農村土地社會保障功能弱化問題研究

侯修升

摘要：經濟“新常態”背景下維持農村土地的社會保障功能具有重要意義。針對目前農村土地社會保障功能逐漸弱化的現狀，從基本生活保障、養老保障、醫療保障、失業保障4個方面闡述其弱化的主要表現及分析其弱化的原因，并提出對策建議，以減緩其弱化速度。

關鍵詞：農村土地；社會保障功能；弱化；原因；表現；對策

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2016）06-0070-03

農村土地具有社會保障功能，對維護農村的社會穩定和經濟安全起著重要的作用。經濟“新常態”背景下維持農村土地社會保障功能具有階段性意義。但是由于耕地減少、失地農民增加、過快城市化對農村帶來的負外部性、城鄉社會保障功能差距、農民“隱性失業”，以及經濟“新常態”背景下農民工的失業隱患等因素的存在，農村土地社會保障功能逐漸弱化。如果農村土地社會保障功能弱化到一定程度，將會誘發農村經濟社會的不穩定因素；同時，經濟下行的趨勢也不能再依靠農村土地這個“緩沖帶”進行軟著陸，城市和工業經濟的風險也會增加。

1 農村土地社會保障功能

農村土地社會保障功能是指當農民沒有充足的財富積累，沒有足夠的非農就業機會和非農收入，沒有健全的社會保障體系時，很大程度上必須依靠土地收獲物供給基本生活資料，或者以土地收入作為維持最低生活水平和抵御社會風險的主要手段[1]。農村土地社會保障功能并不是制度意義上的社會保障，它只是彌補了我國在農村社會保障制度上的缺失和不足，與社會保障制度發揮著類似的功能。

農村土地社會保障功能主要表現在4個方面：一是農村土地具有基本生活保障功能。經營土地的產出是農村居民家庭日常生活開支的重要來源。二是農村土地具有養老保障功能。農村土地的經營可以為兒女提供養老的經濟來源，也可以為仍具有勞動能力的老人提供生活和養老保障。三是農村土地具有醫療保障功能。我國實施的農村新型合作醫療制度更多的針對大病和住院醫保，土地仍能夠承擔新農合保障外的醫療負擔。四是農村土地具有失業保障功能。農村土地給農民提供了從事農業生產的就業機會，也能夠承擔農民工在城市失業的風險。

2 農村土地社會保障功能弱化的表現

2.1 基本生活保障方面

農村土地基本生活保障功能是否弱化，在于農民的收入是否能夠得到保障，以及農村居民的可支配收入能否維持其消費支出。2015年農村居民可支配收入11 422元，農村居民消費支出9 223元[2]，農村居民的消費支出占可支配收入的80.75%。而在農村居民的消費支出中，衣食住行等基本生活支出占73.10%。農村土地的基本生活保障側重于保障欠發達地區的農民或貧困農民，農村居民生活的成本過大，需要農村土地生產來維持基本生活。另外，在城市生活的農民工，由于消費支出水平比在農村更大，當農民工的收入得不到保障而又不能回到農村經營土地時，只能不斷降低消費支出以維持基本生活，形成了城市中搖擺不定的“貧民”。

2.2 養老保障功能方面

2015年我國60歲以上的老人為2.22億人，占總人口的16.1%，人口老齡化嚴重；由于農村剩余勞動力的轉移，農村的老齡化問題將會更加突出。而農村老人幾乎沒有退休金、沒有能夠維持生活的儲蓄，農村居民養老保險每月也僅有五六十元，養老保障問題也更加突出。農村老人的養老一般包括兩方面：一是兒女贍養，二是依靠自己勞動。在中國，農村老人依然有能力提供勞動。根據抽樣調查，江蘇省農村老人勞動參與率為46.0%，60～64歲老人的勞動參與率更是達到了69.0%[3]。并且，由于農村青壯年勞動力進城務工，農村老人將會從事更多的農業勞動。另外，受傳統文化的影響，農村土地的養老保障在一定程度上為中國老人提供了心理上的保障；而農村土地的減少或農民擁有土地的減少，在很大程度上影響到了農村土地的養老保障功能。

2.3 醫療保障功能方面

根據國家衛計委公布數據，我國的醫療費用處于不斷上升的狀態。醫療費用上升背景下，農村基本醫療保障——新農村合作醫療也并未能完全解決農民的就醫費用高的問題。截至2014年底，全國參加新農村合作醫療人口數達7.36億人，參加率為98.9%，人均籌資410.9元[4]。新農村合作醫療覆蓋我國大部分農民，但新農合重點提供大病醫保和住院醫保，仍然存在著報銷藥品種類不全、級別較低醫院的醫療水平低下、普通疾病醫治報銷比例較低及因大病住院而導致的因病致貧返貧等眾多問題。農村土地的醫療保障功能更著重體現在不能被新農合報銷的那部分醫療費用，而這樣的醫療保障功能隨著農村土地社會保障功能的弱化而弱化了。

2.4 失業保障功能方面

2014年以來，中國經濟進入新常態，經濟由快速增長轉變成可持續發展狀態。經濟增長壓力的持續增大，對農民工就業影響巨大。根據政府有關部門的統計，受2008年全球經濟危機的打擊，2009年有2 500萬農民流動打工者失業；根據2009年春節前后農民工監測數據的統計，在2009年第一季度末不再繼續外出的返鄉農民工有64.0%在本地從事農業[5]。經濟下行的趨勢會導致中小企業，尤其是農民工就業相對集中的制造業、建筑業的企業，面臨更多效益下跌的風險，農民工失業風險隨之加大，而大多數農民工是沒有購買失業保險的。回到農村的農民工如果失去了從事農業生產的土地，也就失去了失業之后的最后保障。

3 農村土地社會保障功能弱化原因分析

3.1 耕地減少

根據國土資源部歷年公布的《全國土地利用變更調查報告》，1996年底全國耕地面積為1.30億hm2，2008年底全國耕地面積為1.22億hm2，在12 a間耕地面積減少了0.08億hm2；且隨著中國人口的增加，人均耕地也呈現出減少的趨勢。由于統計標準和統計技術的改進和調整，2013年底國土資源部和國家統計局公布的《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》顯示，以2009年12月31日為時間節點，我國耕地面積為1.35億hm2，但其中仍有0.10億hm2耕地由于位于坡地或需要退耕調整或被污染破壞等因素不適于耕種[6]，這些不適于耕種的土地大多數集中在中國西部地區。從國家戰略層面來看，耕地的減少會嚴重影響國家的糧食安全；從生態環境角度來看，耕地的污染和破壞嚴重破壞了農業生態平衡；從社會深層角度來看，耕地的減少有相當部分將耕地用于非農用地，會引發大量的社會問題。中國人均耕地面積只是世界人均耕地面積的40%，土地的保障功能隨著人均耕地的減少勢必也會越來越衰退。

3.2 失地農民增加

自從國家允許農村土地的使用權可以依法轉讓，農村土地流轉的進程加快。截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉面積0.27億hm2，流轉耕地面積占家庭承包耕地總面積的30.4%；流轉出其所承包耕地的農戶達5 833萬戶，占家庭承包農戶數的25.3%。根據國土資源部的統計，2001—2014年間批準建設用地占用耕地共計0.03億hm2。土地的流轉和建設用地對耕地的占用，導致了大量失地農民的出現。根據中國社科院公布的《2011年中國城市發展報告》估計，中國失地農民總量在4 000萬～5 000萬，并且每年以300萬人口在增加。對于失地農民來說，農村土地的社會保障功能完全不復存在，若其他產業不能吸納失地農民的就業，隱患巨大。

3.3 農村過快城市化帶來負外部性

城市化對農村經濟的輻射和帶動作用是不能忽視的。但是對于發展中國家，如果農村城市化進程過快，將會產生大量的問題。例如：巴西和墨西哥的城市化率分別為81.4%和80.0%，達到了發達國家的水平。在巴西和墨西哥，大量的失地農民涌向了城市。失地農民在勞動力過剩的城市中不能獲得工作，同時也沒有了土地帶給他們保障，形成了大量的貧民窟，社會治安問題突出。此外，農村過快城市化是對農村公共資源和農民利益的掠奪，同時也對農村生態環境造成破壞。

3.4 城鄉社會保障差距

由于我國的城鄉二元結構，城鄉差距表現在經濟和社會的各個層面。在基礎設施和公共服務方面，農村與城市差距巨大；在社會保障方面，我國尚未在農村建立起完善的社會保障體系，最低生活保障、養老保險、新農合醫療保險、失業保險等方面或存在制度缺失、或制度尚不健全。以農村的農民工群體來說，根據《2014年全國農民工監測調查報告》，61.9%農民工沒有簽訂勞動合同；0.8%的農民工被拖欠工資，其中西部地區1.1%的農民工被拖欠工資；農民工參保率很低，其中工傷保險26.2%、醫療保險17.6%、養老保險16.7%、失業保險10.5%、生育保險7.8%、住房公積金5.5%，西部地區的農民工參保率還要更低。

3.5 農民“隱性失業”

將隱性失業的概念引入農業生產中，農民從事農業生產也存在著大量隱形失業的情況。由于農村的人均耕地較少以及農業機械化程度增加，往往很多勞動都能由少數人在較短時間完成，其他時間處于“失業狀態”。另外，對于到城市務工的農民工來說，大多時候因為獲得就業不得不接受不能與其勞動價值相匹配的勞動報酬，形成“隱性失業”。從事農業生產的農民和外出務工的農民的“隱性失業”是土地不能發揮社會保障功能的體現，如果農民的權益不能被完全保障，土地的社會保障功能弱化，將會產生更多問題。

3.6 經濟“新常態”背景下農民工失業隱患

中國農村的特殊性在于其作為中國經濟波動的“穩定器”和“調節器”[7]。在城市經濟繁榮的時候，農村向城市經濟提供大量的人力資源，促進經濟的高速發展；而在城市經濟衰退的時候，農村又作為“勞動力蓄水池”，能夠吸收在城市中失業的農民工。當失業的農民工回到農業生產時，土地便成了一種功能意義上的“失業保險”。根據國家統計局公布的《2014年全國農民工監測調查報告》，2014年全國農民工2.73億人，其中外出農民工1.68億人[8]。城市經濟的發展需要大量農民工放棄農業生產。隨著中國經濟進入“新常態”，經濟的增長速度放緩，城市勞動力過剩問題必將出現；同時，經濟發展的質量要求更高，人力資源的質量也更高，大量低文憑、低技術的農民工也將在未來不久慢慢被淘汰。如果在城市不能繼續務工的農民工回到農村，而在農村又沒有能夠維持生存的土地，不僅僅會產生經濟問題，也將會產生嚴重的社會問題。

4 對策與建議

農村土地社會保障功能的弱化隨著經濟社會的發展呈現出不可逆轉的趨勢，但是在經濟新常態的背景下，采取適當的政策減緩其弱化速度，具有現實性的意義。

4.1 完善農村社會保障制度

為了彌補農村土地社會保障功能缺失的部分，國家和政府應在政策層面加大向農村社會保障制度的傾斜力度。逐步完善農村的社會最低生活、養老、失業保障機制，統籌城鄉發展，促進城鄉社會保障制度一體化發展。保證社會公平，通過稅收和財政制度的改革，加大對農村社會保障的投資力度。

4.2 放緩“躍進式”的城鎮化進程

在城鎮化進程中，過快的城鎮化讓農民不再擁有賴以生存的土地，卻也不能有效地發展經濟帶動失地農民的就業、增加失地農民的收入。因此，我國在發展城鎮化的過程中要吸取發展中國家如巴西和墨西哥的教訓，遵循事物發展的客觀規律，不能“躍進式”地“創造”城鎮化。

4.3 完善農村公共服務和基礎設施

在城鎮化發展的思路探索中，應當考慮現有農村公共服務和基礎設施建設，相對公平地保證農村與城市的公共服務水平，使農民能夠更好地回鄉就業、回鄉創業，進一步促進農村經濟的發展。

4.4 加大力度發展縣域經濟和鄉鎮企業

發展縣域經濟和鄉鎮企業不僅可以吸引投資，促進區域經濟的增長，同時也可以吸收從大城市經濟中失業的農民工。縣域經濟和鄉鎮企業具有重大的經濟社會意義，可以為中國經濟放緩的隱患發揮緩沖作用，即使產生規模較大的經濟危機，也能實現中國經濟在縣域和鄉鎮的“軟著陸”。

4.5 向農民提供更多培訓機會

隨著中國的經濟轉型，經濟的健康發展越來越需要更多高質量的人力資源。因此，在保障農民工進城務工的權益的同時，從根本上應該加大對農民的教育投入和提供更多的培訓機會，形成完善的農民工就業教育培訓機制，使農民工的生產能力符合經濟發展的需要。

參考文獻

[1] 沈曉豐.農村土地的社會保障功能與產出效率分析[J].重慶師院學報，2003（3）：112-115.

[2] 國家統計局.2015年國民發展和社會經濟統計公報[R].2016.

[3] 吳海盛.農村老年人農業勞動參與的影響因素——基于江蘇的實證研究[J].農業經濟問題，2008（5）：96-102.

[4] 國家計生衛生委規劃與信息司.2014年我國衛生和計劃生育事業發展統計公報[R].2015.

[5] 盛運來，王冉，閻芳.國際金融危機對農民工流動就業的影響[J].中國農村經濟，2009（9）：4-14.

[6] 國土資源部，國家統計局.關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報[R].2013.

[7] 溫鐵軍.1949—2009中國的真實經驗：八次危機[M].北京：東方出版社，2013.

[8] 國家統計局.2014年全國農民工監測調查公報[R].2015.

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[8] 國家統計局.2014年全國農民工監測調查公報[R].2015.

Abstract： It is significant to maintain social security function of rural land under the background of economy "New Normal". According to the current situation that now the social security function of rural land has gradually weakened， this paper expounded the major weakening performance from the 4 aspect basic of living protection， old-age security， medical security and unemployment security， analyzed the reason and raised countermeasure and suggestion， so as to slow down the weakening speed.

Key words： rural land； social security function； weaken； reason； presentation； countermeasure