設(shè)立法律顧問、公職律師是依法治志的必然趨勢

張旭

根據(jù)《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)則綱要（2015-2020）》（以下簡稱《綱要》）的精神，依法治志已經(jīng)成為地方志事業(yè)發(fā)展的方向，2016年6月16日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》要求到2017年底前，中央和國家機(jī)關(guān)各部委，縣級以上地方各級黨政機(jī)關(guān)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問、公職律師，國有企業(yè)深入推進(jìn)法律顧問、公司律師制度，事業(yè)單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。作為行政機(jī)關(guān)的地方志機(jī)構(gòu)也包括在其中，因此，設(shè)立法律顧問、公職律師制度在地方志行政機(jī)關(guān)是勢在必行。

一、推行法律顧問、公職律師制度是我國實現(xiàn)依法治國方略的重要舉措

“普遍建立法律顧問制度”是黨的十八屆三中全會確立的改革任務(wù)。黨的十八屆四中全會進(jìn)一步明確要求：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。”黨的十八屆四中全會對推行公職律師制度也提出了要求，“各級黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，參與決策論證，提供法律意見，促進(jìn)依法辦事，防范法律風(fēng)險。”

全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，設(shè)立法律顧問、公職律師制度正是形成有力的法治保障體系的重要內(nèi)容之一。設(shè)立法律顧問、公職律師制度其目的就是要針對各種行政行為可能出現(xiàn)的風(fēng)險和瑕疵，提出專業(yè)可行的法律意見，將法律顧問意見納入到重大行政決策當(dāng)中，把可能產(chǎn)生的行政和社會風(fēng)險降到最低限度，實現(xiàn)依法決策，依法執(zhí)行，依法管理，建立權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。同時，大力發(fā)揮法律顧問、公職律師的作用，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)決策、民主決策、依法決策的水平以及運用法治思維和法治方式來進(jìn)行執(zhí)政的能力，監(jiān)督和制約權(quán)力、防止權(quán)力濫用，預(yù)防和杜絕各類違法違規(guī)行為的發(fā)生。

二、何謂法律顧問、公職律師制度

法律顧問是指政府法律顧問，包括專職和兼職兩種，專職的政府法律顧問是指政府法制機(jī)構(gòu)的工作人員，其中包括公職律師和不具有律師資格的工作人員；兼職的政府法律顧問是指通過政府通過公開招投標(biāo)進(jìn)行政府采購而選聘的資深法學(xué)專家和執(zhí)業(yè)律師。

公職律師是指在國家行政部門設(shè)立的政府律師，要求通過國家統(tǒng)一的司法考試并且具有律師執(zhí)業(yè)證書，由政府支付薪水，屬于國家公務(wù)員序列，專職從事本部門法律事務(wù)。公職律師的主要工作是為政府宏觀決策提供法律分析和服務(wù)，以提高政府機(jī)構(gòu)依法行政水平，在法律上維護(hù)國家利益，不面向社會提供有償法律服務(wù)。公職律師須經(jīng)省級司法行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)取得公職律師工作證，對其實行雙重管理即由其所在單位負(fù)責(zé)行政管理，同時由省級業(yè)務(wù)主管部門對本系統(tǒng)的公職律師實行統(tǒng)一業(yè)務(wù)管理。

對地方志機(jī)構(gòu)來說，專職的政府法律顧問應(yīng)當(dāng)就是機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置的法規(guī)處，或叫法制處的工作人員，如果法制處中的工作人員通過了國家司法考試并職得了律師執(zhí)業(yè)證，就可以作為本單位的公職律師。全國地方志機(jī)構(gòu)中內(nèi)部設(shè)立了法制處的地方極少，僅以四川為例。四川省地方志辦公室內(nèi)部設(shè)立了政策法規(guī)宣傳處，其具體職責(zé)包括：組織、指導(dǎo)四川省地方志依法修志工作；負(fù)責(zé)地方志政策法規(guī)的調(diào)研、擬定，組織地方志行政執(zhí)法工作；編輯地方志期刊，宣傳地方志工作；指導(dǎo)市、縣級地方志期刊編輯工作等等。在四川省地方志辦公室政策法規(guī)宣傳處的工作人員是其單位的專職法律顧問，如果在這些人員中有人具有律師執(zhí)業(yè)證，那么這個人就是本單位的公職律師。兼職的政府法律顧問則要通過政府采購程序，由地方志機(jī)構(gòu)結(jié)合本單位的具體情況，來招投標(biāo)，選擇專業(yè)能力強(qiáng)，熟悉地方志業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)律師或資深的法學(xué)專家，簽訂法律顧問合同。

相比較而言，在地方志機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立法規(guī)處應(yīng)當(dāng)是長遠(yuǎn)之計，特別是在法規(guī)處內(nèi)由公職律師來處理地方志的法律工作是最佳方案。但現(xiàn)實中，要落實這些并不容易，要求有編制、還要有專業(yè)的法律人才，特別是能吸引到熱愛地方志工作，熟悉地方志業(yè)務(wù)的法律人才作為公職律師著實不易，但這可以作為依法治志的努力方向。在現(xiàn)有的情況下，采取選聘兼職法律顧問應(yīng)當(dāng)是首選，一方面通過政府采購解決了經(jīng)費問題，另一方面不用考慮編制，同時通過合同來約束雙方的權(quán)利義務(wù)，如果對選定的法律顧問不滿意可以更換。

三、地方志機(jī)構(gòu)法律顧問、公職律師的相關(guān)規(guī)定

在地方志機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立的公職律師，是取得公職律師證書的地方志機(jī)構(gòu)的公職人員。其可以履行地方志機(jī)關(guān)法律顧問承擔(dān)的職責(zé)，可以受本單位的委托，代表本單位從事律師法律服務(wù)，公職律師在執(zhí)業(yè)活動中享有律師法等規(guī)定的會見、閱卷、調(diào)查取證和發(fā)問、質(zhì)證、辯論等方面的律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，以及律師法規(guī)定的其他權(quán)利。但是公職律師不得從事有償法律服務(wù)，不得在律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)兼職，不得以律師身份辦理地方志機(jī)構(gòu)以外的訴訟或者非訴訟法律事務(wù)。

根據(jù)《意見》要求，地方志機(jī)構(gòu)的外聘法律顧問應(yīng)當(dāng)具備下列條件：1.政治素質(zhì)高，擁護(hù)黨的理論和路線方針政策，一般應(yīng)當(dāng)是中國共產(chǎn)黨黨員；2.具有良好職業(yè)道德和社會責(zé)任感；3.在所從事的法學(xué)教學(xué)、法學(xué)研究、法律實踐等領(lǐng)域具有一定影響和經(jīng)驗的法學(xué)專家，或者具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗、專業(yè)能力較強(qiáng)的律師；4.嚴(yán)格遵紀(jì)守法，未受過刑事處罰，受聘擔(dān)任法律顧問的律師還應(yīng)當(dāng)未受過司法行政部門的行政處罰或者律師協(xié)會的行業(yè)處分；5.熟悉地方志業(yè)務(wù)，愿意從事與地方志相關(guān)的法律工作等。外聘法律顧問應(yīng)當(dāng)通過公開、公平、公正的方式遴選。被聘為法律顧問的，由地方志機(jī)構(gòu)發(fā)放聘書。

地方志機(jī)構(gòu)法律顧問和公職律師的工作職責(zé)包括：1.為地方志工作的重大決策、重大行政行為提供法律意見；2.參與地方志的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的起草、論證；3.參與地方志工作相關(guān)的合作項目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以地方志機(jī)構(gòu)為一方當(dāng)事人的重大合同；4.為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；5.參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)；6.地方志機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他職責(zé)。

對于外聘法律顧問在履行法律顧問職責(zé)期間應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和義務(wù)如下：1.外聘法律顧問的權(quán)利包括：依據(jù)事實和法律，提出法律意見；獲得與履行職責(zé)相關(guān)的信息資料、文件和其他必需的工作條件；獲得約定的工作報酬和待遇；與聘任機(jī)關(guān)約定的其他權(quán)利。2.外聘法律顧問的義務(wù)包括：遵守保密制度，不得泄漏黨和國家的秘密、工作秘密、商業(yè)秘密以及其他不應(yīng)公開的信息，不得擅自對外透露所承擔(dān)的工作內(nèi)容；不得利用在工作期間獲得的非公開信息或者便利條件，為本人及所在單位或者他人牟取利益；不得以法律顧問的身份從事商業(yè)活動以及與法律顧問職責(zé)無關(guān)的活動；不得接受其他當(dāng)事人委托，辦理與地方志機(jī)構(gòu)有利益沖突的法律事務(wù)，法律顧問與所承辦的業(yè)務(wù)有利害關(guān)系、可能影響公正履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)回避；與地方志機(jī)構(gòu)約定的其他義務(wù)。

地方志行政機(jī)關(guān)的法律顧問、公職律師如果有玩忽職守、徇私舞弊行為的，應(yīng)當(dāng)依法依紀(jì)處理；外聘法律顧問出現(xiàn)以上行為的，將予以解聘，并記入法律顧問工作檔案和個人誠信檔案，通報律師協(xié)會或者所在單位，依法追究責(zé)任。

四、地方志機(jī)構(gòu)應(yīng)重視法律顧問、公職律師，充分發(fā)揮應(yīng)有的作用

根據(jù)《意見》規(guī)定，地方志機(jī)構(gòu)要按照以下要求充分發(fā)揮法律顧問、公職律師的作用：1.討論、決定重大事項之前，應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問、公職律師的法律意見；2.起草、論證有關(guān)地方志的法律、法規(guī)、規(guī)章草案等規(guī)范性文件送審稿，應(yīng)當(dāng)請法律顧問、公職律師參加，或者聽取其法律意見；3.依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取的事項，或者法律顧問、公職律師認(rèn)為不合法、不合規(guī)的事項，不得提交討論、作出決定；4.對應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取，應(yīng)當(dāng)請法律顧問、公職律師參加而未落實，應(yīng)當(dāng)采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴(yán)重不良影響的，依法依規(guī)追究地方志機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

總之，設(shè)立法律顧問、公職律師制度將是地方志整個系統(tǒng)的一項大舉措，它不僅真正落實了依法治志，儲備了既懂地方志業(yè)務(wù)又懂法的專業(yè)復(fù)合型人才，又增強(qiáng)了地方志機(jī)構(gòu)的依法執(zhí)政的能力，更加使地方志的發(fā)展納入到法治化的軌道。