云南省永仁縣大文化體制改革取得新成效

李世勇 龔麗樺

為加強對文化領域的綜合管理，推進文化市場統一執法體系，整合和理順文化、體育、廣播、電視、旅游、新聞出版、版權管理職責，2011年機構改革，云南省永仁縣對大文化部門進行了整合。通過5年的運行，永仁縣文化產業有了長足的發展，對促進永仁經濟和社會健康發展發揮了積極的推進作用。筆者近期對永仁大文化體制改革情況進行了實地調研，提出了一些初步的思考。

一、改革前后基本情況

2011年改革前，縣文化體育局核定領導職數4名，行政編制7名，設5個內設股所級行政機構、5個下設股所級事業機構，核定事業編制19名，配備領導3人，有在職公務員8人、事業人員16人；縣廣播電視事業局是財政全額撥款的正科級事業機構，設5個股所級事業機構，核定領導職數4名、事業編制24名，配備領導4人，有行政管理人員8人、專業技術人員8人、工勤人員7人；縣旅游事業局是參照公務員法管理的正科級事業機構，設5個股所級事業機構，核定領導職數4名，事業編制7名，配備領導3人，有7人公務員、1人工勤人員。2011年6月，組建永仁縣文體廣電旅游局，加掛永仁縣新聞出版局、縣版權局牌子，將原永仁縣文化體育局、永仁旅游局的職責、永仁縣廣播電視事業局的行政管理職責整合劃入新組建的永仁縣文體廣電旅游局，不再保留縣文化體育局、縣旅游局、縣廣播電視事業局。核定行政編制7名，實有在職公務員15人；核定領導職數5名，實配領導5人；設11個內設機構，1個參照公務員法管理事業機構（文化市場新聞出版綜合執法稽查大隊）、7個公益一類全額撥款事業單位（文化館、圖書館、文物管理所、文體場館中心、電影事業管理站、旅游事業發展中心、青少年業余體育訓練學校）、1個公益二類全額撥款事業單位（廣播電視臺）。核定53名事業編制，有在職專業技術人員30人、管理人員6人、工勤人員8人。新組建的永仁縣文體廣電旅游局的機構、領導班子嚴格按照“三定”方案規定配置，工作人員各司其職，各負其責。整合了文化體育、旅游、廣播電視、新聞出版的行政資源，職能實現了真正的有機統一，變多部門協作為一個職能部門的內部運作。內設機構設置真正做到了優化組合，形成了推動文化體育事業和旅游文化產業發展的合力，提高了工作效率，提升了行政執行力。所屬事業單位進行了相應的劃轉，職責相近的事業單位進行了撤銷合并，目前運轉正常。

二、大文化體制改革的成效

（一）科學整合機構職責。一是整合部門資源，降低行政成本。組建縣文體廣電旅游局，實現了文化體育、旅游、廣電部門的機構整合。部門領導職數按1正4副配備，整合了部門人事、財務、后勤管理等機關輔助機構，統籌設置業務股室，在更大范圍調配使用人員，降低人力成本；機構整合后，減少內設機構4個、領導職數7名、配備領導6個，精簡率分別達27%、58%、55%。二是整合相關職能，提高部門工作效能。將相近的職能進行整合，初步理順部門職責關系，減少職責交叉，基本實現一件事情由一個部門辦理。強化執法規劃、政策、服務、調控、監督等職能，建立起大文化產業發展平臺。避免多頭管理，變部門之間協調為部門內部管理，提高工作效能。三是精簡行政審批事項。2013年至今，縣文體廣電旅游局共承接省州政府下放行政審批事項3項、共取消行政審批事項4項，精簡率達23%。目前還實施17項。四是統一調配、集中管理辦公樓房、車輛、辦公設備等物資，實現資源共享，工作統籌，開支降低，凸顯規模效應。

（二）創新綜合執法機制。將文化體育、旅游、廣電執法機構合并，組建縣文化市場新聞出版綜合執法稽查大隊，履行文化、旅游、廣電、新聞出版執法職責，避免多頭執法，交叉執法，重復執法現象，形成了齊抓共管的新格局。

（三）改革公共文化服務運行機制。廣播電視村村通、鄉鎮和社區文化信息資源共享、農村電影放映、農家書屋建設等惠民工程取得了很大成效，覆蓋城鄉的公共文化服務網絡初步形成。一是積極參與創建國家公共文化服務體系示范區的申報工作，實施了文化信息資源共享、農民文化素質教育網絡培訓、公共電子閱覽、創建國家公共文化服務體系示范區等文化惠民工程。二是在縣圖書館、縣文化館、鄉鎮文化站和農家書屋實行了“兩館一站一屋”免費開放服務制度，累計接待群眾48.5萬人次。“兩館一站一屋”成為城鄉干部群眾學習黨的路線方針政策、獲取科學文化知識的重要平臺，真正體現了文化育民、樂民、惠民、富民的目標。三是實施了廣播電視“村村通”工程。組織安裝“村村通”設備21765套（戶），推廣“戶戶通”用戶1488 戶，為群眾免費維修 “村村通”設備4850 臺（套）。2015年，全縣廣播、電視履蓋率分別達98 %和96%，與2011年相比分別提高了 1.5個百分點和4個百分點。

（四）繁榮文化市場。一是民族民間文藝團隊逐步壯大，文藝創作碩果累累。五年來，共扶持發展城鄉業余文藝隊57支，引導文藝團隊和廣大群眾深入開展群眾文化活動，利用各種節日慶典組織開展文藝演出758場次，觀眾累計達48.32萬人次。二是成功舉辦（承辦）承辦了第四屆云南民族服裝服飾文化節暨中國彝族賽裝節、“諸葛方山、中國仁山”文化旅游節、縣第七屆農村文藝匯演暨農民運動會、首屆中國苴卻硯博覽會；連年籌劃和舉辦了維的鄉櫻桃文化旅游節、永興鄉傣族潑水節、蓮池鄉首屆蜜棗文化旅游節、宜就鎮2015年火把節。各種大型民族文化節的成功舉辦，豐富了群眾文化活動，為廣大人民群眾獻上了一頓頓豐盛的視覺大餐。

（五）加速旅游事業發展。一是扎實開展以創建方山國家AAAA級旅游區帶動全縣旅游業加快發展的各項工作，加大方山旅游風景區景點基礎設施建設力度，有效開展景區景點設施維護、衛生保潔、安全管理、森林防火工作，景區旅游服務功能逐步完善，管理服務水平明顯提高，確保景區年內無安全事故和森林火災發生。2015年，方山旅游區實現門票收入120萬元，創歷史新高；全年接待國內外旅游者96.76萬人次，完成旅游業總收入39264萬元，與2011年相比，分別增長 97.8 %和 158.6 %。二是不斷挖掘地方特色飲食文化，組織了12名農家樂業主參加了州旅游部門統一組織的赴州外參觀學習活動，組團參加州旅游局舉辦的首屆旅游餐飲美食名廚大賽，成功舉辦永仁縣首屆餐飲美食大賽。三是提升旅游接待賓館、酒店的標準化、規范化管理和范圍水平。目前，全縣達到接待游客標準的餐館、農家樂有180家，賓館、酒店、客棧達53家，擁有床位1746個。四是積極探索發展鄉村旅游新路子，以“方山諸葛營民族文化生態旅游示范村”為示范，切實加強鄉村旅游經營服務誠信教育，提升綜合服務水平，帶動全縣鄉村旅游發展。目前，建成省級鄉村旅游特色村、州級民族文化生態旅游村1個，州級“特色生態旅游農莊”2家，州級特色餐飲名店4家。

（六）加快民族文化產業發展。深入挖掘、研究民族文化內涵，形成民族文化與旅游產業資源共享、互為支撐、互為促進、共同提升的發展格局，打造永仁縣具有市場吸引力和感召力的四大民族文化旅游品牌。一是以“中國直苴彝族賽裝節”為載體和窗口，向外充分展示厚重的民族文化、濃郁的民族風情。二是引導和發展彝族刺繡示范戶、彝族刺繡能手，大力開發彝繡產品。目前，全縣發展彝族刺繡示范26戶、彝族刺繡能手4373人，生產、加工和銷往國外的彝族刺繡產品達20萬件，產值可達1500萬元。三是努力開發和打造中國石藝城，大力發展苴卻硯產業，引導縣內8家苴卻硯生產、加工企業生產和銷售苴卻硯產品1.4萬件，實現銷售總收入700多萬元，效益顯著。四是以挖掘、弘揚諸葛文化為重點，有效整合歷史文化、民族文化相融合的民族文化旅游資源，帶動以方山諸葛營民族文化生態旅游示范村、中和鎮直苴彝族生態傳統文化保護區為重點的鄉村文化旅游穩步發展，為文化旅游產業發展注入新的活力。五是大力發展網吧、歌舞娛樂、打字復印、音像制品出版物租售等文化企業，文化市場經營戶達68戶，收入達420萬元。

三、大部門制改革的問題與困惑

（一）上下不一和左右錯位造成工作被動。大部門制改革后，縣文體廣電旅游局要對口州文化體育局、州新聞出版廣電局、州旅游發展委員會3個大部門、23個科室。由于與上級機構設置不一致，工作步調協調難，溝通不暢，工作銜接不好，工作開展不順暢，往往造成與上級業務主管部門協調不暢的問題。部門不單設，其上級部門往往會認為下級對該項工作不重視，因此對有些專項資金、項目不再全力支持，給工作帶來一定負面影響。基層改了，上面卻不改，或者改動較小，工作對接就會出現上面千條線、下面一根針的情況。下改上不改出現矛盾，上級部門的改革配合也需要傾力推進。

（二）部門過大和事務過多導致效能難以提高。大部門制后，超大部門主要領導工作量增大，會議多、迎檢多、事務多，沒有時間和精力深入研究具體工作，直接影響了工作效率和創新。特別是會務多，由于職能多，且有多個各層級對口部門，存在“一個兒子”對應“幾個老子”的尷尬問題，單位主要領導一個星期有三四天會務的情況很普遍，除了本縣各種會議，還經常要跑上省、州開會，部門領導成了名副其實的“會議專業戶”。主要領導沒有時間、精力顧及各方面工作，對副職的工作請示難以及時回復，工作效率降低。

（三）行政編制偏緊，超編情況嚴重。大部制改革后，因為全縣行政編制總量不足，只將文化體育、旅游、廣電部門的機構、職責、人員進行整合，行政編制沒有增加，只核定了7名，減去5名領導職數后，只剩余2名行政編制，而在職公務員有13人。由于長期處于超編狀態，導致改革5年來不無法補充工作人員。行政編制和其承擔的繁重工作不成比例，給機關日常工作的正常運轉帶來諸多困難，難以正常開展工作。

（四）民族文化旅游人才匱乏。民族文化旅游系統大、工作繁雜，全縣民族文化旅游戰線工作人員專業程度低，加之編制緊缺，專業技術人員力量簿弱，年齡老化人員少，導致服務跟不上，工作推進難度大。

四、推進大部門制改革的意見與建議

推進大部門制改革，有利于加強和改善宏觀調控，減少對微觀經濟的干預，有助于克服行政體制機構重疊、職能交叉，權責脫節、職責不清，推諉扯皮、效率低下等弊端，是加強和創新社會管理的迫切需要，是實現政府管理科學化的必由之路。在推進中既要注重頂層設計、科學規劃，更要注重實踐檢驗，不能急于求成、草率行事。根據永仁縣改革實踐和思考，提出如下的意見與建議：

（一）規范機構設置。行政管理體制是縱橫交織的職權分配，要求的是統一、協調，如果中央沒有進行部門整合而讓地方先試先行，在現有的行政體制下勢必造成政策執行上的上下不一致、政令中梗阻的狀況發生。大部門制改革應該自上而下進行，對于任何自下而上方式進行的試驗都要慎重。因此要建議注重大部門制改革的路徑選擇，做好頂層設計，按不同發展功能區規劃不同的改革模式，規范機構設置的各項要素，確保機構設置科學合理、上下對口。

（二）部門大小要適中。國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認為，“大部制改革，不是部門越大越好，而是要達到簡政放權的目的，減少政府對市場對社會的干預，削減政府的權力，剝奪政府的部門利益，這才是最核心的，如果沒有這些內涵的改革，簡單的部門合并其意義并不大。”從永仁縣的實踐看，幾個超大部門由于人員多、職責多、任務多、工作多等“四多”，要實現部門高度融合、有效管理、高效運作，難度很大。因此建議盡量避免出現超大部門，不宜將幾個、數個部門簡單合并，而要根據科學管理的原則控制部門大小，不要追求“大而全”，以免影響工作效能。當然，對人員少、職能單一的部門能并則并，以最大限度降低行政成本，提高行政效能。

（三）解決編制供需矛盾。一是建議上級機構編制部門在制定相關配套政策時，盡量考慮基層實際，核銷黨政機關使用事業編制數額，補充行政編制，以緩解超編數額大、編制供需矛盾十分突出的問題。二是建議適當增加事業機構的事業編制，以解決編制總量不足，專業技術人員力量簿弱，年齡老化的狀況。

（四）堅持以人為本，實施“人才興文”戰略，促進文化人才保障建設。一是建立靈活的人才引進機制。對文化人才實行突破戶口限制，突破部門、地區界限，簡化人才引進手續。對急需的高層次文化人才的引進，要開辟“綠色通道”。二是制定可行的人才激勵制度。積極扶持鄉土文化能人、民間文化傳承人特別是非物質文化遺產項目代表性傳承人，開辟民族民間文化人才職稱評審序列，建立相應的補貼和激勵制度。三是落實優惠的人才使用政策。利用優惠政策引導文藝工作者、經紀人、企業家大力發展文化旅游業、圖書出版發行及影視音像業、藝術培訓展演及歌舞娛樂業、體育健身業等各類文化產業，扶持、培養、造就一批知名的文化企業和文化企業家。四是推行合理的人才培養辦法，充分利用縣職高改擴建謀求新發展的機遇，開設應用課程，大力培養旅游、蠶桑、茶葉、工藝飾品等相關專業的人才，為企業發展提供全方位服務。五是要提高文化工作人員的素質。加強隊伍建設，及時補充新鮮血液。按照“用事業留人、用待遇留人、用感情留人”的要求，鼓勵和吸引優秀文化專業人員深入到基層，著力培養一批“能說會唱、能歌善舞、能文能武”的文化復合型人才。

關鍵詞：大文化 大部制 體制改革