從文化視角看美國在網絡空間治理中的立場與行動

應琛

美國在網絡空間治理中的行為通常被批評為采取“雙重標準”，但事實上，美國政府的立場與美國網絡霸權間的關系并非如此單向。美國政府在網絡治理方面的立場是多方合力作用的結果。如果希望中美之間能夠在互信的基礎上開展對世界來說迫切需要的中美網絡空間合作，就不能僅僅以“雙重標準”對美國的網絡霸權主義進行批判，還要從國家文化的視角來探察其網絡霸權的內在邏輯。

出于對美國霸權的警惕，當前中國的民眾普遍接受了以下觀點：在網絡空間，美國倚仗其技術優勢在網絡空間維持霸權，通過其技術專家和企業實現網絡霸權，并通過鼓吹網絡信息自由為其網絡霸權的延續尋求合法性。

由于美國網絡霸權客觀存在，美國在網絡空間治理中的行為，因而被認為是披著理想主義外衣而行的現實主義邏輯，也即“雙重標準”。但真實的情況是，美國政府的立場與美國網絡霸權間的關系并非如此單向。美國政府網絡治理的立場是政府維護國家利益、企業追求自身發展、公民團體政治行動、美國政治文化、國際情境壓力多方博弈的結果使然。單單以“雙重標準”修辭批判美國的網絡霸權主義，既不能準確地把握美國網絡霸權的內在邏輯，也不利于中美之間建立互信并開展當下對世界來說不可或缺的中美網絡空間合作，更無從助力于“不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏”的新型大國關系建設。

一個民族的文化決定其成員的行為無意識，建構其社會各組成部分的互動規則與互動過程，也在很大程度上規約其政府的行動選擇。從美國文化、美國政府與社會關系的視角出發觀察美國在網絡空間中的行為，有助于更為準確地理解美國政府的行為邏輯和戰略目標，預測其行動取向，減少誤判、分歧和摩擦，并有的放矢地考慮我方對策。

從美國文化理解美國網絡空間治理的立場與行動

美國文化最根本的特質是個人主義。圍繞這一核心價值觀形成的文化結果是：美國文化是自由主義、競爭主義和實用主義的，并且一貫地具有反政府和反主流的沖動。在政府與社會關系中，社會高于政府，政府被認為是企業和公民的“看門狗”。

美國價值觀中自由主義與競爭主義的張力在國內政治中能夠通過法治框架得到調解，在國際關系層面卻不可避免地表現為對立與沖突：一方面，美國必須宣稱其外交是為了實現自由主義的價值觀，否則難以獲得國內民眾的認同。盡管對美國政府來說，在國際場合宣揚“自由”“平等”理念有時常有與現實利益選擇的虛偽之嫌，但也不全然如此，更多是基于一種路徑鎖定。另一方面，競爭主義的價值觀和維護美國利益的政治責任使美國政府在外交實踐中做出種種現實主義的選擇。以上兩點使美國在世人面前最終表現出“雙重標準”的形象。

美國的對外戰略與政策的另一個文化淵源是“天定命運”與“美國例外論”。大多數民族都在某種程度上具有“天定命運”情結，但美國人的這一情結因其作為世界第一強國的子民而得以強化。“美國例外論”是自負的，與世界發展潮流不符，但并不能因此否認它是美國人真實的信念。隨著世界多極化進程的發展與美國國力的相對衰落，美國學者對于“例外論”的信心有所動搖，但動搖民眾的這個信念需要更長的時間。

美國文化和外交的以上特質表明：其一，美國政府倡導網絡自由并非只是對外口號。“網絡自由”既是個人主義價值觀在網絡空間的體現，也是網絡技術史的價值觀念遺留，其在西方世界仍具有強大的價值正當性。美國政府的網絡治理政策不可能脫離這一語境。追求一個技術中立的、開放而自由的網絡是美國政府必須堅持的姿態。2016年6月9日，美國政府正式宣布批準“互聯網名稱與數字地址分配機構”（ICANN）改革方案，其理由也是“為了互聯網這一革新、經濟增長和自由表達平臺的持續繁榮”。 反過來說，網絡需要主權政府介入管理才是晚近的認知。中、俄、巴西等國較早在意識形態、國家安全領域受到網絡沖擊，意識到虛擬的網絡影響著現實的政治穩定，所以較早提倡網絡主權。而發達國家則長期倡導“互聯網自由”。斯諾登事件之后，歐洲開始重視網絡主權，但其重心放在公民隱私保護上，實質上是為了更好地支持個人的“互聯網自由”。相當數量的互聯網專家至今堅持網絡空間的“純粹自由與開放”。美國政府早已從恐怖主義、網絡攻擊等問題上意識到網絡治理的必要性，但要改變民眾的固有觀念很難。美國政府對國內網絡空間執行的實際管制，已經招致民眾質疑與反對。奧巴馬2015年2月在斯坦福大學于舉行的“網絡安全與消費者保護峰會”上極力解釋保護公民網絡權益與限制政府權力之兩難，呼吁聽眾對政府網絡治理權責討論“保持開放的態度”， 幾乎是在向臺下的美國青年精英申請政府管控網絡的權力。

其二，美國擁有互聯網霸權，但這個霸權并非獨歸美國政府，它是分散的，技術團體和企業占據著非常重要的份額。美國政府對企業的控制力是有限的，它能倡議企業與政府保持合作關系，但不能強制企業聽從政府。企業與政府間保持良好合作關系的前提是合作于企業也有利。一旦與政府的合作將損害企業形象及利潤獲取可能，企業會毫不猶豫地拋棄政府，讓政府獨自承擔道義責任，就像斯諾登事件之后各大科技公司所做的那樣。 在應對網絡威脅的信息共享領域，美國政府只能主動為企業提供信息并“倡導”企業與其分享信息，而不能像其他國家如歐盟、日本那樣“要求”企業提供信息。奧巴馬以“政府擁有最新信息”為由向私人部門邀約合作， 擺出的是請求和利益交換的姿態。合作時美國政府可以借助技術團體力量達成霸權，但它并不能單向地對技術團體發出強制性指令。

2016年3月ICANN提出改革方案后，包括共和黨黨魁在內的部分共和黨參議員多方阻撓ICANN改革進程，質疑其與中國互聯網絡信息中心（CNNIC）瓜葛過密，ICANN對參議員質詢的回復，充分表明其運作對于美國政府存在相當的獨立性，美國政府并不能隨心所欲地掌控它。 從兩年多來ICANN的改革進程來看，該機構的管理確實是社群導向的。如其自改革啟動起就提供各類網絡工具及資源以便利相關方發表意見，所有階段性文本均放置在固定微型網頁中供社群討論，所有電話會議均提前公布信息并提供網絡聆聽模式、電話接入服務及同聲傳譯。ICANN改革的核心決策團隊“IANA 管理權移交協調小組（ICG）”也由各代表社群選出的人員組建。 ICANN面向網絡治理、計算機管理、公共政策等領域的大學生開放其政策論壇，提供學習機會。最近一次的ICANN56政策論壇（2016年6月27—30日）吸收了來自歐洲的15位申請人參與。從國籍上看，來自發展中國家、小國的學生要略多于來自英美發達國家的。俄羅斯、巴西、巴基斯坦等國均有人員在列。 可見其并未偏私美國或西方。另外，美國國內存在的強大的，本質上反政府、反主流秩序的黑客文化，也是美國網絡權力分散的明證。

其三，美國的網絡間諜行為是其競爭主義邏輯在國際事務中的表現，仍將長期以不同面貌呈現。美方從未將網絡間諜行為視為不道德的。蘭德公司曾建議美國政府不要試圖去威懾網絡間諜行為，因為“每個國家都在從事這種活動”。 “棱鏡”計劃曝光之后，德國曾表態有意與美國簽署《互不從事間諜行動協議》，但美國拒絕把不監聽的承諾擴大到默克爾本人以外。 可見美國不會停止其網絡間諜行為。美國能源、電力、交通、金融系統對網絡的依賴比其他國家更為嚴重，其又是恐怖主義活動的頭號目標，因而在網絡攻擊的“不對稱”性質面前，它有特殊強烈的不安全感，這是美國將繼續搞網絡間諜活動的另一個原因。美國國家安全局也長期從事商業領域的網絡間諜行動以維護其企業在全球的競爭力，并將相關信息分享給本國貿易、政治和情報機構。

競爭主義文化決定美國仍將長期以零和博弈思維看待國際政治領域的權力消長，其很難接受“合作共贏”理念。競爭主義與“例外論”相結合，決定了美國會繼續“以其他國家的不安全換取自己的安全”。

其四，在外界看來當前不平等的網絡空間治理體系，在美國人看來是合理的。美國人認為當前治理格局是技術發展的自然結果，是公平競爭的結果，而互聯網是美國的發明、實驗室的創新、技術專家的智慧結晶，由美國、技術專家、非政府組織來主導互聯網治理是應有之義。美國人也不認為自己在維護網絡霸權——ICANN能夠以民間機構身份成立這一事件本身就是政府讓步的結果：為了尋求一種更切合網絡技術的發展和合作需要的管理方式，1998年白宮才將ICANN定義為非營利機構。對于ICANN的組織架構和運營機制，與其他國家不滿于ICANN的政策咨詢委員會（GAC）沒有決策權力不同，美國認為GAC在ICANN的決策過程中扮演了重要角色。

其五，美國的實用主義文化決定它會對網絡空間合作保留開放態度。美國當然有維護其網絡空間優勢地位的意圖，但其也早已意識到單憑自己的力量難以保障網絡安全，具有與國際社會合作的意愿。就中美網絡合作來說，美國一方面將中國與俄羅斯、伊朗、朝鮮一起列為網絡空間安全的潛在敵人，指責中國官方支持、組織對美網絡攻擊和信息竊取，擔憂中國不斷增強的網絡技術能力不利于美軍，另一方面仍然將“加強中美網絡對話，增強戰略穩定性”作為其加強國際合作的戰略目標之一。美國防部在2015年的《網絡空間戰略》中稱，將“保持與中國的交流討論，以便雙方了解對方在網絡空間的軍事理論、政策、角色和任務，提高透明度，以降低誤解和誤判的風險，防止矛盾升級和不穩定”。“國防部將支持美政府致力于加強建立信任措施，以將中美關系提升到更高水平”。美國對美俄網絡合作也持開放態度。 美國政府在6月批準ICANN改革方案這一事件也表明美國能審時度勢對其立場做出調整，避免陷入與全球治理大勢相悖的格局。

中國的對策

美國的網絡空間政策目標是防范攻擊和保持優勢，而中國則奉行積極防御的政策，短期內雙方之間并不存在不可調和的沖突。但互信的建立需要雙方了解彼此真實意圖和底線，在維護自身利益的同時不去挑戰對方底線。針對美國的網絡空間治理立場與行動，中國可考慮以下對策。

其一，任何人都難以與意見與自己完全相左的人建立良好的信任關系，國家間同樣如此。就像我們沒法接受美國把我們的“人類命運共同體”設想看作空洞的口號一樣，美國也不能接受我們將其基本價值觀“自由”視作霸權主義的遮羞布。我們可以借鑒奧巴馬向國內民眾倡導“保留開放討論”的態度，從防范恐怖主義、保護個人隱私、維護商業安全、應對網絡攻擊等方面探討自由與秩序的關系，論證政府在網絡治理中不可或缺的地位和作用，在總的價值觀方面保持獨立，各說各話。

其二，由于美國網絡霸權的分散性質，中國通過與技術團體的合作漸進地參與網絡空間全球治理是明智的方案。上文述及中國互聯網絡信息中心（CNNIC）與ICANN建立的良好合作關系引起美方保守派參議員質疑， 從另一個角度表明CNNIC的行動有助于網絡空間治理的多元化。但中國目前在技術專家層面存在明顯的參與短板：在互聯網工程任務組（IETF）中，中國工程師的比例已經超過30%，但被接納的技術提案只有總量的1%。下一步應考慮出臺扶持政策和激勵措施鼓勵國內技術專家積極參與ICANN、IETF等機構的社群討論和公共事務，借助這些機構的開放性運營機制培育來自中國的未來全球網絡治理精英。

其三，多方防范美國網絡間諜行為。2015年習主席訪美期間，中美就不竊取對方的網絡知識產權做出了相互承諾，但承諾并未覆蓋國家安全機密信息領域，而中國在國企掌握經濟命脈的經濟模式下很難清晰區分商業機密和國家機密，因而不可對美國網絡間諜行為掉以輕心。只有自身過硬的技術，才是有效的防御手段。要堅持不懈地追求技術自主，扶持企業研發行動，培養網絡安全人才隊伍。要在企業高端人才、學者和政府專家間建立身份轉換通道，培養一批道德素質過硬、既懂專業又懂實踐的人才隊伍。培育國人的信息安全風險意識，建立網絡風險通報分享平臺和咨詢平臺，以政府主導，依靠企業、用戶力量的模式共同防范、應對網絡安全風險。可考慮與德國、法國、金磚國家成員國、上合組織成員國等國家先行達成互不從事間諜行動的協議，將“互不侵犯”“合作共贏”理念逐步落實到網絡空間。

其四，2015年中美達成的六項互聯網合作成果，表明中美網絡合作可從經濟、民生，共同應對網絡攻擊、打擊網絡犯罪等低政治領域著手展開，逐步建立互信和相互依賴。要推動兩國數字經濟產業合作式發展，加強民生技術領域的合作與交流，鍛造中美網絡空間合作的壓艙石。中國的巨大市場與美國的先進技術相結合，將會創造數字經濟領域的奇跡，惠及兩國人民和世界人民。

最后，技術為王。美國的零和博弈觀短期內很難轉變。中國要與美國建立在網絡空間中的共治關系，就要堅定不移地發展自己的技術。2015年中美之所以能達成六項互聯網合作協議，與美國對中國技術的認可是分不開的。美國防部高級顧問白邦瑞（Michael Pillsbury）曾表示，中國的情報機構可能是僅次于美國的、世上最強的情報機構。 中國華為、阿里巴巴等企業的技術與經營模式也正在獲得全球的認可。美國的實用主義文化決定中國必須以硬實力為基礎開展中美合作。

（本文為浙江省高校重大人文社科項目攻關計劃項目 2013QN069階段性成果）

（責任編輯：徐海娜）