“9?11”事件15周年：對美國國家戰略和全球政策的影響

“9·11”事件發生后的15年來，美國的反恐效果與其他國家相比是顯著的。而“9·11”事件引發的美國國家戰略和全球政策的重大轉折卻仍然深刻影響著美國未來戰略目標的確定。2016年美國總統選舉中，“9·11”事件所引起的美國政策手段的劇烈變動仍然受到激烈的爭論。“9·11”事件的余威猶在，美國雖然在霸權之路上摔了一跤，但它已經迅速回到大國競爭和維持霸權這條國際關系演進的主線上來。因此，“9·11”事件對美國國家戰略和全球政策的負面影響不應被高估。

“9·11”事件已經過去15年。不僅它本身成了美國歷史的一個重要轉折點，而且其余波仍然震蕩著整個世界。“密涅瓦的貓頭鷹要等到黃昏到來才會起飛。”“9·11”事件雖然說不上蓋棺定論，但15年后的反思或許能帶來一些教益。

“9·11”事件以來的

美國反恐形勢

“9·11”事件直接沖擊了美國的國土安全，15年來美國政府在這件事上的應對是比較成功的。如果以恐怖襲擊的次數和死亡人數來衡量，“9·11”事件之后美國的反恐成績很顯著。根據美國馬里蘭大學的全球恐怖主義數據庫（Global Terrorism Database）的統計，從2002—2015年，美國共發生了264起恐怖襲擊事件，總死亡人數為121人。[1]也就是說，“9·11”事件發生后的14年里，每年平均發生19起恐怖襲擊，年平均死亡人數不到9人。相比之下，在這一時期美國每年至少有3萬人死于各種類型的槍擊事件。[2]與歷史情況相比，“9·11”事件之后的美國反恐形勢明顯好于之前的形勢。從1991—2000年，平均每年美國會遭受大約37起恐怖襲擊，導致21人死亡，其中最嚴重的是1995年俄克拉荷馬城爆炸案，造成168人死亡。而在20世紀七八十年代，平均每年美國會遭受96起恐怖襲擊，導致11人死亡。

與其他國家相比，15年來美國的反恐效果也是顯著的。同樣根據全球恐怖主義數據庫的統計，從2002—2015年，西歐共發生了2116起恐怖活動，導致593人死亡。這兩個數據都是美國的數倍之多。而且，在“9·11”事件之后，美國再也沒有發生過像2004年馬德里爆炸案、2005年倫敦爆炸案和2015年巴黎恐怖襲擊那樣的大規模恐怖襲擊事件。同時，恐怖活動在某些遠離美國、政局動蕩的國家有明顯惡化的趨勢。在過去五年里，四分之三的恐怖襲擊死亡人數發生在阿富汗、伊拉克、尼日利亞、巴基斯坦、敘利亞和也門這六個國家。特別是在2014年，這些國家的死亡人數達到一個高峰，超過了3萬人。[3]可以看出，“9·11”事件之后，西歐和中東的恐怖活動遠比美國嚴重。不過，自2014年“伊斯蘭國”興起之后，美國的反恐形勢有一定的惡化趨勢。[4]最近一年美國發生了兩起與“伊斯蘭國”有關的惡性恐怖襲擊案件，分別導致16人和50人死亡。另一個重大變化是，這兩起恐怖襲擊都不是仇視美國的外國人所為，相反其肇事者都是同情“伊斯蘭國”的美國合法移民或其子女。美國面臨著與西歐國家相似的反恐困境，但美國的優勢在于它擁有自主的移民政策，而且其國內的伊斯蘭教徒僅占總人口的1%。[5]這個比例要比西歐各主要國家的都低得多。[6]

雖然2001年以前美國遭受的恐怖襲擊更為頻繁，導致的死亡人數更多，但唯有“9·11”事件才最終使恐怖主義成為美國人的首要關注目標。這不僅因為該事件造成的傷亡和損失最為嚴重，更因為它反映了一種更深層次的變化趨勢。到冷戰結束時，美國所遭受的恐怖襲擊主要是其國內的民族主義分子或左右翼激進分子所發動的，絕少與伊斯蘭教勢力有聯系。在20世紀七八十年代，美國只有六起恐怖襲擊與伊斯蘭教相關。但1990年以來，美國所遭受的與伊斯蘭教相關的恐怖襲擊越來越多。在20世紀90年代共發生了九起，“9·11”事件至今共發生了二十多起。[7]從對比中可以看出，與伊斯蘭教相關的恐怖主義活動不僅數量越來越多，而且所占比例越來越大。“9·11”事件可以說是這一變化趨勢的“引爆點”，使得恐怖主義活動——特別是與伊斯蘭教相關的恐怖主義活動——一時成為美國國家安全的首要威脅。

美國顯著的反恐效果是以巨大的資源消耗為代價的。自“9·11”事件發生到2014財年，美國在全球反恐行動中總共花費了1.6萬億美元。這大概相當于美國三年國防基本預算的總和。如果再加上國土安全支出、戰后傷殘人員的醫療費用、戰爭債務的利息和戰爭帶來的國防基本預算的增長等與反恐相關的支出，總成本可能高達4.4萬億美元。[8]這些只是直接經濟成本，“9·11”事件還導致了許多間接的經濟損失，如對金融市場和經濟增長的沖擊。

不過，美國仍然能較容易地承受這些成本。美國用于反恐戰爭的支出在2008年達到1869億美元的峰值，但這只占美國當年GDP的1.2%，遠低于美國在一戰、二戰、朝鮮戰爭和越南戰爭時期的最高水平。[9]全球反恐戰爭大約只給美國增加了10%的政府債務，可見它并不是造成美國財政困難的主要原因。研究表明，“9·11”事件對美國經濟的直接影響很小，其后十余年的反恐行動也不是影響美國經濟運行的一個重要因素。本·拉登試圖通過恐怖襲擊摧毀美國經濟的目標并沒有實現。[10]

“9·11”事件對美國

國家戰略和全球政策的影響

15年后再回顧“9·11”事件，可以發現它確實是美國國家戰略和全球政策的一個重大轉折點。冷戰結束后，美國政府迎來了克林頓、小布什和奧巴馬三位總統的輪流執政，美國的國家戰略也大致經歷了迷失、攻勢和守勢三種狀態的轉變。“9·11”事件以及美國對它的反應則是導致后兩種狀態轉變的主要肇因，也是在2016年美國大選中引起對國家安全政策激烈辯論的一個重要原因。

1991年蘇聯解體和冷戰結束后，美國成為唯一的超級大國。福山的“歷史終結”觀念預示了20世紀90年代美國對自身實力和國際秩序的樂觀看法。獨一無二的超強實力與主要對手的暫時缺位，使得彼時的美國，既有“一覽眾山小”的自得，又有“高處不勝寒”的彷徨。1995年克林頓政府提出名為“參與和擴展”的國家安全戰略。這是冷戰后美國的第一個較為明確的國家戰略，但直到克林頓任期結束，美國人仍然對首要安全威脅、戰略目標和手段等問題進行著激烈的辯論。2001年，小布什在上任伊始試圖用強硬的現實主義代替克林頓的自由主義理念。“9·11”事件不僅為美國國家戰略的轉變提供了絕佳的契機和強大的動力，而且為新保守主義的興盛提供了廣闊的舞臺。全球反恐、先發制人、單邊主義、政權更迭和強制推廣民主等要素成為此階段美國國家戰略的主要內容。但小布什政府對“9·11”事件的過激反應卻很快使美國陷入反恐戰爭的泥潭，其進攻型的國家戰略也隨之破產。2009年，奧巴馬打著“變革”的旗號將美國的國家戰略和全球政策從攻勢轉向守勢。局部收縮、全球再平衡、重返亞洲、多邊外交、重視軟實力、著力國內事務等，成為奧巴馬時期美國國家戰略的要點。[11]在2016年的總統選舉中，“9·11”事件以及與其相關的伊拉克戰爭和“伊斯蘭國”問題再次成為爭論的一個熱點和改變國家戰略的一個由頭。民主黨總統候選人希拉里·克林頓支持全球主義的外交與安全政策，而共和黨總統候選人唐納德·特朗普卻是一個本土主義者，具有較強的孤立主義色彩。他們在伊拉克戰爭、“伊斯蘭國”和美國戰略重點等問題上都持截然不同的觀點。

國家戰略涵蓋戰略目標、威脅來源、實施手段等多方面的內容，“9· 11”事件全方位地影響了過去15年的美國國家戰略。

第一，“9·11”事件使小布什政府迅速確立了反恐優先的戰略目標，而其過激失當的反應迫使奧巴馬政府將戰略目標轉變為重建美國的霸權。克林頓政府曾提出以經濟、安全和人權為三大支柱的國家戰略，三者之間相互補充，但在當時美國占據優勢的國際環境中，克林頓政府常常把促進經濟發展作為首要目標。可以說，這一時期美國并沒有非常明確的戰略目標，但“9·11”事件徹底消除了這種迷失狀態。追求絕對的國家安全成為美國戰略的首要目標，具體而言就是打贏反恐戰爭，消除恐怖主義威脅，制止“邪惡國家”發展大規模殺傷性武器。另一個重大變化就是美國開始高度重視本土安全，改變之前“重國外，輕國內”的安全政策，為此美國政府組建了國土安全部和北方司令部。

但小布什政府追求絕對安全的過度行為反而損害了美國實力與霸權，奧巴馬上臺后不得不將其戰略目標定位為“重振美國的領導地位”[12]。消除恐怖主義威脅和確保國家安全仍然是奧巴馬政府的重要戰略目標之一，但它卻不得不關注并將有限的資源分配到其他重大目標上去，以恢復美國的實力與領導地位。金融危機使奧巴馬政府必須將恢復經濟作為最緊迫的目標。在中東的過度投入、中東戰略地位的下降以及中國的快速崛起，使美國意識到其全球戰略的失衡，重返亞洲因而成為奧巴馬國家戰略的重中之重。奧巴馬認為，美國應當避開中東，而亞洲才是全世界對美國未來最有決定性影響的地區。[13]然而，奧巴馬對戰略目標的調整也引起了激烈的爭議。在2016年的總統選舉中，特朗普指責奧巴馬縱容了“伊斯蘭國”等激進伊斯蘭勢力對美國的威脅，他對奧巴馬的“亞太再平衡”戰略缺乏興趣，將打擊“伊斯蘭國”當成首要安全目標。至于希拉里，她雖然竭力捍衛奧巴馬的戰略目標，但可能會采取比奧巴馬更加強硬的全球戰略，包括在中東加強打擊恐怖活動。由此可見，“9·11”事件不僅曾經迫使美國突然改變戰略目標，而且至今仍然是影響其戰略目標的重要因素。

第二，“9·11”事件以及美國對它的反應深刻影響了美國對威脅來源的判斷。冷戰結束后，美國失去了主要對手，一時間難以判斷首要威脅來自何方，但又發現新的威脅叢生。克林頓政府并沒有明確地將俄羅斯和中國等大國視為美國的主要外部威脅，同時又不得不應對在冷戰期間常被忽略的跨國犯罪、恐怖活動、非法移民、環境惡化和氣候變化等非傳統安全問題。“9·11”事件迅速使美國確定了新的首要威脅來源，即世界范圍內的恐怖主義勢力和發展大規模殺傷性武器的“流氓國家”。同時，小布什政府宣稱與俄羅斯不再是戰略對手，并表示愿意尋求與變化中的中國發展建設性關系。[14]小布什政府對“9·11”事件的激烈反應，確實使美國的國家安全得到了基本保障。這也有利于奧巴馬政府調低恐怖威脅的級別，從而使其有理由迅速從中東撤軍，并避免再次出兵中東。在恐怖威脅減輕的同時，美國政府更加警惕中國和俄羅斯等大國對美國利益的現實挑戰和潛在威脅，而且奧巴馬也能有余力去關注他所感興趣的核擴散、氣候變化等非傳統安全問題。但15年過去后，“9·11”事件的余震猶在。“伊斯蘭國”的興起使美國的反恐形勢出現惡化的趨勢。這也為特朗普將激進伊斯蘭勢力視為美國首要威脅的觀點提供了理由。可以預見，恐怖活動對美國的威脅在短時間內不可能明顯減弱，它還將不斷地牽制美國追求其他戰略目標的努力。

第三，美國推行其戰略目標的手段也受到了“9·11”事件的強烈影響。雖然克林頓政府未經聯合國授權就發動過“人道主義干預”，但總體上當時的美國政府傾向于以經濟手段、軟實力、多邊外交和國際規范建設來促進美國的利益。但“9·11”事件之后，新保守主義迅速成為美國外交的主要意識形態，政策手段也全面更改。訴諸武力、先發制人、單邊主義、更迭政權、推行民主、強調意識形態等成為小布什政府的政策手段的鮮明特點。美國在未經聯合國授權并遭到許多國家反對的情況下，堅持發動伊拉克戰爭，最終深陷戰爭泥潭，使美國的實力和道義受到嚴重損害。奧巴馬不得不改弦更張以重振美國的領導地位。十年反恐戰爭在短時間內明顯降低了美國再次進行軍事干預的能力和意愿。奧巴馬政府選擇迅速撤軍，并在面對阿拉伯之春、敘利亞亂局、伊朗核問題、烏克蘭危機和“伊斯蘭國”的威脅時竭力避免采取直接的軍事行動。與小布什的選擇相反，奧巴馬更傾向于使用巧實力、多邊外交、責任分擔、離岸制衡、背后領導、國際機制建設等手段來維護美國利益。“9·11”事件所引起的美國政策手段的劇烈變動在2016年總統選舉中仍然受到激烈的爭論。希拉里希望在奧巴馬的基礎上表現得更強硬一些；特朗普則鄙視傳統的政策手段，并以商人的眼光來質疑其合理性。

如果以15年的后見之明來看待“9·11”事件的沖擊，或許可以說小布什政府對此做出了過激的反應。正如奧巴馬所認為的那樣，激進伊斯蘭勢力雖然是對美國的直接威脅，但無法挑戰美國主導的國際秩序，更不可能構成對美國生存上的威脅，而大國競爭才是對美國的系統性挑戰和生存上的威脅。[15]然而，當時美國以超級大國之尊猝然遭到十幾個恐怖分子的襲擊，做出激烈的反應也在情理之中。類似的過激反應在美國歷史上一再出現，包括建國初期的《懲治煽動叛亂法》、內戰時的停止人身保護令、一戰結束后反共產主義的紅色恐慌、二戰時的強制遷移日本僑民以及冷戰初期的麥卡錫主義等。雖然美國存在強大的分權制衡機制，但對權力的濫用仍然很難避免。《愛國者法》和伊拉克戰爭在美國國會幾乎沒有受到任何實質性的阻礙，而小布什也得到了兩黨和美國人近乎一致的支持。在這種氛圍中，任何異議和對戰略目標與手段的理性判斷都很難存在。

另一方面，也很難說沒有“9·11”事件，美國就不會遭遇類似的戰略挫折。“9·11”事件發生前，美國的實力處于歷史頂峰，很難想象美國政府能抵制濫用權力的誘惑而不走上其他軍事冒險之路。擴張與收縮的交替或許是美國霸權之路的常態。最值得關注的并非美國一時的收縮，而是它是否仍舊具有強大的恢復能力。雖然美國在霸權之路上必然會摔跤，但“9·11”這一跤美國并非無力承受，也沒有使它完全喪失方向感，相反它已經迅速回到大國競爭和維持霸權這條國際關系演進的主線上來了。許多年后，“9·11”事件或許會被看作美國相對衰落的一個重要象征——就像一百年前布爾戰爭之于大英帝國那樣，但它自身并不是這一趨勢的主因。從這些角度講，“9·11”事件對美國國家戰略和全球政策的負面影響不應被高估。

（責任編輯：魏銀萍）

—————————

[1] Global Terrorism Database， http：//www.start.umd.edu/gtd/.

[2] Julia Jones and Eve Bower， “American Deaths in Terrorism vs. Gun Violence in One Graph，” CNN， December 30， 2015， http：//edition.cnn.com/2015/10/02/us/oregon-shooting-terrorism-gun-violence/.

[3] Margot Sanger-Katz， “Is Terrorism Getting Worse？ In the West， Yes. In the World， No.” The New York Times， August 16.

[4] 2013年死亡人數的大幅度上升是由該年4月17日的德克薩斯州的化肥廠爆炸所導致的。美國政府于2016年5月11日發布的調查結果認為，該案是有人蓄意縱火所致，全球恐怖主義數據庫因此將其歸為恐怖活動。

[5] Pew Research Center， A New Estimate ofthe U.S. Muslim Population， http：//www.pewresearch.org/fact-tank/2016/01/06/a-new-estimate-of-the-u-s-muslim-population/.

[6] Pew Research Center， 5 Facts about the Muslim Population in Europe， http：//www.pewresearch.org/fact-tank/2016/07/19/5-facts-about-the-muslim-population-in-europe/.

[7] http：//www.johnstonsarchive.net/terrorism/wrjp255a.html.

[8] 周琪、付隨鑫：《近年軍費削減對美國事力量的影響》，載《美國研究》2015 年第 6期，第23、31頁。

[9] Stephen Daggett， “Costs of Major U.S. Wars，” Congressional Research Service， p. 2， https：//www.fas.org/sgp/crs/natsec/RS22926.pdf.

[10] Adam Z. Rose and Brock S. Blomberg， “Total Economic Consequences of Terrorist Attacks： Insights from 9/11，”Peace Economics， Peace Science and Public Policy， Vol. 16. No. 1， 2010.

[11] 周琪、付隨鑫：《中美國家安全觀的分析與比較》，載《當代世界與社會主義》，2014 年第6期，第19—21頁。

[12] Barack Obama， “Renewing American Leadership”， Foreign Affairs， July/August 2007 Issue， https：//www.foreignaffairs.com/articles/2007-07-01/renewing-american-leadership.

[13] Jeffrey Goldberg， “The Obama Doctrine，” The Atlantic， April 2016 Issue， http：//www.theatlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obama-doctrine/471525/.

[14] National Security Strategy 2002， Sept 17， 2002， p. 27， http：//nssarchive.us/NSSR/2002.pdf.

[15] 同[13]。