農民工“市民化”的成本及推進模式探析

郭 力

（河南工業大學 a、經濟貿易學院 b、糧食經濟研究中心，河南 鄭州 450000）

農民工“市民化”的成本及推進模式探析

郭 力a、b

（河南工業大學 a、經濟貿易學院 b、糧食經濟研究中心，河南 鄭州 450000）

加快農民工實質性“城市融入”是未來十年我國城鎮化的工作重點。本文通過對農民工“市民化”的養老、醫療、子女教育、住房支持、新增基礎設施等成本進行分析及橫向比較，發現東部地區、大城市由于房價與地價高企、資源與生態環境承載力不足、心理適應性困難等原因，很難再繼續承受大量新增人口壓力。而相比大城市與小城鎮，百萬人口左右的內地中小城市更具成本與效益優勢，應當成為推進農民工“本地市民化”的重點依托。

城鎮化；市民化；社會保障

一、引言

2015年我國城鎮化率已達到56.1%，基本進入城鎮化中期的后半階段。但是，城鎮化水平的突飛猛進難以掩蓋其內部的質量與結構缺陷，其中突出問題之一是已進城務工農民工的“半市民化”或“非市民化”。當前的官方統計將在城市居住超過6個月、沒有城市戶籍的農民工計入城市常住人口計算城鎮化率，卻忽視了他們的收入水平、生活方式、公共福利待遇與市民存在巨大差距，實際處于非城市融入狀態。據測算，2010年我國有2.14億人生活在城市、卻沒有城市戶籍，戶籍人口城鎮化率僅為34%，遠低于常住人口城鎮化率的50%［1］。

在大多數國家的城鎮化進程中，農民的“非農化”與“市民化”是同步實現的。而我國由于長期的低價工業化與高價城鎮化策略影響，以及戶籍制度限制，城鎮化實際上采取了兩步走策略：先鼓勵農民向非農轉移為農民工，支持工業化進程；再由農民工轉變為市民，實現實質性城鎮化。“半市民化”遷移方式雖然避免了我國像拉美國家那樣出現大面積貧民窟，在客觀上也提高了農戶收入與生活條件，但是長期以往不僅容易造成農民工缺乏對城市的歸屬感與認同感，阻礙其城市定居意愿，而且還會導致人口與生產過度集中在發達地區與大城市，加劇區域經濟非均衡性，阻礙城市文明擴散。

隨著經濟社會的發展與居民收入水平的提高，農民工在城市定居落戶的愿望將越來越強烈；城鄉協調發展目標與二元經濟體制轉變也要求打破進城農民工的“兩棲式”遷移方式，實現實質性“城市融入”。未來5—10年我國城鎮化重點應從追求速度轉變到落實農民工的“市民化”，才能避免城鎮化落入“只見產業、不見市民”、“只見企業，不見居民”的尷尬境地。在此背景下，哪種途徑可以較低成本地推進“市民化”？哪類城市最適宜接納數以億計的進城農民工“安居樂業”？對這些問題的實證分析與對策探析具有重要的實踐意義。

二、農民工“市民化”的成本及其橫向比較

當前我國的“市民化”帶有“補課”性質，本質是如何通過制度創新，將城市基礎設施、公共服務與基本社會保障覆蓋到農民工群體，最終實現農民工享有與城市居民同等的經濟、社會、政治權利，以及現代城市生活方式與文明觀念［2］。根據相關調研數據，2010年農民工的養老保險覆蓋率為9.8%，失業保險覆蓋率為3.7%，住房公積金及住房補貼覆蓋率分別為3.4%與3%。進城農民工參與養老保險、醫療保險、失業保險的比率分別為城鎮職工參與率的48.2%、36.9%、15.4%［3］。由于大部分城市基礎設施如公共交通、公園、體育場館、圖書館等都具有一定的“非排他性”，擴大享用人群范圍的新增邊際成本并不高，因此“市民化”的主要困難在于建立覆蓋農民工群體的基本社會保障與公共服務體系的成本過高，主要包括養老、醫療、最低生活保障，以及子女教育、住房支持等成本。

眾多學者采用抽樣調查、統計分析、計量模型預測等方法對這些“市民化”成本進行了定量測算，一些代表性的研究結論如表1所示。由于所用統計口徑、數據來源、樣本空間與計量方法的不同，導致“市民化”成本的具體估算結果差異較大，但是基本可以得出兩點特征：第一，由于城市住房、生活品價格的急劇攀升以及保障費用的動態調整，近些年實現“市民化”的必要成本具有快速上升趨勢；第二，城市規模越大，“市民化”的成本越高，特別是特大城市的生態環境承載力、社會保障體系、交通基礎設施難以適應大量新增人口壓力。如果將政策目標定為低成本、高效率地實現“市民化”，在各級城市生活融入效果差別不大的條件下，中西部地區、中小城市要比東部沿海、大城市更適宜作為下一步“市民化”的重點依托城市類型。

三、大城市“市民化”成本高企的原因分析

近二十年來我國的城鎮化實際上是“大城市化”，表現為產業與勞動力越來越多地集聚在東部地區、大城市以及各城市的中心區，造成了城市體系規模結構的兩級分化與位序分布的扁平化。產業與人口的過度集中帶來區域內非貿易要素成本的快速上升，引致房價高漲、交通擁擠、生活費用提高等，不僅降低了農民工在東部大城市務工的實際收入與進城落戶意愿，而且也削弱了沿海大城市發展勞動密集型產業的核心競爭力。第一，東部地區及大城市不適宜作為“市民化”重點的主要原因是高昂的地價與房價成本。新世紀以來，我國大城市的地價和房價飛速上漲，一方面使得城鎮化建設中同樣規模的實物投資需要更多的資金，大大抬高了城鎮化引致的實際資金規模與投資門檻；另一方面使得農民工越來越難以在大城市買房定居，大多只能“候鳥式”遷移。如一項對深圳165位農民工的抽樣調查顯示［11］，一半以上的農民工是因為買不起房而不愿在深圳定居；有部分即使愿意定居深圳的農民工也大都只能選擇市區以外的龍華、布吉等郊區購房置業，或者采取租房的形式定居。

第二，近年來資源品價格上漲和生態環境約束增強是推高大城市“市民化”成本的一個重要原因。城鎮化是以工業化為動力，因而城鎮化進程需要資源、能源與環境承載力作為支撐。西方發達國家處在城鎮化加速階段時，資源、能源供給相對充裕，生態環境容量相對寬松，為農村人口集中遷移提供了較好的外部條件。而我國與眾多發展中國家同步進入城鎮化加速階段，世界主要資源、能源供給不足的特征日趨明顯，尤其是大城市的碳排放控制、大氣質量維系、水污染治理要求日益提升，客觀上抬高了我國大城市推進“市民化”的資源與環境成本。

第三，由于我國農民工的主要遷出地與遷入地在地理空間上的分離，以大城市為主的“市民化”模式意味著大規模的異地遷移人群。大批農民工要遠離中西部家鄉遷移居住，不僅會加劇“春運”等社會難題，而且很難保證大城市不出現像拉美國家那樣的“貧民窟”泛濫的現象。另外，農民工要重新適應異地新環境，不得不承受社會關系網絡、歸屬感、心理認同上的機會成本。

表1“市民化”成本的代表性研究及其結論

第四，交通成本與生活成本對農民工“市民化”意愿的影響較小。這一方面是由于“兩棲式”遷移的農民工在城市大都選擇群居或租房居住，居住地變動靈活；另一方面百貨連鎖超市遍布全國，交通運輸條件也越來越便利，各區域的日常生活品價格基本趨同。實際上，農民工對城市交通、生活成本的不敏感性刺激農民工過度集中在工作機會較多的大城市或城市核心區，在客觀上“成全”了大城市的集中膨脹。

綜上所述，如果我們完全放開大城市戶籍，重點嘗試在各個直轄市、省會城市、計劃單列市給予農民工“市民化”身份，自然要面臨高昂的住房、醫療、教育、社保、生態環境維系等成本。“大城市—異地遷移”的“市民化”模式在財力上困難重重，只適合極少數農民工，而不符合大多數農民工的主流意愿與能力。

四、采取“中小城市—本地遷移”的農民工“市民化”模式

2008年金融危機以來，我國出現了明顯的區域經濟均衡化趨勢。以往落后的中西部地區及中小城市通過承接勞動密集型產業梯度轉移實現了經濟增速提升，城市基礎設施逐漸改善；在就業機會增多與工資待遇提高的引導下，越來越多的農民工愿意回流到中西部實現本地就業。在此背景下綜合考量，本文認為100萬人口規模左右的內地中小城市不僅具備吸納農民工進城落戶的現實潛力，也更符合大多數農民工的心理適應性意愿，中小城市應當成為推進農民工“本地市民化”的重點依托。

第一，中小城市具有住房成本較低的優勢。相對于產業與人口過度集聚的大城市，中小城市及大城市郊區的土地資源較寬裕，房地產價格較低，更能夠為農民工提供低成本居住條件。即使農民工選擇傳統的租房或群居方式，中小城市也更具優勢。據調研，2008年蘇州市區農民工的人均住房面積為3.93平米，有38%的農民工每月住房支出超過200元；而周邊臨湖鎮的農民工的人均居住面積為4.37平米，只有14%的農民工月均住房支出超過200元［11］。

第二，中小城市提供基本社會保障與公共服務的成本更低。以農民工最關注的子女教育問題為例，中小城市解決農民工子女入學的費用要遠低于大城市。從教育質量來看，當前大城市的公辦學校普遍超員，只有分布更廣、數量更多的中小城市的公辦學校才有可能滿足農民工子弟享有高質量教育機會的愿望。

第三，中小城市具備推行“土地換社保”的優勢。以地級市、發達縣級市為代表的中小城市不僅直接瀕臨大片農村地區與大量農村勞動力，而且自身又具備相當的經濟、社會、文化功能，是連接鄉土社會與城市文明的紐帶。因此，中小城市更可能廣泛推行“土地換社保”制度，用土地出讓收益彌補“市民化”的資金短缺難題，推進農民工進城落戶。

第四，農民工在中小城市定居的歸屬感、認同感與心理適應性更強。據相關研究，在打工地的社會地位較低和受到明顯歧視是影響農民工定居城市的重要因素［12］。與大城市相比，靠近家鄉的中小城市的生活成本更低、壓力更小、鄉土社會氣息更濃厚，不僅更容易融入當地城市生活，而且可以兼顧家庭與延續社會關系網絡。

第五，小城鎮不符合農民工“市民化”的主流意愿與條件。雖然一些學者主張依托10萬至30萬人口的小城鎮實現“戶籍地市民化”［13］；但是考慮到中西部省份的縣城、小城鎮規模過小，人口與經濟規模難以發揮城鎮化的集聚效應及擴散效應，勞動生產率與經濟效益支撐不了高昂的“市民化”成本，也無力解決環境污染及土地資源浪費難題，很難成為“市民化”的重點選擇。而且小城鎮的生活設施缺乏，公共服務體系滯后，也不符合新生代農民工的“城市生活融入”意愿。因此，下一步應當主要依托100萬人口規模左右的中西部中小城市，大力推進“本地市民化”。

［1］郭力：城鎮化道路調整——基于產業轉移與勞動力流動的視角［M］.鄭州大學出版社，2016.

［2］簡新華、黃錕：中國工業化和城市化過程中的農民工問題研究［M］.人民出版社，2008.

［3］盛來運：城鄉福利一體化：探索與實踐［M］.社會科學文獻出版社，2010.

［4］陳廣桂：房價、農民市民化成本和我國的城市化［J］.中國農村經濟，2004（3）.

［5］中國科學院可持續發展戰略研究組：2005中國可持續發展戰略報告［M］.科學出版社，2005.

［6］肖鼎光：中國農民工與城市流動人口研討會綜述［EB/OL］. http：//www.cids.org.cn.

［7］張國勝：基于社會成本考慮的農民工市民化：一個轉軌中發展大國的視角與政策選擇［J］.中國軟科學，2009（4）.

［8］牛文元：中國新型城市化戰略的設計要點［J］.科技促進發展，2009（1）.

［9］國務院發展研究中心課題組：農民工市民化進程的總體態勢與戰略取向［J］.改革，2011（5）.

［10］申兵：“十二五”時期農民工市民化成本測算及其分擔機制構建——以跨省農民工集中流入地區寧波市為案例［J］.城市發展研究，2012（1）.

［11］范紅忠：中國城市化與區域協調發展——基于生產與人口空間分布的視角［M］.中國社會科學出版社，2010.

［12］簡新華、何志揚、黃錕：中國城鎮化與特色城鎮化道路［M］.山東人民出版社，2010.

［13］辜勝阻：讓農民工回流就地市民化［EB/OL］.http：//finance.qq.com/a/20080529/002071.htm.

（責任編輯：胡冬梅）

國家社科基金青年項目，編號：16CJL032；國家社科基金青年項目，編號：15CSH050。