差別化土地政策的作用方式和傳導(dǎo)機(jī)制研究

毛良祥

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

差別化土地政策的作用方式和傳導(dǎo)機(jī)制研究

毛良祥

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

差別化土地政策是基于實(shí)踐需要形成的管理共識(shí)，對(duì)提高土地管理科學(xué)化、精細(xì)化水平具有重要意義。本文基于已有研究成果和實(shí)踐中實(shí)施差別化土地政策面臨的現(xiàn)實(shí)困境，從厘清差別化土地政策的概念和內(nèi)涵出發(fā)，深入分析了土地供給、土地財(cái)稅和土地金融三大類差別化政策的作用方式和傳導(dǎo)機(jī)制。最后針對(duì)當(dāng)前日益豐富的個(gè)性化、多樣化用地需求，提出從區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、地類三個(gè)維度科學(xué)設(shè)計(jì)土地政策，并選擇有關(guān)地區(qū)率先開展試點(diǎn)示范，促進(jìn)形成制度性成果的建議。

差別化；土地政策；作用方式；傳導(dǎo)機(jī)制

差別化是近年來土地管理領(lǐng)域的一個(gè)熱門詞匯。制定土地政策時(shí)，因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展千變?nèi)f化，地區(qū)、產(chǎn)業(yè)情況千差萬別，應(yīng)力戒調(diào)控政策措施的實(shí)施在不同階段“一個(gè)樣”，對(duì)不同地區(qū)、產(chǎn)業(yè)“一刀切”，這是差別化土地政策的實(shí)施前提。對(duì)此，一些專家和學(xué)者在理論上進(jìn)行了探討分析［1—3］，一些地方也在實(shí)踐上進(jìn)行了探索創(chuàng)新。但總的來看，目前對(duì)差別化土地政策的理論認(rèn)識(shí)普遍還比較模糊，主要集中在土地供應(yīng)政策對(duì)區(qū)域、產(chǎn)業(yè)的調(diào)控引導(dǎo)上，沒有形成完整體系。本文旨在從已有研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，進(jìn)一步剖析差別化土地政策的實(shí)施難題，分析其作用方式和傳導(dǎo)機(jī)制，為創(chuàng)新設(shè)計(jì)差別化土地政策體系框架提供支撐。

一、實(shí)施差別化土地政策面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1、土地供給制度不完善導(dǎo)致土地供需失衡

現(xiàn)行土地供給制度的一個(gè)重要特征是對(duì)土地實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)控制和用地審批制度，市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用難以得到充分發(fā)揮，從而帶來了一些問題。

（1）區(qū)域之間土地供需脫節(jié)。近年來我國建設(shè)用地供應(yīng)不斷向中西部地區(qū)傾斜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中西部地區(qū)占全國供地比重由“十一五”的50.2%提高到了“十二五”前四年的63%，東部地區(qū)占比則由49.8%下降到了37%［4］。這種用地政策是支持中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、加快發(fā)展步伐的必要舉措，也符合我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移發(fā)展的大趨勢(shì)，但若一味追求公平，不與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際用地需求相匹配，就可能形成有的地方用地指標(biāo)不足、違法用地增長(zhǎng)，而有的地方用地消化不了、閑置浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。從2015年12336接聽舉報(bào)電話數(shù)量來看，反映東部地區(qū)違法違規(guī)問題的線索約占六成，中部地區(qū)約占27.4%，西部地區(qū)約占13.3%［5］，這組數(shù)據(jù)也從側(cè)面反映了區(qū)域之間存在土地供需脫節(jié)的情況。

（2）行業(yè)之間土地供需脫節(jié)。當(dāng)前，我國不少城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不盡合理，生產(chǎn)用地比例過高，生活用地明顯不足，生態(tài)用地被擠占，各類用地比例失調(diào)。合理的城市用地結(jié)構(gòu)是生活居住用地占40%～50%，工業(yè)用地占10%～15%，道路廣場(chǎng)用地占8%～15%，綠地占8%～15%。與一些發(fā)達(dá)國家的城市相比，我國城市工業(yè)用地比例偏高10個(gè)百分點(diǎn)以上，住宅、商業(yè)服務(wù)及交通、市政用地偏低3—10個(gè)百分點(diǎn)。

（3）時(shí)段之間土地供需脫節(jié)。無論是對(duì)處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的地區(qū)來說，還是對(duì)處在建設(shè)施工不同程度的項(xiàng)目來說，其對(duì)用地需求都是大不相同的。比如，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國家重大戰(zhàn)略的推進(jìn)與實(shí)施，相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力競(jìng)相迸發(fā)，一批大項(xiàng)目、大工程集中上馬，用地需求極有可能在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)和逐漸飽和兩個(gè)極端。但目前的供地制度基本還是在規(guī)劃期內(nèi)平均分配，很難做到按需定供。

2、現(xiàn)有土地政策普適性過強(qiáng)而針對(duì)性不足制約了區(qū)域理性發(fā)展

當(dāng)前我國現(xiàn)有土地政策普適性過強(qiáng)而針對(duì)性不足，差別化土地政策體系遠(yuǎn)未建立，土地政策更多時(shí)候只是相關(guān)政策的配套（如解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、建設(shè)項(xiàng)目落地等），難以主動(dòng)發(fā)揮調(diào)控引導(dǎo)作用。這種局面之下，各地普遍缺乏理性發(fā)展的動(dòng)力，一味從增量上擴(kuò)指標(biāo)，不從存量上挖潛力，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地粗放，土地利用效率低下的問題也很突出。

（1）城鎮(zhèn)工礦用地增長(zhǎng)快，城鎮(zhèn)人口密度出現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。2000—2010年，全國城鎮(zhèn)工礦用地增長(zhǎng)58%，占建設(shè)用地總量的比例由19.8%上升到26.4%，而承載的人口則從每平方公里7700人降至7000人，下降了10%。

（2）農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模與人口城鎮(zhèn)化趨勢(shì)明顯不匹配，不減反增。1996—2008年，全國農(nóng)村人口減少了1.29億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了112萬畝，農(nóng)村人均居住用地從193平方米增加到229平方米，用地粗放程度明顯增加。初步統(tǒng)計(jì)，目前我國農(nóng)村居民點(diǎn)中空閑和閑置用地占到10%～15%，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)規(guī)模的1/4—1/3。

（3）工業(yè)用地比例偏高、利用率低。2010年，我國城鎮(zhèn)存量用地中工業(yè)用地比例達(dá)26%，珠三角、長(zhǎng)三角等一些制造業(yè)比較發(fā)達(dá)的城市，工業(yè)用地比例超過40%，個(gè)別甚至超過50%。同時(shí)，工業(yè)用地利用強(qiáng)度過低，容積率一般只有0.3至0.6。

3、土地政策與產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、金融等政策不協(xié)調(diào)影響調(diào)控能力

受土地調(diào)控政策自身特點(diǎn)、傳導(dǎo)渠道和土地市場(chǎng)發(fā)育程度等的影響，土地政策對(duì)區(qū)域土地需求調(diào)控的影響較小，其調(diào)控作用也存在明顯的“時(shí)滯效應(yīng)”。這就需要加強(qiáng)土地、產(chǎn)業(yè)和金融等信息系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)共享，跟蹤監(jiān)管土地和資金的使用狀況，對(duì)土地、信貸、投資和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的全過程實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，加快建立要素市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)布局等重大政策和事項(xiàng)的協(xié)調(diào)研究機(jī)制，形成產(chǎn)業(yè)、土地、投資、財(cái)政、貨幣政策的調(diào)控合力。但在我國目前“條塊分割”的行政管理體制下，各項(xiàng)政策尚難做到充分發(fā)揮宏觀政策合力。

二、差別化土地政策的作用方式及傳導(dǎo)機(jī)制

中央早在《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出，“全面實(shí)行資源利用總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理”。本文認(rèn)為，差別化土地政策是土地管理精細(xì)化的具體體現(xiàn)，是土地管理部門基于地區(qū)資源稟賦、發(fā)展階段等差異，為協(xié)調(diào)區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)之間科學(xué)配置、高效利用和合理保護(hù)土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更優(yōu)質(zhì)、耕地保護(hù)更有力、權(quán)益維護(hù)更嚴(yán)格，而綜合運(yùn)用的規(guī)劃、計(jì)劃、審批、供應(yīng)、價(jià)格、稅費(fèi)、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、立法等土地組合政策工具。因此，在土地管理實(shí)踐中探索差別化政策，就是要實(shí)行“區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)”的科學(xué)化、精細(xì)化管理，充分考量資源稟賦、區(qū)域特點(diǎn)和利用績(jī)效，針對(duì)不同階段、不同區(qū)域和不同產(chǎn)業(yè)，科學(xué)制定實(shí)施不同的土地政策，加強(qiáng)各類土地政策之間，以及土地政策與投資、財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、信貸、環(huán)保、貿(mào)易等政策之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。根據(jù)土地所具有的資源、資產(chǎn)和資本三重屬性，可以將差別化土地政策分為土地供給政策、土地財(cái)稅政策和土地金融政策三大類，三大類政策各有不同的作用方式及傳導(dǎo)機(jī)制。

圖1　　土地供給政策傳導(dǎo)機(jī)制

1、土地供給政策

單純從供應(yīng)角度看，土地供給政策包括土地利用規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批和土地征收制度等，其傳導(dǎo)機(jī)制主要是依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控需要，按照國家主體功能區(qū)的定位和發(fā)展方向，統(tǒng)籌安排區(qū)域土地利用、開發(fā)、整治和保護(hù)，從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。而從需求調(diào)節(jié)角度看，土地占用稅費(fèi)政策、耕地保護(hù)制度等則是土地供給約束性政策，其傳導(dǎo)機(jī)制主要是通過必要的經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段，彌補(bǔ)市場(chǎng)手段在節(jié)約集約、保護(hù)耕地方面的不足。當(dāng)前，盡管經(jīng)濟(jì)增速放緩和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變一定程度上對(duì)土地資源供需矛盾有所緩解，但現(xiàn)在6.5%左右增速下的經(jīng)濟(jì)增量比過去兩位數(shù)增速下的經(jīng)濟(jì)增量還要大，土地供應(yīng)穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力依然很大。人多地少是我國的基本國情，國家每年審定下達(dá)的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)總量有限，指望新增建設(shè)用地指標(biāo)有較大突破很難實(shí)現(xiàn)，所以單純從供應(yīng)角度來考慮不可能解決供需矛盾，必須同時(shí)對(duì)需求進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)。圖1為土地供給政策傳導(dǎo)機(jī)制。

2、土地財(cái)稅政策

土地財(cái)稅政策主要表現(xiàn)為地價(jià)政策和稅費(fèi)政策，其受土地市場(chǎng)的供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和定價(jià)機(jī)制影響形成，并通過地價(jià)這一“經(jīng)濟(jì)杠桿”和土地稅費(fèi)這一“收益再分配工具”驅(qū)動(dòng)，直接影響土地資源配置效率，進(jìn)而調(diào)節(jié)城市功能結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)。

始于1994年的分稅制改革，打破了我國傳統(tǒng)的“財(cái)政包干”模式，建立了政府間分權(quán)型財(cái)政模式。但地方稅收體系至今仍未成形，事權(quán)下移而財(cái)權(quán)上移，迫使一些地方政府更多地考慮以地生財(cái)，引發(fā)對(duì)增量土地的過分依賴。這其中，房地產(chǎn)用地成為一些地方政府的主要“斂財(cái)”工具。2009年以來，住宅用地供應(yīng)快速增長(zhǎng)，超過城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度2倍以上，導(dǎo)致大量城市住宅用地供過于求，積累了較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。從國外經(jīng)驗(yàn)看，西方國家也有“土地財(cái)政”，但它們主要是著眼于存量土地，通過向已經(jīng)建成的地產(chǎn)按年征收財(cái)產(chǎn)稅來獲得。例如，美國和加拿大的地方政府就形成了以財(cái)產(chǎn)稅為主體的稅收體系，以財(cái)產(chǎn)稅為主的稅收收入約占地方政府全部收入的40%［6］。而我國現(xiàn)在的土地財(cái)政主要是著眼于增量土地，且是一次性收取出讓金，客觀上刺激著各地多賣地、高價(jià)賣地。2001—2012年，全國土地出讓總價(jià)款累積達(dá)到15.3萬億元，其中純收益為4.3萬億元；同期土地稅收也有4.3萬億元。當(dāng)然，依據(jù)現(xiàn)行政策，土地出讓收益的10%用于保障性安居工程建設(shè)，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，10%用于教育資金，15%用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，可以說，現(xiàn)行的土地財(cái)稅政策為我國城鄉(xiāng)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的資金支持。圖2為土地財(cái)稅政策傳導(dǎo)機(jī)制。

3、土地金融政策

土地金融是土地與金融兩個(gè)概念的融合，泛指與土地有關(guān)的金融活動(dòng)，具體指利用各種可能的方法和工具為土地開發(fā)利用籌集、融通、清算資金，提供相應(yīng)服務(wù)的所有金融活動(dòng)，包括土地抵押貸款、土地信托、土地保險(xiǎn)、土地證券等［7］。一方面，發(fā)育良好的土地金融市場(chǎng)以及通暢的傳導(dǎo)機(jī)制有利于籌集和融通土地開發(fā)、經(jīng)營和利用資金，有利于儲(chǔ)蓄向投資有效轉(zhuǎn)化，進(jìn)而提高生產(chǎn)效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一方面，土地金融發(fā)展若超出實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要，將大大增加金融風(fēng)險(xiǎn)，加大宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。特別是在我國目前土地供應(yīng)由政府控制、土地開發(fā)利用資金大量來源于國有商業(yè)銀行信貸的制度約束下，政府失靈與金融風(fēng)險(xiǎn)疊加，將進(jìn)一步加大潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)［8］。

據(jù)審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告，有58.34%的地方政府債務(wù)應(yīng)從2013年起開始到期償還，約計(jì)6.24萬億［9］。巨額的地方債務(wù)到期遭遇低速增長(zhǎng)的財(cái)政收入，依靠土地出讓獲得收益就成為不少地方政府的無奈之舉。根據(jù)審計(jì)署2013年底公布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%，政府償債高度依賴土地收益。但在這種模式下，一旦經(jīng)濟(jì)急劇下行、土地收益大幅收窄，就可能刺激地方債危機(jī)爆發(fā)，蘊(yùn)藏的金融風(fēng)險(xiǎn)巨大。圖3為土地金融政策傳導(dǎo)機(jī)制。

圖2　　土地財(cái)稅政策傳導(dǎo)機(jī)制

圖3　　土地金融政策傳導(dǎo)機(jī)制

三、有關(guān)建議

本文針對(duì)差別化土地政策的實(shí)踐困境，基于其作用方式及傳導(dǎo)機(jī)制，建議當(dāng)前從區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、地類三個(gè)維度科學(xué)設(shè)計(jì)土地政策，積極探索推進(jìn)差別化、精細(xì)化管理，努力提高政策的整體性、系統(tǒng)性和針對(duì)性，滿足日益豐富的個(gè)性化、多樣化用地需求。同時(shí)選擇有關(guān)國家綜合改革試驗(yàn)區(qū)、土地制度改革試點(diǎn)區(qū)、國家級(jí)貧困地區(qū)等，率先開展差別化土地政策試點(diǎn)示范，加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)、評(píng)估分析和修訂完善，及時(shí)總結(jié)、歸納和上升為制度性成果。

1、實(shí)行區(qū)域差別化管理

其目標(biāo)是，制定不同類型城市和農(nóng)村的差別化土地政策，完善國家各類綜合改革試驗(yàn)區(qū)的配套土地政策，實(shí)施扶持老少邊窮地區(qū)發(fā)展的土地傾斜政策，建立針對(duì)重大自然災(zāi)害地區(qū)的特殊土地政策等。可以探索的改革事項(xiàng)，如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)在特定區(qū)域突破縣域范圍調(diào)劑使用，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口規(guī)模掛鉤機(jī)制；規(guī)范補(bǔ)充耕地項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)則，形成補(bǔ)充耕地指標(biāo)有序流轉(zhuǎn)的機(jī)制；農(nóng)村宅基地指標(biāo)先使用后核銷政策等。

2、實(shí)行產(chǎn)業(yè)差別化管理

其目標(biāo)是，制定支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等國家鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差別化土地政策。可以探索的改革事項(xiàng)，如健全行業(yè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)，完善節(jié)約集約用地考核指標(biāo)體系；完善土地資源占用的稅費(fèi)約束機(jī)制，逐步將土地有償使用范圍擴(kuò)大到國家機(jī)關(guān)辦公、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等用地；推進(jìn)工業(yè)用地彈性出讓和年租制，參照產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營周期、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)等合理設(shè)定產(chǎn)業(yè)用地出讓年限等。

3、實(shí)行地類差別化管理

其目標(biāo)是，探索不同類型的新增建設(shè)用地彈性管理政策，強(qiáng)力推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地存量挖潛，有力推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地存量挖潛。可以探索的改革事項(xiàng)，如建立土地利用總體規(guī)劃定期評(píng)估和滾動(dòng)修編制度，推行年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)彈性管理制度；進(jìn)一步完善工礦廢棄地復(fù)墾利用、低丘緩坡地開發(fā)利用、未利用地開發(fā)利用政策；完善生態(tài)用地管理政策，建立生態(tài)用地補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)整生態(tài)用地地類管理，在一定條件下納入非建設(shè)用地管理等。

［1］王永宇：差別化用地如何成真［J］.中國土地，2012（4）.

［2］楊剛強(qiáng)、張建清、江洪：差別化土地政策促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制與對(duì)策研究［J］.中國軟科學(xué)，2012（10）.

［3］汪澤秋：七個(gè)結(jié)合：完善差別化土地計(jì)劃調(diào)控［J］.國土資源導(dǎo)刊，2009（1）.

［4］國土資源部信息中心土地資源研究室：2015年我國土地利用形勢(shì)分析（摘登）［N］.中國國土資源報(bào)，2016-01-27.

［5］劉振國、程秀娟：國土資源執(zhí)法監(jiān)察形勢(shì)總體向好［N］.中國國土資源報(bào)，2016-01-27.

［6］張龍安：借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)解決國內(nèi)地方政府土地財(cái)政問題的思考［J］.經(jīng)濟(jì)師，2013（2）.

［7］土地宏觀調(diào)控專題調(diào)研組：在宏觀調(diào)控中強(qiáng)化與完善土地金融政策［J］.中國城市經(jīng)濟(jì)，2008（4）.

［8］豐雷、李莉、黃曉宇：土地金融對(duì)中國宏觀經(jīng)濟(jì)的影響［J］.中國土地科學(xué)，2010（12）.

［9］財(cái)經(jīng)國家周刊：中國地方債務(wù)規(guī)模迄今無公認(rèn)精準(zhǔn)評(píng)估［EB/ OL］.http：//finance.sina.com.cn/china/20130708/111216048383. shtml？flashget_finance_jsp.

（責(zé)任編輯：張瓊芳）