政府部門間協調配合機制的研究與思考

徐旭洲 任國斌

一、政府部門間協調配合機制建設情況

經過多輪政府機構改革，泰興市初步形成了“大計劃、大農業、大工業、大建設、大交通、大社保”等大部門機構。但由于市政府作為直接面向基層進行公共管理、提供公共服務、協調利益關系、化解社會矛盾、提供基本公共服務的責任主體，受人員編制相對較少等因素的制約，政府部門間需要協調配合解決的事情仍然很多。近年來，泰興市在政府部門協調配合制度建設上主要采取了以下幾種形式：

1、建立市政府常務會議或市長辦公會議制度。由市長、副市長以及相關部門的主要負責人參與召開，就市政府工作中的重要事項、相關政策及規范性文件進行討論、協調、決策，通常以市政府常務會議紀要或市長辦公會紀要對有關重要事項作出決策。

2、建立專門議事協調機構。一般采用領導小組、委員會等形式，由市領導任組長、分管領導任副組長，相關責任部門為成員，一般為了完成某項長期性、經常性工作而建立。

3、建立主要領導或分管領導牽頭協調機制。一般是對重大或牽涉部門較多的問題專題開會，實現跨部門行政協調。

4、建立現場調研辦公制度。一般由市主要領導牽頭，會同相關部門、責任單位，針對特定的對象，解決特定的問題。

5、建立部門聯席會議或部門例會。由各部門的領導相互碰頭，協商討論決定重大事項，按照各自職能分解目標任務，推進目標完成，通常是針對某個專項工作進行的協調，根據工作需要部門間以聯合發文的形式對協商的事項進行明確。部門例會，主要是由成員單位中的工作人員為完成某項經常性的業務工作定期召開的會議，具有專業性、高效性的特點；如市編辦、財政、組織、人社部門就機構編制實名制管理規定執行情況每月舉行例會，互相通報機構編制實名制管理規定執行情況，研究分析問題，提出工作意見，相互校核“機構編制實名制信息庫”內容等。

6、建立主要部門牽頭協調機制。主要是由一個業務部門牽頭負責，其他相關責任部門協調配合。比如整治全市交通秩序問題，由市公安部門牽頭，市交運、城管等部門配合，實施專項整治；關于市容市貌管理問題，由市城管部門牽頭，市規劃、住建、公安、供電公司、濟川街道等部門配合等等。

二、政府部門間協調配合機制運行情況

基于以上幾種協調配合機制，市政府結合實際工作靈活運用，取得了良好的經濟效益和社會效應。

1、圍繞全局性、綜合性難題部門間協調配合有力。例如在城管執法方面，由于城市管理是一項綜合性的系統工作，涉及到市城管、住建、公安、交運、衛生、水務、環保、鄉鎮等多個部門，協調起來比較困難，管理難度比較大。泰興市著力在以下四個方面下功夫：一是建立了由市政府主要負責人、分管負責人以及各有關單位主要負責人參加的城市管理聯席會議，每月通報點評、分析研究、協調解決城市管理工作中的問題，保證城市管理工作有序開展。二是按照“重心下移、屬地管理”要求，修改完善了《市政府關于強化城市長效管理實行長期創建工作的意見》，強化街道（社區）的城市管理職能。三是成立由市政府分管負責人任組長，市政府辦分管負責人任副組長，市紀委、組織部、城管、住建、衛生、相關鄉鎮等單位主要負責人任組員的城市長效管理考評委員會。下設辦公室，人員從相關部門抽調，實行集中辦公，負責城市長效管理日常檢查考核工作。四是制訂出臺城市長效管理考核辦法，將城市管理工作列入政府重點工作，實行目標管理。建立明查暗訪考核、月度點評等工作制度，并將城市長效管理納入有關單位年度目標管理考核內容，形成城市長效管理考核機制。同時，依據《考核辦法》嚴格督查考核，并通過新聞媒體定期公布考評結果，督促相關部門、鎮自覺履行城市管理職能，取得了良好的效果。近年來，該市的城管工作不斷邁上新臺階，“城管創優”工作連續幾年全省達標、泰州第一，2015年，該市順利通過了國家衛生城市的驗收審核。

2、圍繞市委市政府中心工作形成部門間聯動合力。例如在節能降耗方面，為了完成節能降耗的年度目標，建立了由市經信委、供電公司及重點園區、鄉鎮主要負責人參加的節能應急調控聯席會議制度，每周召開一次會議，通報有關情況，研究處理意見，確保相關措施落實到位，重要事項由市相關負責人牽頭協調，并明確了相關部門的責任，保證了該市節能減排目標的順利完成。

3、圍繞突發性事件處置形成部門間的凝聚力。為了處置突發性事件，市政府專門成立了市應急管理委員會和應急管理辦公室，主要由市政府辦公室承擔日常工作，協助市領導組織處理需要由市政府直接處理的突發事件和重大事故，指導全市突發公共事件應急體系、應急信息平臺建設；協調一般突發公共事件的預防預警、應急演練、調查評估、信息發布、應急保障和宣傳培訓等工作等。如前幾年發生的一起幼兒園故意傷害事件中，市政府的主要領導親自擔任指揮，迅速成立了由市公安、衛生、教育、濟川街道等部門組成的指揮部，各部門聯合行動，形成上下互通、指揮有力的部門協調體系；特別是政府領導的現場協調和主持的各種協調會議直接推動了各部門的快速行動，使得事件得到了妥善圓滿的處置，得到了社會的一致好評。

三、存在問題

近年來，泰興市在政府部門間協調配合機制上進行了有益的探索，取得了初步的成效。但也存在一定的問題。主要表現為：

1、存在議事協調機構設置隨意性、不規范性現象。由于目前在議事協調機構的設置上還沒有明確的限制，導致了議事協調機構設置的隨意性較大、不規范性現象較為嚴重。大多數議事協調機構設置的初衷都是為了推動某項重大工作或專項任務的順利完成而設的，在設置模式上一般都是由市委、市政府以“發通知”的形式宣告成立，在成立之前缺乏必要性和科學性論證，在成立方式上也缺乏法律上的依據，隨意性較大。據統計，全市黨政機關中各種名目的“領導小組”“委員會”“辦公室”等議事協調機構的數量達30多家，已超過了政府工作機構數。在實際工作中有的部門同時作為多個協調小組的成員，許多部門的領導一般要兼任幾個“某某領導小組組長”“某某委員會主任”“某某辦公室主任”等職務，一年下來要參加數十次相關會議，許多通過日常工作會議就完全可以研究解決的問題，也要經“領導小組”的會議研究一番，兼職過多、開會過多占用了各單位負責人處理日常工作的時間，分散了抓主要工作的精力，影響了本職工作的開展，浪費了協調資源。

2、存在協調配合過程中部門化與利益化現象。由于目前行政管理機構的設置強調隸屬關系，很容易出現部門分割，不能形成一個有機聯系的整體。行政管理體制的專業化分工形成了職責的部門化，部門各自掌握與自身職能有關的一些資源和信息渠道。財政部分撥款和“部門自養”分灶吃飯的財政體制改革則激發了部門的自主利益，并在部門掌握政策制定權的情況下不斷膨脹。而部門間協調配合需要整合各政府部門的資源，由此形成了跨部門的資源需求，并在各參與者之間形成相互依賴的關系。當在協調配合過程中觸及到部門的利益，就會形成推諉扯皮的現象，甚至出現“部門梗阻”。

3、存在縱橫結合協調作用明顯，橫向協調合力有限的問題。從實踐情況看，依托于主要黨政領導人，吸納相關部門加入的縱橫結合的協調發揮的作用最大， 由于充分利用了更高一級黨政領導人的權威影響來協調平級部門之間的關系，有利于打破部門壁壘，以及克服由于各部門之間的“門戶之見”而引起的信息阻塞， 形成以縱向聯系和橫向聯系這一雙向信息溝通渠道為主要架構的矩陣型信息傳輸網絡，達到加強各相關機構之間的橫向信息溝通與聯系的目的，為工作的順利完成提供強有力的組織和機制保障。部門間的協調配合從運行層面上來說屬于橫向協調，由于部門間自主合作的積極性不夠，加之協調過程中牽頭部門對其他平級部門無法采用指揮、命令、分配等權力手段，對各部門的協調配合行為缺乏制約，造成部門間行動缺乏統籌安排，形成合力有限。

4、存在協調配合機制還不夠健全的問題。目前，還缺乏專門針對政府部門間協調配合的規章制度，對協調權力的授予、協調方式和協調手段的采用等還沒有明確的規定。部門間協調的隨意性大于約束性，人為性強于制度性。對一項工作，雖然明確了牽頭部門，但在協調配合時由于成員部門較多，相互間責任還不是很明確，有些部門在實際工作中甚至起不到協調作用，反而唱反調。

四、對策措施

1、進一步規范設立議事協調機構。在《國務院行政機構設置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》的基礎上，出臺《議事協調機構設置管理規定》，規范設立的程序、模式、組織辦法，明確設立和撤銷的具體條件，同時精簡和規范各類議事協調機構，嚴格控制議事協調機構的設置，確需設立的，要嚴格按規定程序審批，一般不設實體性辦事機構。

2、進一步完善協調配合制度，規范協調配合程序。針對政府部門間內部協調配合機制的規范，不應當僅局限在定機構、定編制、定人員的層面，除了機構和人員的剛性約束，更要注意新體制下的協調程序的建設，對部門間協調的主體、協調層級、協調方式手段、議事協調規則、適用范圍、權力授予、責任落實、檢查追究、配套機制等方面都應當做出一定的規范。比如，有的協調形式，適用于決策、但不適用于執行；有的協調形式需要高層級的領導參與、有的協調形式只需要操作層的參與；有的協調形式，通過行政手段就能取得效果，有的還需要配合其他手段。“常態的協調配合行為必須穿上制度的外衣”，才能保證部門間協調配合的科學性、權威性和規范性。

3、進一步加強政府部門間協調配合的監督。當前，議事協調機構基本上處于監督的盲區，議事協調機構在成立時，對其由哪些部門承擔監管職能以及如何進行監管缺乏明確的規定，使得這一機構容易脫離黨委、政府及職能部門有效的監督。要加強市政府辦公室督查機構的監督，由市政府辦公室對各政府部門間協調配合完成工作的情況進行監督檢查和跟蹤評估，并將完成情況進行通報。要加強市紀檢監察部門（市作風辦）的監督，由市紀委對各政府部門協調配合過程中各種違規違紀現象進行監督檢查。要加強市編辦“三定”執行情況評估的監督，由市編辦對各政府部門協調配合過程中部門履職情況進行監督檢查，并作出評估報告，對那些不作為、亂作為的部門按相關程序提請有關部門處理。

4、進一步加強政府部門間協調配合效能的分析評估。調查中，我們發現，有些協調工作僅停留于將一件事情處理好、處理結束就行了，對部門間相互協調配合的效能并沒有建立專門的職能機構進行分析評估。應加快建立部門間協調配合效能的分析評估制度，明確分析評估的范圍和內容，科學制定評估標準和程序，及時開展評估工作。重點評估各協調配合部門的履行職責是否到位，是否存在推諉扯皮的現象，各部門間協調配合的執行情況如何。要在實踐探索的基礎上，不斷充實評估內容、完善評估方法，健全評估制度。

關鍵詞：政府部門 協調配合 機制