農村空心化背景下精準扶貧的實施困境及對策研究

李廣志

摘要：精準扶貧作為中共中央提高扶貧開發效果的新思路，在扶貧過程中產生積極效能的同時卻在實施環節陷入困境。本文以當前我國農村空心化現象為背景，探索精準扶貧在這一背景下遭遇的困難、形成原因以及實踐路徑。盡管農村空心化造成的土地、人口、產業和基礎設施的弱化為精準扶貧帶來難題，但精準扶貧卻為消除農村空心化現象提供了政策支持，并為培養高素質的新型農民、推動新農業發展提供動力。

關鍵詞：空心化；精準扶貧；困境；

中圖分類號：F323.8 文獻標識碼：A

精準扶貧發展戰略是對我國以往在扶貧領域發展戰略上的重要補充和發展，也是對基于以往扶貧戰略的一次重大改革和創新。事實上精準扶貧并非對之前扶貧政策的完全摒棄，而是對精準的對象和單位做出了更進一步的明確和細化。從最開始的區域精準扶貧，到后期的貧困縣精準扶貧和貧困村精準扶貧，精準扶貧的內容在不斷地具體和明確。

當前在我國農村尤其是貧困鄉村的發展過程中，鄉村聚集的空廢化和農村面貌的空殼化成為普遍現象，精準扶貧戰略的實施遭遇農村“空心化”的極大阻礙。這里的“空心化”主要是指城鄉轉型發展過程中，由農村勞動力轉移引起的農村人口空心化、土地空心化，也包括農村產業空心化和基礎設施空心化，其本質是農村地域經濟社會功能的整體退化，它是一個整體的概念。在研究精準扶貧時，“空心化”作為我國很多貧困農村的地域現實是當做一個整體的社會背景而論的。它的最主要特征表現為農村大量青壯年勞動力的外流，農村實際居住人口的老齡化，以及人口資金的轉移所致的農村貧困化趨勢。

針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用合規有效的程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶和精確管理是精準扶貧的整個實施環節。而作為扶貧開發方式的一種創新，精準扶貧在農村空心化背景下面臨著精準識別和精準幫扶等方面的實施困境。

一、空心化背景下精準識別的實踐之困

精準識別就是要精確識別農村貧困戶和貧困人口，從現行的實際操作來看，精準識別是精準扶貧過程中最基礎的環節。在當今空心化特征凸顯、留守人口幼齡化老齡化加重的農村，外流人口造成家庭收入構成更加復雜，而留守人群又欠缺參與扶貧工作的能力，因此希圖通過民主、科學、透明的方式將貧困人口精確地識別出來是一件相當艱巨的任務。

（一）家庭狀況的復雜性導致識別困難

隨著大量農村青壯年勞動力的外流，老年人和部分幼齡兒童留守鄉村，農村家庭呈現長期分離的狀態，在這種狀況下對農戶進行精準識別相當困難。調查顯示，打工人群的收入是支撐包括留守老人、婦女和兒童在內的整個家庭基本生活的基石。由于外出務工人口多從事體力勞動行業，工資水平相比城市平均收入較低，鄉村青壯年勞動力頻繁流動產生的不確定性造成工作的相對不穩定，進而影響了農戶家庭人均收入的穩定性。同時，留守在農村的人口多為勞動能力欠缺的老弱，這部分人群缺乏創造財富的能力，并且身體狀況相對較差，容易出現“因病致貧”或因病返貧的現象，這就加劇了貧困家庭復雜狀況的出現。這些地區面臨的此類復雜狀況往往導致在識別貧困農戶的過程中會出現較大的誤差。

就目前而言，我國絕對貧困人口已經基本解決了溫飽問題，實際上絕對貧困人口的數量已經得到極大的減少，但與此同時仍然存在大量的相對貧困人口，這些相對貧困人口之間的收入差距并不大，而且由于家庭成員的分散狀況造成很難識別其成員的工作類型、收入水平、身體狀況和消費能力等，如此說來，對同類家庭是否貧困的判斷就只能更加模糊。因此，這些因素都大大增加了針對同區不同村和同村不同戶甚至個體農戶本身進行精準識別的難度。

（二）農戶參與能力的不足導致識別障礙

精準扶貧的基礎工作是作出扶貧識別，把真正的貧困對象找出來，堅決避免扶貧資源的下放打偏跑漏，使真正在扶持政策之內的群體和個人得到充分的幫扶。但是由于貧困戶受主客觀方面的雙重影響，導致識別過程參與體驗和參與程度的不足。

首先，精準扶貧容易出現一種被動的冷漠。目前在農村空心化背景下精準識別所呈現的現狀令人堪憂。建檔立卡是精準識別過程的重要環節，這個工作基本上是自上而下由縣市到鄉鎮再到村展開的，基層層面的主要操作還是由村干部負責，現居農村的人口多為老年人和尚在接受義務教育的兒童，所以相當一部分農村人口在建檔立卡時以及按程序公示后都對整個程序表現出一種不關心或者不知情的狀態。由于空心村人口的認知特質，這種信息傳遞的不平衡性就造成了這一被動的漠然，進而間接造成了貧困人口識別的不公平。其次，精準識別在操作過程中遭受人為阻礙。空心化背景下的農村貧困人口缺乏自我調節能力和自身發展能力，同樣當面臨國家層面的政策實施時，也缺乏相應的政策接受能力和適應能力。第一，主導或者操作精準識別的技術人員由于操作不當等原因會造成對貧困戶精準識別的客觀誤差。這種誤差主要體現在下面幾個環節。首先是貧困申請環節，“空心化”地區農村貧困人口的主要特點就是信息獲取渠道窄，受傳統觀念影響大。貧困戶在沒有獲取相關扶貧政策信息的情況下經常會錯失申請貧困戶的機會，受到傳統村社價值觀念的影響，一部分實際上的貧困人口也不會主動申請貧困幫扶。第二，某些掌控精準識別操作過程的人員由于自身私欲等原因，人為的將某些貧困指標分配給特定的村莊和農戶。在從縣到鄉鎮到村的層級識別中，也會因為各種人為因素的影響造成精準識別貧困村和貧困戶的誤差。④而整個過程中，不論是政府監督、社會輿論監督或者第三方監督，其作用的發揮還是受到很大的約束。

二、空心化背景下精準幫扶的實踐之困

如果說精準識別是精準扶貧環節的基礎和前提，那么精準幫扶則是整個扶貧鏈條中最重要的一環。目前隨著我國城市化的推進和農村空心化的凸顯，精準幫扶在全國范圍內面臨的某些困境被進一步放大了。

扶貧項目實施主體弱化。貧困地區的農村人口通過勞動力向城市的轉移提高了家庭收入，但另一方面也造成鄉村空心化、青壯年勞動力缺失的現實，貧困地區勞動力短缺已經成為全國范圍內的普遍現象。打工經濟持續發展下勞動力的過度外流導致農田拋荒成為普遍現象，直接造成留守老弱群體成為農業生產的主體，使得農村建設主體極度匱乏。精準扶貧在幫扶機制上屬于開發式扶貧，主要依靠項目實施進行操作，勞動人口仍然是產業開發的行動主體，而農村勞動力的普遍缺失使扶貧項目的開發缺少足夠的人力資本。更為現實的問題是，由于項目實施后獲得收益具有一定的周期性，這些扶貧項目并不能吸引進城務工人員的即時回流，因此，空心村勞動力的短缺和項目實施所需的人力資本似乎形成一種不可調和的矛盾。

扶貧開發有效手段不足。精準幫扶指的是通過有效手段或者工具幫助貧困者脫貧。但空心化狀態下的貧困村往往自然條件差、基礎設施落后以及資金技術極度匱乏，致貧原因的多樣性和復雜性導致貧困村尋求幫扶的差異化，在這種情況下如果再用“一刀切”的單一化產業發展方式實施精準幫扶顯然是不合理的。此外，這種項目扶貧的單一性由于很難顧及貧困戶的個體差異性，無法培真正育貧困者自身的內生發展力，甚至在引導貧困者進一步市場化的同時，為貧困者帶來更大的風險。但是從全國各地相似的扶貧開發戰略來看，這種“一刀切”的粗放式扶貧短時間內仍然難以消弭。造成扶貧開發手段不足的原因也是復雜的，除了空心化背景加大了扶貧難度以外，也有精準扶貧操作中體制機制不完善的影響。在這種狀況下，更不能因精準幫扶的難度大而采取極端地方式，有些地區因為扶貧效果達不到預期甚至轉而采取“輸血式”扶貧，譬如直接向貧困村、戶提供生產資料或者為其修繕房屋，改善居住環境，這些“粗放式”的扶貧方式只能短期內解決部分貧困戶的生活需求和生活面貌，從長期來看，并不能根本上改善貧困家庭的生存狀態，也無益于貧困村的持續性發展。

扶貧對象遭遇技術壁壘。目前，空心化狀態下農村的精準幫扶對象有其固定的群體特征，他們大多缺乏信息渠道、文化知識和專業技術等，在扶貧政策傾向于市場化和專業化的過程中，這一群體表現出明顯的不適應。而相對更適合產業扶貧項目的人群或者已經進行了勞動力的轉移或者本身并不屬于貧困人群。目前的產業幫扶政策更多的將生產環節深入、細化，強調產品的生產過程卻忽視了市場規律，只重生產不重銷售，造成產業鏈的整體脫節。事實上，產品銷售是農村發展一直以來面臨的重難點，貧困地區正是因為在農副產品的銷售環節受到了阻滯才形成了長久以來的貧窮，而且縣市級政府也很少有針對如何創造盈利模式和擴大市場方面的幫扶政策。其次，扶貧部門把相當一部分扶貧項目委托給當地的畜牧、農林部門，這些部門將扶貧項目當作普通的產業項目來做，由于專業技術層面的原因將真正需要幫扶的貧困對象排斥在外，最終的受益者成為當地的部分產業大戶和私人企業。貧困村戶在專業和技術上遭遇的壁壘成為精準扶貧中的一大障礙，這種壁壘造成了扶貧對象的極大偏差，使真正的貧困人口不能得到政策的幫扶，而有專業技術的大戶成為實際上的受益者。因此，完善扶貧體制機制，根據地區的實際情況細化扶貧項目是當前精準幫扶工作的重中之重。

三、空心化背景下精準扶貧實踐困境的原因分析

在空心化大背景下的農村，精準扶貧作為一項新時期的扶貧政策雖然具有美好的設想，卻遭遇以上所述的種種困境。通過對這些困境的反思和解析，逐漸發掘造成這些困境的深層次原因。

（一）缺乏對精準扶貧政策落實的辯證分析

精準扶貧過程要求扶貧工作者具體問題具體分析。不同地區造成貧困的原因各有不同，同一地區不同貧困戶致貧的因由也千差萬別，部分農戶可能存在不止一種因素導致貧困，而且各個貧困地區鄉村的空心化程度不同，不同貧困人群的勞動能力和文化觀念差別較大等，這些現實的差異決定了扶貧方式必然趨于多樣性。盡管政策方面要求重視個體性和差異性，但從現實層面看，精準扶貧仍然體現為實踐過程中的普遍性和統一性。這種政策要求的個體性和差異性與實踐過程的普遍性和統一性之間的矛盾使“一村一策，一戶一策”扶貧策略成了難以在現實中實現的理念。

其次，忽視整體與部分的辯證統一關系。整體離不開個體，但也不是個體的疊加，只注重個體而忽視事物的整體性對事物的發展反而無利。空心化跡象明顯的貧困村長期以來缺乏配套的基礎設施，扶貧開發的硬件條件長期不達標，實際上這些貧困村缺乏的整體性需求一直都被忽視了。扶貧實施過于偏執地注重對貧困戶個人的關懷和扶持，缺乏相應基礎設施建設的跟進，這不僅會弱化村級組織統籌發展的功能，也不利于地區產業的整體推進。從根本上講，對扶貧困境的哲學思考是扶貧政策設計層面上的問題，貧困村戶形成的原因復雜多樣，“一村一策，一戶一策”的戰略不能僅在理念倡導，而在實際操作中無法貫徹實施。尤其是在勞動力大量向外轉移的貧困地區，必須建立健全扶貧體制機制，落實到每村每戶，真正做到“在扶貧路上，不能落下一個貧困家庭，一個貧困群眾”；真正做到既關注個體又突出整體性建設，把握現實，加強基礎設施建設。

（二）社會流動背景下扶貧對象知識、技能和觀念的落后

貧困地區社會流動逐年加速，相較于遠離農村的青壯年勞動力和鄉村精英，留守人口的受教育程度、知識儲備、信息接受能力和思想觀念等普遍較為落后，在精準識別和精準幫扶環節缺乏主動參與村莊公共事務的意識和能力。從經濟層面上看，空心地區的貧困家庭勞動人口不足，年齡普遍較大，缺乏基本的生產資料生產技能；從知識層面上看，貧困家庭大多受教育程度低，知識積累少，家庭中缺乏有較高知識素養的成員；從思想觀念上看，貧困人口觀念普遍落后，受傳統思想影響較大，接受信息的渠道單一，缺乏擺脫貧困的內生動力。所以，如果僅僅是通過提供扶貧資源和產業項目的支持而不能從思想觀念、知識技能上改變貧困者的內能發展動力，最終也不能從根本上改變貧困村戶的生活狀況，即便能暫時達到“脫貧”的狀態，也極有可能造成農民的再次“返貧”。

四、精準扶貧的實現路徑

精準扶貧是精準識別、精準幫扶和科學管理的三位一體，精準識別是基礎，精準幫扶是重點，而科學的管理體系是實現精準扶貧的保障。根據空心化背景下當前貧困地區的現狀和精準扶貧實踐方面出現的問題，特針對農村空心化狀況，從扶貧政策的理念把握和實施原則、對精準扶貧主體的知識技能培育和扶貧方案的創新等方面入手，最終實現精準扶貧的具體目標。

（一）準確把握精準扶貧設計理念

思想上必須認清扶貧工作的艱巨性。精準扶貧相比之前扶貧策略的最大特點是精準，要求精確瞄準和幫扶。從廣東省的“雙到”扶貧模式中可以見得精準扶貧的真正精髓，這種扶貧模式的基本工作思路是“靶向療法，定村定戶，定責定人，駐村幫扶，一村一策，一戶一法，一定三年，限期脫貧”。瞄準每個貧困家庭和個人，有針對性地制定政策并貫徹落實，徹底消滅貧困。但是包括雙到扶貧模式在內的任何一種模式在實際操作中切實做到精準都是需要付出相當大的人力物力，而且扶貧效果很難在短時間內顯現出來。精準扶貧的性質決定了扶貧工作的長期性和艱巨性。貧困是經過長期累積形成的，致貧原因也是復雜多樣，因此脫貧不是一項簡單的工作。扶貧工作寧可放緩速度，也要扎實推進，更要杜絕出現“灑水車”現象和“一刀切”的狀況，不能因為扶貧過程的艱難就自暴自棄從而不顧實際，一項扶貧方案不能生搬硬套用在每村每戶，必須因地制宜地從貧困地區的實際情況出發，針對每村每戶制定科學有效的方案并一一落實。

平衡政策執行的嚴肅性與自主性。精準扶貧中處理好政策執行的嚴肅性和實踐的自主性之間的關系是實現扶貧目標的關鍵一步。一方面，精準扶貧對扶貧模式、資金分配、項目選擇都有嚴格的規定；另一方面，精準扶貧過程中扶貧程序過于嚴格刻板大大損害了扶貧工作者的自主性。精準扶貧工作明確視具體情況制定相應的扶持政策，而下級部門在具體實施過程中受種種方面的限制，無法真正貫徹“一戶一策”的方針，容易出現“一刀切”的嫌疑。缺乏靈活性的扶貧政策，由于與地區實際相脫離，更是難以取得實效。因此，精準扶貧過程中只有將把握政策的嚴謹性和保護地方自主性結合起來，并根據條件的轉換在兩者間做適度傾斜，扶貧效果才會最大程度地體現出來。

（二）精準扶貧瞄準精神文化層面的幫扶

治貧先治弱，治弱先培本。根據農村人口空心化的實際情況和中央扶貧政策的指向，對農村的精準扶貧應致力于脫貧主體的知識技能提升，改變貧苦村戶落后的思想觀念，提高脫貧主體的自我發展能力，實現內源式發展。

1.進行思想引導，增強精神力量

富蘭克林說：“貧窮本身并不可怕，可怕的是自己以為命中注定貧窮或一定老死于貧窮的思想。”精神對生活的影響是不容小視的，部分貧困地區的文化生活單調重復，日常精神娛樂活動落后腐朽，親朋好友之間感情淡薄，各種賭博、封建迷信等活動盛行，先進文化經常被落后文化替代，留守老人和兒童生存狀態不容樂觀。貧困地區人們精神層面的塑造沒能及時跟進，貧困者自身文化的相對貧乏、貧困人群中存在的個性懶惰、缺乏進取心等都是導致這種狀況出現的重要原因。因此，“精準扶貧最重要的是扶“志”，實現從“輸血”向“造血”的轉變。對貧困地區、貧困鄉村、貧困人口從思想上進行激勵和引導，扶貧工作人員尤其要幫助他們擺脫精神上的“貧窮”，鼓勵農村樹立發家致富的思想觀念，并采取多種措施充分調動他們創業奮斗的熱情，努力培養和造就他們敢于直面困難、勇于迎難而上的信念和意志。糾正“等、靠、要”的老舊思想，杜絕出現投機分子鉆國家政策空子的現象，營造有利于脫貧致富的大環境。精準扶貧還要注重扶“德”，推動形成積極向上的社會風氣。加快貧困地區公共文化基礎設施建設，有針對性地組織開展農民群眾喜聞樂見的文化娛樂活動，在充實、豐富和活躍其業余生活的同時，寓教于樂，引導群眾崇尚科學，抵制迷信，破除陋習，著力剎住迷信風、浪費風、賭博風，促使形成文明健康、勤儉節約、遵紀守法、尊老愛幼的良好社會風氣。

2.注重教育扶貧，提高貧困戶知識技能水平

扶貧要扶智，脫貧需教育。要想真正擺脫貧困必須要把提高貧困人群的知識水平、提高下一代的受教育水平作為扶貧工作的重中之重。⑧習近平總書記曾說過，扶貧必扶智，讓貧困地區的孩子們接受良好教育，是扶貧開發的重要任務，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。相比較經濟扶貧、政策扶貧、項目扶貧等，將扶貧的重點轉向教育也就是所謂的教育扶貧是根除農村地區貧窮落后的戰略性舉措，教育既是國家意志的體現，也是貧困群體自身發展的內在需求，教育在扶貧脫貧、防止返貧等方面發揮的基礎性、根本性、可持續性作用越來越大。當今大多數貧困農村的共同之處的是大量存在留守兒童，因此要構建貧困地區從學前教育到大學教育的貧困學生幫扶體系，特別注重提升鄉村基礎教育的質量；建立健全政府、家庭、學校、和社會組織共同參與的留守兒童服務網絡體系；改善貧困地區基礎教育階段的辦學條件，加大政府對農村教育的支持力度，大力推動符合貧困地區實際的職業教育的發展，提升貧困地區的師資力量。

其次，重視對貧困地區勞動人口的職業教育和技能培訓。空心化貧困村勞動人口的明顯特征是缺乏勞動技能，精準扶貧加強對農村貧困人群的技能幫扶有很大必要。促進勞動力技術能力的提升，推動對貧困戶的教育培訓，建立企業扶貧與知識技能培訓相結合的體制機制。一方面，以扶貧項目為依托，集合政府、社會組織和企業的力量對貧困戶對口幫扶，在項目過程中加強對農戶勞動技能的培訓。另一方面，對特定受教育水平低的貧困人口定期開設基礎教育課程，提高知識儲備、解放思想觀念。

（三）創新減貧手段，實施科學精準有效扶貧

當前，扶貧開發已經從解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。為此，各級各部門必須把扶貧工作擺在更加重要的位置，樹立科學精準有效扶貧的新理念，在深入總結近年來行之有效的好經驗好做法的基礎上，找準貧困地區發展路子，宜工則工、宜農則農、宜林則林、宜游則游、宜遷則遷，將整鄉整村推進與扶持到戶相結合、產業開發與改善基礎設施環境相結合、物質扶貧與智力扶貧相結合、就地扶貧與易地搬遷扶貧相結合，因地制宜、精準扶貧，持續不斷地增加貧困人口收入，加快貧困地區脫貧致富奔小康步伐。

1.推進精準扶貧方式創新，建立有效收入增長機制

無論是完成減貧任務、實現勞動力就業還是推動區域經濟發展，都離不開產業支持，必須重視產業扶貧在扶貧開發中的重要作用。圍繞政府主導、市場帶動、群眾參與、企業進入的多元主體模式，進一步創新產業扶貧方式。發展產業要根據地區實際和市場需求確定，不能搞“全覆蓋式”扶貧或者不顧實際模仿他人；完善產業規劃，構建完整產業鏈條，提高產業集中效應，擴大產業影響力；加強政府引導，遵循市場規律，促進貧困地區農業的產業化發展，利用精準扶貧的“政策紅利”和空心化背景下土地荒廢的現狀，推進農業的產業化發展。

2.因地制宜，開發具體扶貧方式

根據貧困地區的實際情況，實施易地扶貧、生態扶貧、金融扶貧和教育扶貧等多種措施共同推進。首先，空心化貧困地區的特色是留守老人、兒童和婦女數量多，他們相對本地區的外流勞動人口來講缺乏相應勞動能力，精準扶貧工作必須切合地區實際，注重扶貧開發和社會保障的銜接，在保障絕對貧困戶基本生活的基礎上進行扶貧項目的開發，提高其生存技能，促進收入增長。其次，發揮地方特色。空心化地區多為自然資源豐富的貧困山區或耕地面積較多的貧困地區。這些地區可根據地區的實際情況，充分利用自身優勢發展特色農業。政府將扶貧項目與地方特色產業相結合，將技術優勢和資源優勢充分在這些貧困地區發揮出來，并推動地區整體產業鏈條的發展。政府引導的技術支持可進一步擺脫人口空心化帶來的技術、人力缺失的影響，并有利于吸引部分勞動力的回流。只有這樣，精準扶貧才能做到既有利于緩解農村地區空心化問題，又推動我國扶貧戰略的總體推進。

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