種發(fā)展方式既限制了體育社會組織在政府與市場組織之間的中介作用的發(fā)揮，也破壞了社會體育的供需平衡，長久來看也會對我國體育事業(yè)的改革和發(fā)展造成不利影響。此外，政府向體育社會組織購買公共服務的法律也仍然很不完善，雖然在2013年國務院出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，但截至目前政府向體育社會組織直接購買公共體育服務的合作機制還沒有建立，體育社會組織的公共體育服務供給職能也還沒有得到法律的認可，針對政府購買服務的內容和形式也缺乏具體的指導意見。

4.促進體育社會組織發(fā)展的對策

4.1大力推進體育社會組織建設與培育工作

以往經驗表明，抓好體育社會組織建設是確保體育改革全面而深入推進的有效措施。借助政府改革的機遇，通過協(xié)會自下而上的自我建設以及政府自上而下的主動推進形成的雙向作用，有望建立起一個多數量、多種類、結構功能和諧、管理和運營獨立的現代化的體育社會組織體系。政府大力發(fā)展體育社會組織的目標是要形成以單項體育協(xié)會為主線，以體育俱樂部和區(qū)域站點為基礎，以學校、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為生存空間，以基層群眾體育干部、國民體質監(jiān)測人員、社會體育指導員三支隊伍為骨干，以公共體育服務志愿者為輔助的社會體育組織體系。

可以從四個方面著手培育體育社會組織。第一，加大財政扶持力度：通過政府撥款、稅收優(yōu)惠和社會捐贈三種財政手段來支持體育社會組織的發(fā)展，募集的財政資金應用于體育社會組織在基層的繁衍和普及；第二，引導體育社會組織按規(guī)律辦事：幫助體育社會組織制訂和完善規(guī)劃制度、提升人才隊伍質量，積極引導體育社會組織的發(fā)展方向，明確其發(fā)展思路并規(guī)范其行為，但不干涉其自治，對其發(fā)展過程中出現的問題及時提出警示和解決方案，為體育社會組織營造良好的成長環(huán)境；第三，政府的購買行為應遵循市場準則：出臺《政府購買公共體育服務的實施辦法》，使政府購買服務的行為受市場準則的嚴格制約，整個過程必須做到公平和公開，以此鼓勵和監(jiān)督政府向體育社會組織購買服務，提高體育社會組織體育公共服務供給的效率；第四，不斷完善體育社會組織評估標準：制訂諸如《體育社團等級評估標準》等評估方案，主要從從業(yè)資質、制度完善度、市場規(guī)范性、工作績效、社會效益等方面考核評價體育社團，并根據考評結果建立體育社團的市場準入和退出機制，引導其健康發(fā)展。

此外，解決體育社會組織人才匱乏的問題則可以針對性地拓寬其人才培養(yǎng)渠道，一方面大力吸收外來優(yōu)秀人才加入到體育社會組織，另一方面加大對現有從業(yè)人員的培訓力度，提高從業(yè)者的業(yè)務能力，最終使體育社會組織成長為一支具有高專業(yè)水準、強烈責任感和服務意識的人才隊伍。

4.2創(chuàng)新政府與體育社會組織的合作方式

政府應放棄對體育社會組織“不鼓勵、不干涉、不取締”的管理策略，并建立對體育社會組織“放手不放任、協(xié)辦不包辦、指導不指揮”的合作策略。政府與體育社會組織在公共體育服務領域的合作方式可以分為服務購買、管理承接和中介培育三種。服務購買是政府與體育社會組織通過合同形式就某一公共體育服務項目達成協(xié)議，按照責任明確、公開透明、預算管理的原則簽訂合同，政府負責資金支持，體育社會組織負責提供公共體育服務；政府通過招標、談判等競爭形式選擇可以提供較好的公共體育服務的體育社會組織，該方式可促使各社會組織之間的良性競爭，有利于提高公共體育服務與產品的品質；而且在法律效力的約束下，二者的合作可以使雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢。管理承接是指政府通過授權的方式將公共體育服務中一部分具體的微觀管理職能轉交給公益性、互益性的體育社會組織，政府通過審查和評估對體育社會組織的履職情況進行監(jiān)督，通過這種合作形式，政府的角色定位便可以實現由管制型向公共服務型、由全能型向有限型的轉變；這種方式可以根據公眾的多樣化的需要提供公共體育服務，又能減輕政府的管理負擔，節(jié)約管理成本，有利于實現體育行政部門的簡政放權和體育社會組織的做大做強。中介培育是指政府鼓勵體育社會組織發(fā)揮其在政府和民眾之間的中介作用，政府主動將體育公共服務的政策法規(guī)和社會治理信息通過體育社會組織對民眾進行傳達，而民眾也可以通過體育社會組織傳達他們對全民健身公共體育服務的治理意見和建議，在這種合作模式下，體育社會組織充當了政府與群眾之間聯(lián)系的橋梁。

4.3推進體育社會組織的改革

體育社會組織的“政社不分”“行政化色彩濃厚”等弊端客觀上是受到了我國社會組織“雙重管理”體制的影響，即由主管單位負責審查批準而由民政部門負責注冊登記；該體制對“社會組織行政化”“政社不分”現象的出現起到了推波助瀾的作用，該體制下的社會組織無自主性可言；改革“雙重管理體制”是體育社會組織實現政社分離、獨立自主的前提。首先是要推進“管辦分離”改革。其核心是厘清政府部門和體育社會組織的關系以及各自的職能邊界，在此基礎上政府可以將部分管理職能轉移給社會組織，類似契約關系的建立有利于清晰的界定二者之間的權利與責任。體育管理部門與體育社會組織之間應該由“業(yè)務主管”形式的上下級管理關系轉變?yōu)椤皹I(yè)務指導”形式的平級幫扶關系；政府部門還可以將賽事舉辦權和組隊權下放給體育社會組織，并保障體育社會組織享有自我管理和自我約束的權利，這樣才能調動其積極性，實現其自我發(fā)展；政府則只需要對體育社會組織享有的權利進行適當監(jiān)督，確保其不違背社會組織的本質屬性、不破壞體育的公平公正或不違背法律規(guī)范，以此推進體育社會組織的市場化。政府和體育社會組織“管辦分離”的改革必須循序漸進的推進，最終目標是要實現體育社會組織自愿發(fā)起、自聘人員、自籌經費和自主會務。其次還要降低體育社會組織的注冊門檻，給予體育社會組織多元化的合法身份。政府需對體育社會組織的審批制度進行改革，一方面可以提供一些優(yōu)惠政策鼓勵公民或團體注冊成立體育社會組織，如提供資金支持、減免稅收、鼓勵社會捐贈等等，以提高他們投身體育公共服務的積極性；另一方面政府對民間草根體育組織的審批標準可適當降低，針對以社區(qū)、村為活動范圍的體育社會組織應降低其注冊門檻——降地市級民政部門備案為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案。而針對法人登記條件不達標的組織應允許其向當地街道辦（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）申請非法人登記，這樣可以解決大批民間草根體育組織的身份合法性問題，而合法身份的獲得將為草根組織的發(fā)展贏得廣闊空間。

4.4完善體育社會組織的法律體系

隨著市場經濟體制的日益成熟，市場在資源配置中的決定作用也日益顯現，以往單靠政府辦體育、靠行政手段發(fā)展群眾體育的模式已完全不能滿足中國群眾體育的現實需求，大力發(fā)展體育社會組織，將全民健身公共體育服務的供給職能交給市場和社會是破解群眾體育發(fā)展困境的有效措施，而規(guī)范市場秩序、改良體育社會組織的生存環(huán)境、創(chuàng)建有利于培植體育市場和體育社會組織的法律體系則是順利實施這一措施的前提。鑒于我國至今沒有一部針對社會組織管理的“母法”，法律部門應適當拓展我國財團法人與公益法人的概念，并結合我國的實際情況盡快立法，以滿足大量包括體育社會組織在內的各類社會組織強烈的簡化注冊手續(xù)的要求。當前還應加快完善已經頒布的《體育法》《全民健身計劃》《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》等涉及體育社會組織管理的法規(guī)體系，維護體育社會組織在體育公共服務供給方面的職能，使體育社會組織的建設和功能可以通過法律得到進一步的完善；政府還應該通過立法來明確體育社會組織的權利和義務，規(guī)范體育社會組織的市場行為，完善體育社會組織的發(fā)展規(guī)劃，依法維護體育社會組織的正當權益，確保其在社會、行政和法律方面的合法性，為其健康有序地發(fā)展提供法律保障。如果法律能給予“自發(fā)性”體育社會組織合法身份，政府能給予體育社會組織適當的引導并使其規(guī)范發(fā)展，體育社會組織就能成為發(fā)展我國群眾體育的一支重要力量。

5.結語

社會組織的基本特征是社會福利性、公益性和非營利性；體育社會組織作為社會組織的一個門類，既要履行社會組織參與社會管理的職能，也要承擔體育組織應盡的滿足民眾的體育需求、促進民眾的體育參與、增進人的全面發(fā)展的義務。當前我國體育社會組織面臨著整體基礎薄弱、官民雙重屬性顯著、合法身份缺失和相關立法滯后的突出問題。妥善解決這些問題的對策包括：完善體育社會組織相關的法規(guī)，使其建設和功能都可以通過法律得到強化或完善，繼而實現“依法辦體”“依法興體”；通過加大體育社會組織的建設和培育力度來實現其規(guī)模的壯大，通過拓寬人才培養(yǎng)渠道來全面提高其從業(yè)人員的綜合素質；通過體育社會組織的自身改革來實現社會體育的“管辦分離”；通過創(chuàng)新政府與體育社會組織的合作方式來實現體育公共服務供給的專業(yè)化和精細化，并最終實現體育行政部門的簡政放權和體育社會組織的自立自強。