改變中國(guó)的立法：健康版圖如何繪制？

費(fèi)菲　董文勇

2015年11月18日，在緊鄰故宮的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所的一棟小樓里，一場(chǎng)別有見地的立法研討會(huì)議正在進(jìn)行中。會(huì)上，針對(duì)主持人拋出的兩大議題——“健康中國(guó)”戰(zhàn)略、衛(wèi)生改革與衛(wèi)生基本法的立法定位和衛(wèi)生基本法的框架、內(nèi)容和制度，與會(huì)專家各抒己見，言無不盡，新銳和務(wù)實(shí)觀點(diǎn)“火花四射”。

“健康中國(guó)戰(zhàn)略與衛(wèi)生基本法立法研討會(huì)”由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所社會(huì)法室召集，清華大學(xué)、北京大學(xué)、山西大學(xué)、首都醫(yī)科大學(xué)、北京中醫(yī)藥大學(xué)、天津醫(yī)科大學(xué)、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心、中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、《光明日?qǐng)?bào)》報(bào)社、《中國(guó)醫(yī)藥科學(xué)》雜志社、《健康報(bào)》報(bào)社、《中國(guó)醫(yī)藥報(bào)》報(bào)社等單位的專家學(xué)者和媒體記者與會(huì)。

“健康中國(guó)”戰(zhàn)略、衛(wèi)生改革大背景下——基本醫(yī)療衛(wèi)生法的立法定位

A方：“大健康”當(dāng)下立法，推動(dòng)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略

討論1衛(wèi)生立法范疇和功能：醫(yī)療衛(wèi)生法PK“大健康”法？

中國(guó)社會(huì)福利協(xié)會(huì)常務(wù)理事、北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院衛(wèi)生政策與管理系教授劉繼同——跨出醫(yī)療立法，著眼“大健康”立法

2004年我曾提出過“衛(wèi)生國(guó)策”的理論。2012年前原衛(wèi)生部組織專家編寫了“健康中國(guó)2020'研究報(bào)告，時(shí)至今日，“健康中國(guó)”已成為國(guó)家戰(zhàn)略，衛(wèi)生政策上升為國(guó)家基本“國(guó)策”，標(biāo)志中國(guó)進(jìn)入“大衛(wèi)生時(shí)代”。當(dāng)前，基本醫(yī)療衛(wèi)生法的立法非常緊迫、意義深遠(yuǎn)。同時(shí)，“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的提出，對(duì)改善國(guó)家形象也意義重大。從衛(wèi)生基本法的立法意義來看，是因?yàn)楝F(xiàn)在雖已制定大多數(shù)衛(wèi)生技術(shù)性規(guī)范依據(jù)和醫(yī)改文件，但還缺失與醫(yī)改相配套的立法。

再一個(gè)問題是立法的理論基礎(chǔ)，目前醫(yī)療改革的基礎(chǔ)是衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)，這導(dǎo)致一個(gè)核心衛(wèi)生政策問題：健康照顧的責(zé)任主體是市場(chǎng)，而不是國(guó)家。2008年我提出我國(guó)應(yīng)建立“衛(wèi)生財(cái)政學(xué)”學(xué)科體系，研究衛(wèi)生費(fèi)用由誰擔(dān)負(fù)，擔(dān)負(fù)主體是國(guó)家、社會(huì)，還是個(gè)人等問題，這個(gè)理論基礎(chǔ)非常重要，過去醫(yī)改之所以失敗就在于理論基礎(chǔ)出現(xiàn)偏差。還有立法方略的問題。由于衛(wèi)生問題較為專業(yè)，因此在各種衛(wèi)生立法中，外界的參與相對(duì)較少，以前過于強(qiáng)調(diào)醫(yī)療，但我們還需要一個(gè)“大健康”的概念，以配合“健康中國(guó)”戰(zhàn)略，在觀念上應(yīng)當(dāng)側(cè)重預(yù)防、側(cè)重公共衛(wèi)生；同時(shí)關(guān)注康復(fù)、臨終關(guān)懷等一直被忽略的重要健康問題，與此相關(guān)的安樂死的立法問題也應(yīng)當(dāng)納入健康法的范疇當(dāng)中。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副研究員江宇——衛(wèi)生立法宜采取綜合性“大健康”視角

“健康中國(guó)”概念的提出適逢其時(shí)，目前該概念已上升為一種國(guó)家戰(zhàn)略，我認(rèn)為原因有很多：一是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力在很大程度上源于醫(yī)保制度不健全，居民看病負(fù)擔(dān)重。當(dāng)前心血管疾病、惡性腫瘤等重大疾病的發(fā)病率日益攀升，一個(gè)人發(fā)生重大疾病，就會(huì)給整個(gè)家庭帶來巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，一些本來沒有多大負(fù)擔(dān)的家庭，可能會(huì)因此陷入巨大的債務(wù)之中，阻礙消費(fèi)、投資和人力資本的提高。二是為了構(gòu)建和諧的社會(huì)關(guān)系。近些年醫(yī)患沖突已經(jīng)表現(xiàn)為較嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。三是涉及發(fā)展方式的轉(zhuǎn)換。十八屆五中全會(huì)提出“綠色發(fā)展、共享發(fā)展”的理念，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上屬于發(fā)展中國(guó)家，但在疾病譜上卻體現(xiàn)出發(fā)達(dá)國(guó)家的特點(diǎn)，城鎮(zhèn)化、高消費(fèi)、高資源消耗等都可能產(chǎn)生疾病影響；醫(yī)療衛(wèi)生投入不足、發(fā)展方式不健康，都會(huì)轉(zhuǎn)化為醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)。所以，“健康中國(guó)”戰(zhàn)略不僅是衛(wèi)生一個(gè)部門的問題，而是整個(gè)國(guó)家都需要解決和彌補(bǔ)的發(fā)展中問題。

“健康中國(guó)”的內(nèi)涵是十分豐富的，在我看來，“健康中國(guó)”絕不是“醫(yī)療中國(guó)”，不能把“健康中國(guó)”搞成“健康服務(wù)業(yè)”，把醫(yī)療問題等同于看病吃藥。未來無論是制定法律還是政策，“健康中國(guó)”戰(zhàn)略應(yīng)該至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是最小的層次，即健全醫(yī)療衛(wèi)生體制，讓人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生保障；二是建立有利于健康促進(jìn)的大衛(wèi)生體制。醫(yī)療衛(wèi)生對(duì)維護(hù)人的健康的作用是有限的，可能也就是起到10%～20%的作用，重要的是文化、生活方式、生活環(huán)境、休息、城市布局、交通布局、產(chǎn)業(yè)布局是不是符合健康的需要，這需要以國(guó)家的綜合治理、預(yù)防性政策為主導(dǎo)，這個(gè)原則需要體現(xiàn)在衛(wèi)生立法里面。橫向來看，衛(wèi)生立法比教育立法更具有綜合性。

首都醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理與教育學(xué)院衛(wèi)生法學(xué)系副教授劉蘭秋——基本法制定應(yīng)結(jié)合健康中國(guó)戰(zhàn)略國(guó)情

從世界各國(guó)的衛(wèi)生立法情況來看，做法都不一樣。除了日本制定有《肝炎對(duì)策基本法》《癌癥對(duì)策基本法》等之外，域外各國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域尚未見到直接以“基本法”命名的法律，但如果將基本法理解為該領(lǐng)域具有全局性的、規(guī)定國(guó)家、政府、醫(yī)方、患方及保險(xiǎn)等相關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)責(zé)任的規(guī)范性文件，那么很多國(guó)家都有這樣的法律，如英國(guó)《國(guó)民保健服務(wù)法》、法國(guó)《關(guān)于患者權(quán)利和保健系統(tǒng)質(zhì)量的法律》以及《關(guān)于公眾衛(wèi)生政策的法律》等。這些法律中并非只是規(guī)定綱領(lǐng)性、政策性的內(nèi)容，也規(guī)定了很多具體性、實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。在立法內(nèi)容方面，目前國(guó)際上只有保加利亞等少數(shù)一些國(guó)家制訂了內(nèi)容比較全面的健康法（Health law），這里的“health”，可以指“衛(wèi)生”，也可以指“健康”，我認(rèn)為是指“健康”。保加利亞的健康法規(guī)定得很詳細(xì)，不僅有患者權(quán)利和義務(wù)，從業(yè)人員的權(quán)益，還包括獻(xiàn)血、醫(yī)學(xué)教育、食品安全、營(yíng)養(yǎng)、勞動(dòng)衛(wèi)生等問題。另外，南非、匈牙利也有健康法（Healthlaw），但相對(duì)聚焦于醫(yī)療問題。

我國(guó)制定基本法應(yīng)結(jié)合國(guó)情，現(xiàn)在適逢國(guó)家提出“健康中國(guó)”戰(zhàn)略，肯定需要制定有利于實(shí)施“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的法律。而“健康中國(guó)”戰(zhàn)略就是要保障公眾和患者的健康權(quán)，至于如何保障，在立法上可以充分探討，但期望通過一部法律來承載“健康中國(guó)”戰(zhàn)略是不現(xiàn)實(shí)的，需要多部法律來保障。對(duì)基本醫(yī)療衛(wèi)生法，既不能持法律萬能主義，也不能持法律虛無主義。

討論2.定名、定責(zé)任主體：衛(wèi)生基本法PK基本衛(wèi)生法？

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員江宇——衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法要涵蓋健康

作為衛(wèi)生領(lǐng)域的根本大法，這部法律首先應(yīng)高于各部門的具體業(yè)務(wù)工作，具備宏觀視角，規(guī)定醫(yī)療衛(wèi)生工作的基本定位、基本價(jià)值、基本框架。政府、社會(huì)、個(gè)人都是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的參與者，各自的權(quán)利和責(zé)任都要明確，但政府在其中是起主導(dǎo)作用的，要著重明確政府責(zé)任。具體而言，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，應(yīng)科學(xué)制定法律的名稱。全國(guó)人民代表大會(huì)定的名字是《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》，而不是《醫(yī)療衛(wèi)生基本法》。需要明確的是，究竟如何為一部法律定名，最重要的是要考察一下這部法要解決什么問題。目前我國(guó)確實(shí)需要制定一部衛(wèi)生領(lǐng)域的“基本法”，而不是解決“基本醫(yī)療衛(wèi)生”的法律。

《中華人民共和國(guó)憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。”根據(jù)醫(yī)改給出的概念，“基本醫(yī)療衛(wèi)生”就是常用的藥品、常見病、基本的醫(yī)療保障，這只是健康里面的一部分，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋健康問題。因此，首先要強(qiáng)調(diào)立法的目標(biāo)是制定衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法，它應(yīng)該涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生的基本目標(biāo)、基本原則，包括“預(yù)防為主、公平路線、人人享有”，這也是憲法第45條的具體化，以彌補(bǔ)憲法這一條缺乏可執(zhí)行的法律，缺乏可訴性的不足。

從立法目標(biāo)來看，法律的名稱宜確定為《衛(wèi)生法》或者《國(guó)民健康法》。目前確定的名稱《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》容易引起誤解，即認(rèn)為這是一部規(guī)范“基本醫(yī)療服務(wù)”的法律，而不是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的“根本大法”，所以，如果仍沿用“衛(wèi)生法”一詞的話，宜改為《衛(wèi)生法》。那么，是叫“衛(wèi)生法”還是“健康法”好，需要在立法難度和效果之間做一個(gè)權(quán)衡。健康的范疇遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于衛(wèi)生，從終極目標(biāo)來說，應(yīng)該叫《國(guó)民健康法》，不僅涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生工作，還應(yīng)該涵蓋各個(gè)部門、領(lǐng)域和健康有關(guān)的內(nèi)容，包括生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境、生活方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、社會(huì)工作、教育等影響健康的領(lǐng)域。但這樣做的話，攤子鋪的太大，立法的難度和時(shí)間可能更長(zhǎng)。如果名字叫“健康法”而內(nèi)容上主要是醫(yī)療衛(wèi)生，又會(huì)導(dǎo)致兩張皮，名不副實(shí)。所以，如果短期內(nèi)無法制定一個(gè)能夠涵蓋一切健康相關(guān)領(lǐng)域的法律，還是不宜用“健康法”，而是用“衛(wèi)生法”為宜。

第二，應(yīng)從政治上明確衛(wèi)生工作在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的定位。在法律的前言或總則部分提出，國(guó)家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人民健康協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)民健康是國(guó)家發(fā)展的根本目標(biāo)之一，當(dāng)人民健康和其他發(fā)展目標(biāo)發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)有優(yōu)先發(fā)展健康的制度安排。《教育法》規(guī)定“教育是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，國(guó)家要確保教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展”，衛(wèi)生法至少也應(yīng)有類似甚至更高的表述，因?yàn)閺膰?guó)際上看，多數(shù)國(guó)家都把確保國(guó)民健康權(quán)寫入憲法，作為基本人權(quán)和國(guó)家的基本職責(zé)，衛(wèi)生保障的是生存權(quán)，是最基本的公民權(quán)利。

第三，明確整個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生體系的原則和目標(biāo)。目前醫(yī)改也提出了一些原則，但是大多數(shù)還是從部門工作的角度出發(fā)的，而沒有回答“整個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生體系要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)”的問題。比如，“保基本、強(qiáng)基層”，“政府管基本、市場(chǎng)管非基本”，這些話在原則上都是對(duì)的，但是，保基本怎么算保住了底線？基本和非基本服務(wù)之間是什么關(guān)系？綜合起來要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)？如果僅僅是各部門碎片化的出臺(tái)一些政策，誰都沒有責(zé)任對(duì)總目標(biāo)負(fù)責(zé)。政府為“保基本”確實(shí)花了不少錢，但是由于大醫(yī)院仍然在擴(kuò)張，不斷從基層虹吸資源，最終群眾的負(fù)擔(dān)仍然是上升的。那么，誰來為“群眾負(fù)擔(dān)上升”這事負(fù)責(zé)？這就需要在衛(wèi)生“基本法”中，對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生體系的總目標(biāo)作出規(guī)定，至少應(yīng)當(dāng)包括：國(guó)家保障人民健康水平隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷改善、居民醫(yī)療衛(wèi)生負(fù)擔(dān)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷降低、縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)之間健康水平差距、保障人人能享受可負(fù)擔(dān)的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、消除因病致貧和返貧現(xiàn)象等。有了這些硬約束，才能倒逼具體的政策落實(shí)。應(yīng)該充分總結(jié)新中國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)，充分體現(xiàn)預(yù)防為主、以農(nóng)村為重點(diǎn)、面向全民、衛(wèi)生工作和群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合的思想。

第四，明確中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生制度的基本框架。目前，對(duì)于中國(guó)要建立一個(gè)什么樣的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度？采取什么保障模式、服務(wù)模式？公立醫(yī)院要不要辦、辦多少？要不要基本藥物制度？醫(yī)務(wù)人員的薪酬如何確定？等等問題，都還存在不同看法。衛(wèi)生基本法就是要給中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生制度“畫個(gè)像”。像《教育法》的第二章就是“教育基本制度”，規(guī)定了“國(guó)家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度”，并且詳細(xì)規(guī)定了九年制義務(wù)教育制度、職業(yè)教育制度和成人教育制度、國(guó)家教育考試制度、學(xué)業(yè)證書制度、學(xué)位制度、教育督導(dǎo)制度等，統(tǒng)稱“教育基本制度”。類似地，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域也要有幾個(gè)基本制度，像基本醫(yī)保制度、基本醫(yī)療服務(wù)制度、公立醫(yī)院制度、分級(jí)診療制度、基本藥物制度、藥品采購(gòu)制度等。像公立醫(yī)院制度，起碼要寫幾條，明確公立醫(yī)院的出資責(zé)任、資產(chǎn)屬性、職責(zé)定位，以便為將來制定公立醫(yī)院法或者管理?xiàng)l例提供依據(jù)。再比如社會(huì)辦醫(yī)，在目前我國(guó)還沒有《非營(yíng)利組織法》的情況下，在衛(wèi)生法里先明確如何對(duì)非營(yíng)利性醫(yī)院財(cái)務(wù)進(jìn)行管理，杜絕分紅行為。

第五，明確政府責(zé)任和法律責(zé)任。保障居民健康是政府不可推卸的責(zé)任，法律既然規(guī)定了權(quán)利義務(wù)，就一定要有問責(zé)機(jī)制。幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都將衛(wèi)生發(fā)展作為政府執(zhí)政的主要目標(biāo)之一，并形成了強(qiáng)有力的問責(zé)機(jī)制以保障衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府責(zé)任最主要的是投入責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任。我國(guó)財(cái)政衛(wèi)生投人占財(cái)政總預(yù)算的比例僅有6.4%，而高收入國(guó)家、中高收入國(guó)家、中低收入國(guó)家、低收入國(guó)家分別為13.3%、11.5%、9.8%、10%，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。即使不像教育法那樣規(guī)定具體比例，但也要確定一個(gè)基本原則。同時(shí)要明確問責(zé)主體，按照《憲法》45條，如果一個(gè)政府不能在公民生病時(shí)給予有效幫助，實(shí)質(zhì)上是違憲行為，應(yīng)該有程序，讓患者可以提起訴訟，否則落實(shí)政府責(zé)任只是一句空話。

第六，明確信息公開和信息披露。醫(yī)療領(lǐng)域的信息披露，是規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生行為的有力手段。比如，公立醫(yī)院的收支信息、醫(yī)保基金收支信息、藥品采購(gòu)和使用的價(jià)格、數(shù)量、廠家、品規(guī)等等，藥品的出廠價(jià)是多少，采購(gòu)價(jià)是多少，醫(yī)院用了多少藥，用了哪個(gè)藥廠的藥，都要向社會(huì)公開，這就會(huì)使一切灰色利益無所遁形。醫(yī)療衛(wèi)生是公共事業(yè)，包括公立醫(yī)院在內(nèi)的一切非盈利機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)信息都應(yīng)向社會(huì)公開，這是其本身的性質(zhì)決定的。

首都醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理與教育學(xué)院衛(wèi)生法學(xué)系副教授劉蘭秋——不拘泥于“基本法”表達(dá)，我國(guó)急需高位階法律

從域外情況來看，只有日本、韓國(guó)等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家有在某一法律領(lǐng)域制定基本法的法律傳統(tǒng)，如日本法律體系中有《教育基本法》《農(nóng)業(yè)基本法》《科學(xué)技術(shù)基本法》《環(huán)境基本法》等諸多冠之以“基本法”之名的法律。而且，日本自20世紀(jì)六七十年代就開始討論制定醫(yī)療基本法的問題，社會(huì)各界對(duì)于制定醫(yī)療領(lǐng)域基本法的必要性也已達(dá)成廣泛共識(shí)，他們認(rèn)為要解決日本醫(yī)療領(lǐng)域面臨的四個(gè)難題，即保障患者權(quán)利、確保醫(yī)療質(zhì)量與安全、充實(shí)醫(yī)療提供體制以及維護(hù)全民保險(xiǎn)制度，就必須制定醫(yī)療基本法，但日本至今沒有出臺(tái)這部基本法。韓國(guó)也有《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》《社會(huì)保障基本法》《食品安全基本法》等直接命名為“基本法”的法律。除了日本和韓國(guó)，法國(guó)也有些法律中冠名“基本法”，如法國(guó)的“國(guó)內(nèi)交通基本法”（Loidorientation des transports interieurs），該法規(guī)定了交通政策的基本方針。除此之外，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的法律名稱中并不體現(xiàn)“基本法”一詞。就我國(guó)的情況而言，除了《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》之外，我們很少在某一個(gè)法律領(lǐng)域制定一部直接體現(xiàn)“基本法”一詞的法律，所以我認(rèn)為我們現(xiàn)在討論的制定醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域基本法的問題應(yīng)該是就這部法律的制定主體和效力層級(jí)而言，即由全國(guó)人民代表大會(huì)就醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的問題制定通過一部在效力上僅次于憲法但高于普通法律的“法律”，也就是“基本法律”。這個(gè)“基本法律”不同于日本、韓國(guó)和法國(guó)這些國(guó)家中直接冠名“基本法”的法律，不能只規(guī)定大的原則和方針，而應(yīng)就具體內(nèi)容作出規(guī)定。

還有一個(gè)問題需要重視，雖然我國(guó)和日本都在討論制定醫(yī)療衛(wèi)生基本法的問題，但所面臨的國(guó)情有所區(qū)別。日本現(xiàn)行的醫(yī)療衛(wèi)生法律有100多部，法律規(guī)定比較詳細(xì)，如僅就醫(yī)療保障問題，就有《健康保險(xiǎn)法》《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》《護(hù)理保險(xiǎn)法》等多部法律。我們現(xiàn)在雖然有十余部有關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生的法律，但醫(yī)藥衛(wèi)生法的位階比較低，尤其是欠缺由全國(guó)人大制定的一部高層次法律，很多問題缺少法律的明確規(guī)定。

山西大學(xué)公共管理學(xué)院教授、社會(huì)保障專業(yè)學(xué)科帶頭人孫淑云——比之基本法，基本醫(yī)療衛(wèi)生法更具實(shí)操性。

從戰(zhàn)略角度談，究竟是制定醫(yī)療衛(wèi)生基本法還是制定基本醫(yī)療衛(wèi)生法？如果是醫(yī)療衛(wèi)生基本法，就是調(diào)整醫(yī)療衛(wèi)生活動(dòng)的基本法律，但醫(yī)療衛(wèi)生活動(dòng)的領(lǐng)域很廣，包括公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、基本藥物、健康教育、醫(yī)療保障，每個(gè)具體領(lǐng)域又很復(fù)雜，包括法律結(jié)構(gòu)、法律關(guān)系性質(zhì)、政府責(zé)任等都不可同日而語。對(duì)此若要制定基本法，制定原則性的條規(guī)非常繁復(fù)，很難設(shè)計(jì)，難以操作，不客觀，不實(shí)際。

而制定基本醫(yī)療衛(wèi)生法則比較實(shí)際，它本身也是一個(gè)體系，2009年的基本醫(yī)療衛(wèi)生體制改革涉及四個(gè)領(lǐng)域、兩個(gè)邏輯層面：即各種醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供者的組織法；公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)等各個(gè)層次服務(wù)的法律。

因此，基本醫(yī)療衛(wèi)生法體系有兩個(gè)：第一個(gè)邏輯層面是組織法，包括公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)組織法，公立醫(yī)院（非盈利醫(yī)院）的組織法；營(yíng)利醫(yī)院組織法，藥事企業(yè)法，各種相關(guān)醫(yī)療服務(wù)的提供者、基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、以及健康教育機(jī)構(gòu)等的組織法。第二個(gè)邏輯層面是基本醫(yī)療衛(wèi)生法律體系，具體包括5個(gè)方面的法律：一是公共衛(wèi)生法律，目前立法較多，純公共產(chǎn)品，政府承擔(dān)主要責(zé)任，立法相對(duì)簡(jiǎn)單；二是初級(jí)衛(wèi)生保健法，初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品如何提供，提供的方式，政府、社會(huì)組織以及個(gè)人責(zé)任如何分擔(dān)，政府如何治理，農(nóng)村和城市社區(qū)衛(wèi)生院怎么建設(shè)，怎么投入、怎么免稅、怎么提供低價(jià)服務(wù)，這些機(jī)構(gòu)與民眾的法律關(guān)系性質(zhì)如何定位等；三是醫(yī)事服務(wù)法，屬于民事法律范疇，與初級(jí)衛(wèi)生保健法不在一個(gè)范疇。四是藥事監(jiān)管法；五是醫(yī)療保障法律，內(nèi)部有醫(yī)療救助法律、基本醫(yī)療保險(xiǎn)法律、基本醫(yī)療福利法律等。現(xiàn)在最缺的是初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)法和醫(yī)事服務(wù)法。這樣的體系每一部分都有其邏輯和獨(dú)立的調(diào)整對(duì)象，都有其保障的獨(dú)立法律權(quán)利，這樣的法律規(guī)范設(shè)計(jì)較為容易，共同組成基本醫(yī)療衛(wèi)生法。

中國(guó)社會(huì)福利協(xié)會(huì)常務(wù)理事、北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院衛(wèi)生政策與管理系教授劉繼同——福利性O(shè)R公益性？定性決定責(zé)任劃分

現(xiàn)在醫(yī)改總在提“基本”，但是一直沒有界定清楚，沒有回答什么是“基本”，別的國(guó)家也不這么表述。我建議，需要制定的法律就是“健康法”，先制定出來再說，至于虛實(shí)怎么結(jié)合，那是下一步的事。

衛(wèi)生立法最關(guān)鍵、最核心的問題，是界定基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的性質(zhì)問題。第一個(gè)問題是界定醫(yī)療衛(wèi)生是福利性，還是公益性。20世紀(jì)50年代，在改革開放之前，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生是福種l生的，財(cái)政部、衛(wèi)生部經(jīng)過調(diào)研最后明確了這個(gè)性質(zhì)。改革開放后，1997年第一個(gè)醫(yī)改方案將醫(yī)療衛(wèi)生的性質(zhì)改為雙重屬性，即公益性和福利性。但是，公益性和福利性其實(shí)是有本質(zhì)區(qū)別的。公益性的責(zé)任主體是模糊的，誰都可以是公益的，市場(chǎng)、社會(huì)都可以，只要是“利他”的都是公益性的。福利的性質(zhì)卻非常清楚，100%是國(guó)家責(zé)任，盡管提供方式可以是市場(chǎng)的，即“公共產(chǎn)品屬性，私人提供的現(xiàn)象。

兩個(gè)性質(zhì)的界定和區(qū)分是非常關(guān)鍵的，因?yàn)樾再|(zhì)決定責(zé)任劃分，相關(guān)責(zé)任劃分和承擔(dān)形式均來自于定性。以精神衛(wèi)生法立法為例，也沒有界定精神衛(wèi)生服務(wù)是什么性質(zhì)；第二個(gè)問題，需要對(duì)制度框架立法和對(duì)服務(wù)體系進(jìn)行概括和安排；第三個(gè)問題進(jìn)行原則性立法，需要明確大的原則應(yīng)該是什么，而不是特別具體的微觀服務(wù)的立法，因?yàn)槲⒂^立法是技術(shù)性的，醫(yī)療衛(wèi)生界以外的人很難說清楚，也不是法律本身需要解決的問題。

現(xiàn)在世界各國(guó)衛(wèi)生制度當(dāng)中的很多弊端在我們的體制中都能看到。我們需要對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生重新定性，包括很多西方國(guó)家的學(xué)者都將醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)定性為福利性事業(yè)，只不過提供服務(wù)的過程中可以有市場(chǎng)機(jī)制。美國(guó)學(xué)者介紹，總統(tǒng)奧巴馬推行醫(yī)改5年來，美國(guó)健康公平性大大提升，醫(yī)保幾乎達(dá)到全覆蓋。站在“國(guó)家問題診斷”的角度來看，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)化太嚴(yán)重，現(xiàn)在有必要回歸其福利性，而不是公益性本質(zhì)屬性。