農民工與中國社會養老保險第四種類型的構建——基于2014年流動人口動態監測調查廣東省數據的分析*

湯兆云

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農民工與中國社會養老保險第四種類型的構建
——基于2014年流動人口動態監測調查廣東省數據的分析*

湯兆云

[提要]為了解決數量龐大農民工群體的社會養老保險問題，國家最先是將農民工群體納入城鎮職工社會養老保險制度體系之中。但是，由于忽視了農民工與城鎮企業職工不同的質性，其實施效果非常有限，主要表現為農民工參保率低、制度覆蓋面窄和退保率居高不下等問題。對2014年流動人口動態監測調查廣東省數據的分析也佐證了這一問題。因此，將農民工從城鎮企業職工基本養老保險制度類型中剝離出來，建立相對獨立于城鎮企業職工、城鄉居民和國家公職人員的社會養老保險制度類型，即建立我國社會養老保險制度的第四種類型(農民工社會養老保險制度類型)，是一個非常重要的選項。

農民工社會養老保險社會保障

一、前言

本文所說的社會養老保險類型(type)是相對于社會養老保險制度(system)、社會養老保險模式(pattern)而言的。(1)社會養老保險制度主要是基于宏觀的制度層面；(2)社會養老保險模式主要是指養老保險資金籌集、養老保險待遇給付等方面的有機結合所形成的較為固定的形式，目前主要有現收現付制、完全積累制、“統賬結合”部分積累制、“個人賬戶”部分積累制、“名義賬戶統賬結合”部分積累制等多種模式。我國社會養老保險模式主要表現為參保個人和用人單位共同繳費、社會統籌和個人賬戶相結合的形式；(3)而社會養老保險類型是指在社會養老保險模式之下因為社會養老保險對象和群體的異質，在養老保險資金籌集、養老保險待遇給付等方面實行不同的比例或者標準，目前我國社會養老保險類型主要有城鎮企業職工(包括在城鎮地區有正式簽約單位的農民工)、城鄉居民、國家公職人員(包括國家公務員和事業單位人員)等三種社會養老保險類型。

社會養老保險的不同類型是社會養老保險同一模式下的不同表現形式。主要是因為參保對象的異質(受教育程度不同，職業職位不同，工資收入不同，工作時間不同，繳費能力不同，等等)，在養老保險資金籌集、養老保險待遇給付等方面實行不同的比例或者標準，但其養老保險資金籌集、養老保險待遇給付的構成是相同的。因此，它和歷史上因養老保險模式變遷、管理體制、資金籌措、保障水平以及養老金待遇給付等方面的差別而形成的社會養老保險雙軌制(即城鎮企業職工的養老保險資金籌集由參保個人和供職單位共同擔負，而國家公職人員則實行退休金制度，個人不需要繳納費用)是截然不同的。

本研究主要內容為：由于農民工與城鎮企業職工存在著相當大的異質性，因此將農民工社會養老保險制度類型從城鎮企業職工社會養老保險制度類型中剝離出來，建立相對獨立于城鎮企業職工、城鄉居民和國家公職人員的社會養老保險制度類型，即建立我國社會養老保險制度的第四種類型。

二、國家關于農民工社會養老保險制度的政策設計

“既非傳統意義上的城鎮居民，亦非傳統意義的城鄉居民，是一個與農民和市民均不同質的群體”①的農民工群體，具有流動性強、職業變動大和經濟收入水平不高等特點②。因此，社會養老保險制度對于他們來說具有更重要的意義。

針對農民工群體自身的特點，國家在不同時期制訂了關于農民工社會養老保險的政策性法規和指導性文件。1994年，《勞動法》明確規定建立包括農民工在內勞動者的“社會保險制度”。2000年以來，隨著我國城鎮化、工業化迅速推進對勞動力的大量需求，進城務工農民工數量迅速增長。1993-2003年間，我國進城務工農民工數量從7000萬增加到1.4億(約占當年農村勞動力的1/3)③，年平均增長率達到了7.17%。2015年農民工總量為2.74億人，其中外出農民工為1.68億人。為了解決數量龐大農民工群體的社會養老保險問題，2001年12月，勞動和社會保障部《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》將農民工群體的社會養老保險納入城鎮企業職工社會養老保險制度體系之中，構建由用人單位和農民工共同繳費的“社會統籌+個人賬戶”相結合的社會養老保險模式④。但是，由于存在農民工個人和供職單位繳費比例高(分別為個人收入的8.0%、供職單位上年度職工月平均工資的20.0%)、繳費年限長(不低于15年)以及養老保險手續轉移接續難等問題，導致農民工的參保率比較低。此后，“探索適合務工農民特點的社會養老保險辦法”成為其重要任務。經過一段時期的探索，2006年國務院《關于解決農民工問題的若干意見》提出了“適合農民工特點的養老保險”的制度框架，即“低費率、廣覆蓋、可轉移、可銜接”。2009年人力資源和社會保障部《農民工參加基本養老保險辦法》對此做了具體規定：(1)降低農民工個人和其供職單位的繳費比例：個人及單位繳費比例分別由8.0%降為4.0%-8.0%、20.0%降為12.0%；(2)社會養老金待遇計發辦法與城鎮企業職工相同；(3)視不同情況對農民工養老保險關系轉移接續辦法作了明確的規定⑤。在此基礎上，黨的十八大及十八屆三中全會對建立健全農民工社會養老保險制度做了進一步強調，提出要進一步完善農民工“社會保險關系轉移接續政策，擴大參保繳費覆蓋面，適時適當降低社會保險費率”。

從以上關于農民工社會養老保險制度建設的政策性法規和指導性文件可以看出，國家試圖將農民工群體納入城鎮企業職工的社會養老保險制度框架之中，建立農民工個人和用人單位共同繳費、社會統籌和個人賬戶相結合的社會養老保險模式。但是，在實踐過程中，由于忽視了農民工與城鎮企業職工的異質性，其實施效果非常有限，主要表現為農民工參保率低(農民工參保人數比例低于20.0%，遠低于同年城鎮職工98.0%以上的參保率)、制度覆蓋面窄?！叭肆Y源和社會保障事業發展統計公報”數據顯示，2010年參加城鎮職工基本養老保險的農民工人數為3 284萬人，占該年全部農民工總數2.4223億的13.55%；2014年，參加城鎮職工基本養老保險的農民工人數為5 472萬人，占該年全部農民工總數2.7395億的19.97%。特別地，農民工養老保險退保率居高不下，以率先實行農民工養老保險的廣東省為例，部分地區退保率高達95.0%以上⑥。2013年江蘇省有20.0%以上的農民工選擇退保⑦。這說明，將農民工群體納入城鎮企業職工社會養老保險制度框架的思路是行不通的。這要求我們對此進行認真檢討和分析，另辟蹊徑構建農民工特有的社會養老保險的制度類型。

三、農民工的職業特征及其參加社會養老保險的情況

前一部分我們已經分析，為了解決數量龐大農民工群體的社會養老保險問題，國家是將農民工群體納入城鎮職工社會養老保險制度體系之中，構建由用人單位和農民工共同繳費的“社會統籌+個人賬戶”相結合的社會養老保險模式。但這一模式效果并不理想。本文以2014年5月國家衛計委組織進行的全國流動人口衛生計生動態監測廣東省的調查數據，定量分析農民工的職業特征以及農民工參加社會養老保險的情況及其影響因素。

(一)數據來源與樣本選擇

為掌握我國流動人口生存發展狀況，原國家人口計生委和現國家衛計委自2009年開始每年在全國范圍內組織“流動人口動態監測調查”。本次調查樣本按照多階段抽樣(Multistage Sampling)⑧的方法抽取。調查對象為在廣東省各地居住一個月及以上、非本區(縣、市)戶口的男性和女性流動人口。調查問卷共11998份，其中潮州市120份、東莞市1999份、佛山市2000份、廣州市2000份、河源市120份、惠州市360份、江門市360份、茂名市80份、梅州市80份、清遠市160份、汕頭市120份、韶關市80份、深圳市2000份、陽江市80份、云浮市80份、湛江市80份、肇慶市79份、中山市2000份、珠海市200份。

本次調查問卷關于農民工的基本情況變量主要包括：性別、出生年、民族、教育程度、戶口性質、婚姻狀況、戶籍地、現居住地、本次流動范圍、本次流入本地時間和本次流入原因。調查對象子類型和百分比的基本情況如下表所示。

調查數據顯示，農民工具有以下八個方面的特點：(1)農民工年齡差距較大，青壯年勞動力居多。農民工年齡最小、最大值分別為15、60周歲，年齡均值、中值、眾數分別為32.51、32.00和32.00周歲，四分位數分別為26.00、32.00和39.00周歲。(2)農民工男女性別比例趨于平衡，兩者只相差3.8個百分點?？赡茉蚴牵恨r民工舉家外出的比例較大。(3)農民工民族分布極不均衡，94.20%的為漢族人口，少數民族比例極低。(4)農民工受教育程度較低，接受初中教育的比例超過了一半。(5)農民工婚姻結構以初婚者為主，未婚者比例占1/4左右。(6)農業戶口占農民工的絕大多數；跨省流動多于本省內跨市流動和市內跨縣流動。(7)務工經商是農民工流動的主要原因。(8)農民工在流入地工作時間平均不超過5年，農民工在流入地平均工作年限的均值、中值、眾數分別為3.86、2.00和1.00年，四分位數分別為1.00、2.00和5.00年。

表1　調查對象基本情況

(二)農民工的職業分布特點

從農民工職業分層結構來看，廣東省農民工從事主要職業排在前3位的是分別生產(33.30%)，其他生產、運輸設備操作人員及有關人員(13.60%)和經商(15.60%)，超過了半數(62.50%)；排在第四至六位的分別是專業技術人員(8.60%)，餐飲(5.90%)，其他生產、運輸設備操作人員及有關人員(5.30%)。這六類職業總和占到了82.3%。從農民工就業單位所屬行業來說，制造業所占比例達到了43.60%，排在第二、三、四位的分別是批發零售業(16.90%)，居民服務、修理和其他服務業(10.10%)，住宿餐飲(8.60%)，這四類職業所占比例總計達到了79.2%。從農民工就業單位的性質來說，他們主要分布在私營企業(39.00%)、個體工商戶(33.50%)，這兩類總計到達了72.50%。就業身份是反映農民工職業特征的重要指標。調查數據顯示，廣東省農民工就業身份主要以雇員為主(69.30%)，其次為自營勞動者(20.80%)。其工作地點所在區域排在第一位的是鄉鎮(41.90%)，加上排在第三、四的農村(17.00%)、城鄉結合部(11.70%)，其工作地點所在區域在農村或者城鄉結合部的比例總計達到了70.60%。這一區域主要是私營企業、個體工商戶集中的區域。

從以上數據可以發現，廣東省農民工主要集中在勞動密集型的制造業、批發零售、住宿餐飲行業等行業，屬于勞動力就業市場的低端；而在科研和技術服務、黨政機關和社會團體等較高領域行業工作的農民工比例非常低。其就業單位所屬行業分布主要是在制造業、批發零售業、居民服務修理以及住宿餐飲業，這些行業對技術要求不高，屬于技能型行業。由此，決定了農民工就業單位性質主要為私營企業、個體工商戶，就業身份主要以雇員為主。這些都體現著與城鎮企業職工在職業分布上非常不同的質性特征。

表2　農民工的職業分布情況

(三)農民工參加社會養老保險情況

從理論上來說，由于農民工主要從事勞動密集型工作，流動性較強、穩定性不高，工資收入也并為樂觀。特別地，他們沒有城市戶口，年老以后終究又要回到農村，因此參加社會養老保險對他們來說具有重要意義。但調查數據顯示，廣東省農民工無論是參保率還是制度覆蓋面都非常低。廣東省農民工參加城鎮職工基本養老保險的比例為27.90%(稍高于同年全國農民工19.97%的參保率)，而沒有參加的比例高達66.50%；參加城鎮居民養老保險的比例為8.70%，而沒有參加的比例為84.20%；參加農村居民養老保險的比例為36.20%，而沒有參加的比例為55.70%。無論是哪一種社會養老保險制度，農民工的參保率都非常低。這說明有相當比例的農民工游離于我國社會養老保險制度之外，成為我國社會養老保險體系的短板。

表3　農民工參加社會養老保險情況

進一步的分析發現，農民工參加城鎮職工基本養老保險情況與其性別、民族、受教育程度、婚姻狀況、年齡和流入年限等變量之間具有顯著性關系(P<0.01或P<0.05)。農民工參加城鎮職工養老保險情況與其性別、民族、婚姻狀況和年齡等變量之間呈現出明顯的正相關關系(相關關系分別為0.031、0.016、0.042、0.011)，與其受教育程度和流入年限等變量之間呈現出明顯的負相關關系(相關關系分別為-0.196、-0.051)。也就是說，農民工參加城鎮職工基本養老保險的現實情況和他們的性別、民族、受教育程度、婚姻狀況、年齡和流入年限等因素相關。這說明了將國家是將農民工群體納入城鎮職工社會養老保險模式是農民工參保率的主要原因。

表4　農民工參加城鎮職工養老保險與其變量之間矩陣

**.在置信度(雙測)為 0.01 時，相關性是顯著的；*. 在置信度(雙測)為 0.05 時，相關性是顯著的。

以下基于Logistic Regression模型的分析結果表明(見表5),性別、民族、受教育程度、婚姻狀況、年齡、流入年限等自變量和單位行業、單位性質、就業身份等因變量對農民工參加城鎮企業社會養老保險都會產生一定影響。性別、民族、婚姻狀況、年齡等因素對農民工參加城鎮企業社會養老保險發生正向作用，如男性比女性參加城鎮企業社會養老保險的發生率增加了1.36倍；受教育程度、流入年限等因素對農民工參加城鎮企業社會養老保險發生負向作用，如，受教育程度高的比低的參加城鎮企業社會養老保險的發生率減少了29.0%；農民工的單位行業、單位性質、就業身份等變量對其參加城鎮企業社會養老保險發生負向作用，如在國家機關、黨群組織工作的農民工比在商販行業工作的發生比率減少了30.0%。

表5　新生代農民工社會融合的影響因素(Logistic Regression)

注：N=11998，-2LL=345.89，x2=45.23,df=1054，預測正確率=70.03%

四、我國社會養老保險制度第四種模式的構建

前面分析了由于農民工與城鎮企業職工的異質性，將農民工納入城鎮企業職工基本養老保險制度的政策思路和做法不具有可行性，由此導致農民工參保率和制度覆蓋面都非常低。因此，將農民工從城鎮企業職工基本養老保險制度類型中剝離出來，建立相對獨立于城鎮企業職工、城鄉居民和國家公職人員的社會養老保險制度類型，即建立我國社會養老保險制度的第四種類型，是一個非常重要的選項。

下面主要從社會養老保險基金籌集、個人賬戶建立和社會統籌、養老金待遇給付以及養老保險關系的轉移接續等幾個方面對我國社會養老保險制度的第四種類型進行分析。

1.養老保險基金籌集。實踐已經證明，由參保對象和用人單位共同繳費、“社會統籌+個人賬戶”相結合的社會養老保險模式符合我國基本國情，是一種比較成熟的社會養老保險模式。為了與現有成熟的社會養老保險模式銜接，我國社會養老保險制度的第四種類型，也采用這一制度模式。

考慮到農民工收入較低以及農民工用人單位多屬于勞動密集型的制造業、批發零售、住宿餐飲等行業的這一現實情況，農民工社會養老保險類型適當降低農民工及其用人單位的繳費比例：(1)農民工參加社會養老保險的繳費比例降為其工資收入4.0%；(2)農民工用人單位的繳費比例降至其上年度職工月平均工資的8.0%。

2.個人賬戶建立和社會統籌?？紤]到農民工流動性強、用人單位多為私營企業、個體工商戶等穩定性不高行業的這一現實情況，農民工社會養老保險類型實行“高個人賬戶+低社會統籌”的形式，即：農民工社會養老保險個人賬戶部分由農民工個人繳納其工資收入4.0%和用人單位繳納的4.0%共同組成，其個人賬戶部分進入以農民工身份證號碼建立的社會保障卡中；用人單位繳納的剩下4.0%為社會統籌部分，也進入以農民工身份證號碼建立的社會保障卡中。以這種方式建立以農民工身份證號碼的社會保障卡的“一卡通”，實行“累計計算”、“分別支付”、“最后接管”做法，費隨人繳，卡隨人走，改“一地”累計15年(或更長時間)為“一卡” 累計15年(或更長時間)⑨。

3.養老金待遇給付。參加農民工社會養老保險、且年滿60周歲的個人，可以按月領取養老保險待遇。農民工養老保險待遇包括基礎養老金、個人賬戶和社會統籌等三個部分。

(1)基礎養老金部分?？紤]到農民工戶籍身份為農民的現實情況，將國家確定的農村居民養老保險基礎養老金部分作為農民工養老金待遇給付(70元/每人每月)；

(2)個人賬戶部分：個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額的1/139(和城鎮企業職工、國家公職人員社會養老保險模式保持一致)；

(3)社會統籌部分：農民工社會養老保險待遇社會統籌部分給付實行“最后接管”的原則，即以農民工領取社會養老保險待遇時前一年所在工作地作為衡量標準，將歷年用人單位繳納的4.0%的、已進入農民工社會保障卡中的社會統籌部分納入當地社會統籌基金。其計算公式=農民工領取養老保險待遇時上年度工作地城鎮職工月平均工資的20.0%(X)+繳費年限* X *0.1(即，以農民工領取養老金時上年度工作地城鎮職工月平均工資的20.0%為基數，多繳一年其養老金增加0.1的系數)。其中“農民工領取養老保險待遇時上年度工作地城鎮職工月平均工資的10.0%部分”，可以參照基礎養老金中央及地方財政進行補貼的方式進行補貼，即：東部地區由中央及地方財政各補貼50%，中西部地區全部由中央財政進行補貼。

4.養老保險關系的轉移接續。由于農民工社會養老保險的社會統籌部分進入了以農民工身份證號碼建立的社會保障卡中，因此，當農民工發生勞動關系變動時，可以將其個人賬戶、社會統籌基金轉移到新的工作部門，接續新的社會養老保險關系。其個人賬戶、社會統籌基金可以連續疊加計算。到其要領取社會養老保險待遇時，將其社會統籌基金轉移給所在工作地的社會保障部門。這樣更為靈活、便捷。

從以上分析中可以看出，農民工社會養老保險類型與城鎮職工社會養老保險類型、國家公職人員社會養老保險類型和城鄉居民社會養老保險類型在制度模式、基金籌集、繳費年限、養老金待遇以及養老保險關系轉移接續等方面存在著一些差別。具體區別見表6。

表6　我國四種社會養老保險模式的比較

①李強：《城市農民工的失業與社會保障問題》，北京：《新視野》，2001年第5期。

②⑦湯兆云：《建立相對獨立類型的農民工社會養老保險制度》，南京：《江蘇社會科學》，2016年第1期。

③段成榮：《改革開放以來我國流動人口變動的九大趨勢》，北京：《人口研究》，2008年第6期。

④勞動和社會保障部：《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》(2001年12月)。

⑤農民工養老保險關系轉移接續辦法主要有三種情況：(1)農民工離開就業地時，原則上不退保，由當地社保機構為其開具參保繳費憑證；(2)跨統籌地區就業并繼續參保的，向新就業地社保機構出示參保繳費憑證，由兩地社保機構負責為其辦理基本養老保險關系轉移接續手續，其養老保險權益累計計算；(3)未能繼續參保的，由原就業地社保機構保留基本養老保險關系，暫時封存其權益記錄和個人賬戶，封存期間其個人賬戶繼續按國家規定計息。

⑥郭瑜：《需求與現實:農民工養老保險參與程度的影響因素分析——基于7城市數據的考察》，北京：《農業技術經濟》，2010年第11期。

⑧ 多階段抽樣(Multistage sampling)是指將抽樣過程分階段進行，每個階段使用的抽樣方法往往不同，即將各種抽樣方法結合使用。其實施過程為，先從總體中抽取范圍較大的單元，稱為一級抽樣單元，再從每個抽得的一級單元中抽取范圍更小的二級單元，依此類推，最后抽取其中范圍更小的單元作為調查單位。本次調查第一級單位為調查對象現居住地所在省(廣東省)，第二級單位為調查對象現居住地所在市(地)(如潮州、東莞、佛山，共19個二級單位)，第三級單位為調查對象現居住地所在縣(區)(如白云區、寶安區，共67個三級單位)，第四級單位為調查對象現居住地所在居委會(共599個居委會)。

⑨湯兆云：《我國社會養老保險制度的改革》，南京：《江蘇社會科學》，2014年第2期。

[責任編輯左曉斯]

C913

A

1000-114X(2016)05-0196-08

湯兆云，華僑大學政治與公共管理學院教授、博士生導師。福建泉州362021

*本文系2013年國家社科基金項目“城鄉統籌發展中的社會養老保險制度建設研究”(項目號13BSH095)部分研究成果。