地方法治何以可能和正當*

朱未易

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地方法治何以可能和正當*

朱未易

[提要] 地方法治是相對于國家法治而言的一種地方治理法治化的過程和狀態，地方法治無論就其內容還是形式看，都是法治國家體系形成和完善的一種地方知識。地方法治有若干核心問題已由我國憲法和法律規定，其中最主要的是地方職權的法定、中央與地方關系的法定、地方自治的法定。法治中國的戰略部署和實現路徑也將對地方法治建設產生重大影響。地方治理法治化的實踐和探索成為了法治中國建設豐富、多元的樣本。我國地方法治何以可能和正當可以從地方知識的視角、憲法法律的規定、法治中國的影響、地方治理的探索等方面予以證成。

憲法法律地方法治地方知識治理

關于地方法治，當前的法學理論界和法治實務部門有著各種不同的界定和論述，支持者和否定者都有自己的不同觀點和分析，但筆者總覺得對地方法治的論證還不夠，地方法治何以可能和正當，是否還可以從地方知識的視角、憲法法律的規定、法治中國的影響、地方治理的探索等方面予以證成呢?

一、地方知識的視角

國家法的形成一是源于傳統，二是源于吸收，三是源于移植。這樣的觀點當然不錯，可是，傳統源于何處，吸收和移植又源于何處呢！美國著名人類學家克利福德·格爾茨認為，法律其實是地方知識，它的地方性不僅在于空間、時間、階級及其他許多方面，更在于它強調對所發生的事實賦予一種地方通俗的定性，并將之聯結到當地關于“可以不可以”的通俗觀念。①

換句話說，具有地方知識屬性的法有其獨特的價值判斷，法具有地方本土性特征，無論在理念層面還是在制度層面，抑或是在行為層面，法的生成是一種地方知識的習得，包括了它所內涵的文化。格爾茨再次強調，“法律就是地方性知識，地方在此處不只是指空間、時間、階級和各種問題，而且也指特色，即把對所發生的事件的本地認識與對可能發生的事件的本地想象聯系在一起。這種認識與想象的復合體，以及隱含于對原則的形象化描述中的事件敘述，便是我所謂的法律認識。”②“任何一種企望可行的法律制度，都必須力圖把具有地方性想象意義的條件的存在結構與具有地方性認識意義的因果的經驗過程勾連起來，才可能顯示出似乎是對同一事物所作出的深淺程度不同的描述。”③當印度的法律斷斷續續、參差不齊地傳遍整個印度，然后再傳到錫蘭、緬甸、暹羅、高棉、蘇門答臘、爪哇和巴厘島之時，它本身也吸收了一大群多元的地方習俗、象征、信仰與制度。④這就是說，法是在地方或區域不斷地進行文化和制度的傳播、以及整合和吸納中完善自己的體系的，地方的規則和習俗等文化和制度是法律得以完備和體系化的根基。格爾茨認為，法律的比較研究不可以將具體的差異化約為抽象的共通性；不論它最終導出的結論為何，都必須關聯到差異的安排，而非差異的抹滅。緊接著格爾茨又認為，“不管是在不同的傳統之間還是在同一個傳統內部，法律進一步特殊化的趨勢似不可免。”⑤格爾茨最后總結道，法律是地方知識，而非不受地方局限的通則；還有其他法律是社會生活的建構性元素，而非其反映；或者無論如何不單只是反映；這兩項論點，導致了關于比較法研究應有內容的一種相當不正統的觀點——它應該是文化的翻譯。⑥

格爾茨認為的“法律是地方知識”的理論觀點，表征法律制度的地方知識屬性具有的兩大功能，一是體現在它具有對地方文化的制度性表達功能，能夠在法律與習慣和風俗的互動中將非體系化或局域性的文化形態和樣式進行規范性制度建構；二是體現在它具有對法律制度運行的介入性影響功能，在法律制度的適用過程中會不斷受到來自地方習俗或習慣的影響，甚至會影響或改變法律制度運行的過程和結果。因此有學者認為，格爾茨的地方知識不但完全有理由與所謂的普遍性知識平起平坐，而且對于人類認識的潛力而言自有其不可替代的優勢。因而，地方知識的確認對于傳統的一元化知識觀和科學觀具有潛在的解構和顛覆作用。⑦

地方知識之所以重要，⑧首先是因為任何文化制度，任何語言系統，都不能夠窮盡“真理”，都不能夠直面上帝。只有從各個地方知識內部去學習和理解，才能找到某種文化之間的差異，找到我文化和他文化的個殊性，并在此基礎上發現“重疊共識”，避免把普遍性和特殊性對立起來，明了二者同時“在場”的辯證統一。⑨實際上，地方知識是普遍性、普適性和一般性知識的知識源，相互之間有著內在而緊密的聯結和互動，并非毫無關系，一種文化及其產生的制度和規則最初都是從地方“生長”出來的，文化和制度的原初形態一定是個殊化的和地域化的。如果從國家法治視野下來看待地方法治，可以說，地方法治是相對于國家法治而言的一種地方治理法治化的過程和狀態，其中，地方治理的軟法之治無論就其內容還是形式看，都是法治國家體系形成和完善的一種地方知識。

格爾茨“地方知識”理論之所以具有不可否定的正當性和闡釋力，是因為它強調和尊重的是一種個殊的和獨立的，并且充滿生命力和創造力的文化和制度的原生樣態，而這種文化和制度樣態往往深深地根植于不同民族和不同地域人們的日常生活之中，生生不息、代代傳遞，揭示了普遍性知識源于地方知識的客觀實在性和演變規律性。地方知識的概念強調人類社會的各種法律文化和制度都是在特定的環境中生長出來的，并受各種歷史和現實條件的制約，其價值也只是在特定的條件下才有意義和發揮作用。⑩

如果我們對不同區域或地方的文化習俗或習慣進行考察的話，會發現地方文化中的生活習俗、行為規則、交往約定等文化形態和制度觀念最終會演變成為現代法治建設的建構性元素，這種影響不僅僅只是在法律制度這樣一個層面上展開，這種地方知識的影響將體現在地方法治建設的理念層面、制度層面和行為層面。可以認為，地方法治背后具有著很強勢的地方知識介入性，在地方法治建設的過程中，無論是行為理念、行為規則還是行為方式，都會或多或少受到來自于這個地方固有的傳統制度文化的影響，而且這種影響是無法割斷或隔離的，但地方知識對地方法治建設既有正面影響、也有負面影響也是不言而喻的。關鍵在于我們首先需要了解地方知識是如何影響地方法治的，它的內在影響機理是什么，地方法治的現代發展和創新應該如何與地方知識進行良性的互動和對接，并在這種對接中汲取精華和剔除糟粕。

格爾茨的“地方知識”理論對我們理解地方法治的可能性和正當性會有這么三點重要的啟示。一是就地方法治與國家法治而言，地方法治的文化樣態、規則體系、治理行為構成了國家法治思維、制度和方式的基礎，但是這并不妨礙地方法治與國家法治的統一性和一致性，地方法治與國家法治是特殊與普遍、個別與一般、差異與普適、具體與抽象、多元與統一的辯證性、關聯性的互動和互恰的發展過程。二是就地方知識與地方法治而言，從地方知識的視角來看待地方法治，有助于深入研究地方法治文化的形成機理，以及地方法治的傳統性、關聯性、個殊性、具體性和多元性特征，也會有助于深入研究地方風俗和習慣如何影響地方的制度創新。三是就地方法治的建設與創新而言，地方法治的建設和創新過程中應該充分尊重地方知識，使得普遍主義與特殊主義的法律文化、國家中心主義與地方中心主義的法治文化都能夠在辯證中互動和融合。

二、憲法法律的規定

地方法治有若干核心問題已由憲法和法律規定，其中最主要的，一是地方職權的法定，二是中央與地方關系的法定，三是地方自治的法定。應該說我國目前的憲法和法律對地方國家權力機關和行政機關的職權、地方自治以及地方與中央的關系作出了基本的規定。雖然這些憲法和法律的規定并沒有對地方法治的方方面面進行系統性的規范，但我國目前憲法和法律已有的規定無疑是對地方法治建設的一些重要問題作出了高位階的法律規制，這些規定是指導和規范地方法治建設和發展的有效保障。

(一)對地方各級國家權力機關的規定

我國憲法和法律對地方各級國家權力機關的各項權力給予了明確的設定，較為充分地體現了權力機關的實體權力法定和程序權力法定，這些職權主要由《憲法》、《立法法》、《地方組織法》、《法院組織法》和《檢察院組織法》等憲法和法律進行規制。一是規定地方各級國家權力機關的決定權和審查權，二是規定地方各級國家權力機關的立法權，三是規定地方各級國家權力機關的選舉權或罷免權，四是規定地方各級國家權力機關的變更權、撤銷權、撤換權或監督權，五是規定地方各級國家權力機關的任免權。比如《憲法》、《地方組織法》、《法院組織法》和《檢察院組織法》等均分別規定，地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。再如《憲法》和《立法法》均分別規定，縣級以上的地方各級人民代表大會有權改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會不適當的決定。縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議。省、自治區、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當的地方性法規；地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章。

(二)對地方各級國家行政機關的規定

我國憲法和法律均對地方各級行政機關的職權做出了明確規定，體現出地方行政機關的職權法定和職責法定。主要由《憲法》、《地方組織法》和《立法法》等予以規制，一是規定地方各級國家行政機關的行政立法權，二是規定地方各級國家行政機關的行政管理權，三是規定地方各級國家行政機關的行政變更權或行政撤銷權，四是規定地方各級國家行政機關的行政監督權。比如《憲法》和《立法法》均分別規定，縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章。再如《立法法》多項條款均分別規定，地方政府規章可以就執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項以及屬于本行政區域的具體行政管理事項等作出規定。設區的市、自治州的人民政府制定地方政府規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。

(三)對地方經濟特區的規定

地方經濟特區的區域立法權得到了憲法和法律的認可。《立法法》多項條款均分別規定，經濟特區所在地的市已經制定的地方性法規，涉及本條第二款規定事項范圍以外的，繼續有效。經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施。經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。

(四)對民族自治地方的規定

我國的憲法和法律分別對民族自治地方的職權設置進行了規制，體現了給予地方自治權以充分的保障和支持。主要體現在《憲法》、《立法法》、《地方組織法》和《民族區域自治法》等相關憲法和法律規定之中，賦予了民族自治地方五個方面的職權。一是賦予民族自治地方的自治權，二是賦予民族自治地方的立法權，三是賦予民族自治地方的發展權，四是賦予民族自治地方的自由權，五是賦予民族自治地方的參與權。比如《憲法》、《地方組織法》和《民族區域自治法》均分別規定，自治區、自治州、自治縣的自治機關依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權，民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權。再如《民族區域自治法》多項條款分別規定，民族自治地方的自治機關根據本地方的情況，有權采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經濟、社會和文教等建設事業的發展。又如《民族區域自治法》多項條款分別規定，民族自治地方的自治機關保障本區域內各民族都享有平等權利。在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時候，必須與他們的代表充分協商，尊重他們的意見。

(五)對基層自治組織的規定

對基層自治組織的職權設定，從目前國家層面的憲法和法律規定看，只有對城市和農村居民和村民委員會職權設置的有關規定。主要由《憲法》、《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》等憲法和法律進行規制，賦予了地方基層自治組織五個方面的職權。一是賦予城鄉社區的自治權，二是賦予城鄉社區組織的撤銷權或變更權，三是賦予城鄉社區的規則制定權，四是賦予城鄉社區的民主管理和監督權，五是賦予城鄉社區居民或村民的民主參與權。比如《憲法》、《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》均分別規定，居民委員會和村民委員會是居民或村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。再如《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》均分別規定，村民會議有權撤銷或者變更村民委員會不適當的決定，有權撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定。村民會議可以授權村民代表會議撤銷或者變更村民委員會不適當的決定。居民會議有權撤換和補選居民委員會成員。村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約。居民公約由居民會議討論制定，由居民委員會監督執行。

三、法治中國的影響

十八屆三中全會、四中全會和五中全會的決定和建議是我國一系列改革舉措的綱領性文件，在未來五至十年內將對我國政治、經濟、文化和社會發展的諸多方面產生重大影響，其中法治建設的戰略部署和重大決策將對地方法治建設產生多方面的深刻影響。

(一)對地方法制建設的影響

地方法制建設的發展將產生三個方面的趨勢：一是地方立法的引導性趨勢。地方性法規和政府規章建設的立法導向將逐步取代政策導向，政策制度的制定必須“于法有據”，特別是地方政府的行政執法，都要以法律法規、規章和規范性文件為主要依據，地方性法規和規章的立法總量、頻率、范圍和內容都將有所增加和細化。二是地方立法的扁平化趨勢。《立法法》的修訂進一步擴大授權立法的城市數量，該法第72條第2款規定，設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。以前，在全國284個設區的城市中，享有地方立法權的城市只有49個，包括27個省會市、18個經國務院批準的較大的市以及4個直轄市，也就是說《立法法》的修改賦予235個設區的城市一定范圍的地方立法權限。三是地方立法的不平衡趨勢。授權設區的市制定地方性法規，需要對各城市立法水平和技術差異可能產生的立法風險早有預警，比如可能產生縱向的國家法與地方性法規和規章之間的不協調和不平衡，縱向的省級層面和市級層面地方性法規和規章之間的不協調和不平衡，橫向的不同行政區域地方性法規和規章之間的不協調和不平衡，全國對各設區城市立法要求與自身立法技術之間的不協調和不平衡等。

(二)對地方權力運行的影響

地方治理過程中公權力的行使將會受到更為嚴格的程序和實體規制，對公權力行使的制約與監督的力度將不斷加大，將權力關進制度的籠子里已經從理念和口號轉變為看得見的制度約束。主要體現在三個方面：一是權力設定法定，公共行政的權力來源、主體和設定都必須來自于法律法規的實體和程序規定，不得法外行權，比如實施公共行政的權力清單制度、中央和地方政府事權法律制度、推行政府法律顧問制度、行政執法和審批權相對集中行使制度等。二是權力運行法定，比如將要求行政程序法定，包括了行政主體、行政決策、行政執法、行政管理、行政聽證、行政公開、行政監督、行政問責等程序法定，并建立健全行政裁量權基準制度等。三是權力監督法定，無論對公權力的體制內監督還是體制外監督都將依法進行，比如建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制、嚴格執行重大執法決定法制審核制度，加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等監督制度建設。四是權力責任法定，有權力必有責任，公權力行使的風險往往在于責任承擔的風險，不當行使公權力或濫用公權力將承擔行政責任、民事責任，甚至是刑事責任，而且將承擔終身受到追訴的風險。

(三)對地方治理體系的影響

一方面，在地方社會治理過程中，地方治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的基礎和前提，治理是一個系統工程，需要從法治、德治和政治三個層面進行綜合治理。但從地方治理的現狀來看，最為緊迫和關鍵的是推進地方治理的法治化，尤其在地方基層治理過程中，潛規則盛行、行政權力濫用、程序規則意識薄弱等問題都較為突出和普遍，今后，將會更加突出和強化國家法、地方法和區域民間自治軟法規則在地方治理中的共治合力，按照各自的調整對象和范圍發揮規制作用，形成按法治規則辦事的生態環境，逐步取代人情辦事、送禮辦事、關系辦事、權力辦事的人治生態環境。另一方面，地方治理必須發揮公眾參與的作用，公眾參與地方治理也將成為新常態，協商民主、政社互動、政民互動、公眾關注、征詢意見、聽證論證、網絡議政等都將成為公眾參與的重要形式和內容，公眾參與社會治理的共治和自治將更加有法可依，政府、社會組織和公民的多元治理也將更為規范化和制度化。

(四)對地方司法需求的影響

四、地方治理的探索

筆者嘗試著將全國比較具有代表性和典型性的法治實踐和探索歸納為規劃型、程序型、自治型、互動型和生態型等五類地方法治建設創新模式，這些案例具有很強的典型性和分析價值，可以成為法治中國建設豐富、多元的地方樣本。

(一)規劃型地方法治建設實踐

規劃型地方法治建設特點主要體現在各地根據中央和國務院發布的依法治國、建設法治國家，依法行政、建設法治政府的重大戰略規劃和部署，出臺的具有全局性和全面性的法治建設規劃性文件及其相配套的實施方案，這類規范性文件既具有地方法治建設的統領性和指導性特點，又具有貫徹和傳遞國家法治建設戰略部署的功能，同時還具有指導和規范基層法治實踐的作用。

這些帶有較為鮮明地方特色的法治建設文件，較為詳細地規劃了未來五年，甚至更長時期本地區依法執政、科學立法、依法決策、依法行政、公正司法、權力監督、法治社會、法治隊伍建設、法治為民等的法治建設目標、方向和路徑。一是出臺法治地方建設的規劃性文件，根據《四中全會決定》精神，全國各個省、區、市都發布了本地區全面依法治省、依法治區和依法治市，加快法治地方建設的規劃性文件，如《中共浙江省委關于全面深化法治浙江建設的決定》、《中共廣東省委貫徹落實<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的意見》等。二是出臺法治政府建設的規劃性文件，從2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》、2008年國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》、2010年《國務院關于法治政府建設的意見》、最后到2015年國務院出臺《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》，全國各地也相應制定和發布了法治政府建設的規劃性文件，如《湖南省法治政府建設“十二五”規劃》、《廣州市法治政府建設規劃(2015—2020年)》等。

(二)程序型地方法治建設實踐

程序型地方法治建設特點主要體現在各地進行法治政府建設的實踐和探索，凸顯了行政法治化的內在要求。在國家層面“行政程序法”遲遲未能出臺這一背景下，湖南省于2008年率先制定出臺了《湖南省行政程序規定》，成為全國第一個全面進行行政程序規制的省級地方政府規章，截止2016年3月統計，我國地方層面的省、市、縣三級先后已經出臺了15部地方行政程序規定，如省級的有4個：《湖南省行政程序規定》(2008)、《山東省行政程序規定》(2011)、《江蘇省行政程序規定》(2015)、《寧夏回族自治區行政程序規定》(2015)，省會城市有3個：《西安市行政程序規定》(2013)、《海口市行政程序規定》(2013)、《蘭州市行政程序規定》(2015)，地級城市有7個：《涼山州行政程序規定》(2009)、《汕頭市行政程序規定》(2011)、《酒泉市行政程序規定(試行)》(2012)、《海北藏族自治州行政程序規定》(2012)、《邢臺市行政程序規定》(2013)、《嘉峪關市行政程序規定》(2014)、《麗江市行政程序規定》(2015)，縣有1個：《永平縣行政程序規定》(2010)。另外，還有一些省市正在進行行政程序立法的調研和征求意見，如北京、重慶等。其他省市雖然沒有制定行政程序規定，但大都對行政決策、行政執法、行政事項、行政問責等進行了單方面的程序規定。

上述15個省、市、縣出臺的行政程序規定，其主要內容大致可歸納為，對行政主體、行政決策、規范性文件制定、行政執法、特別行為、行政聽證、行政公開、公眾參與、行政監督、行政問責等程序進行的規制，這些行政程序規范實踐為地方法治政府建設作出了有益的探索和嘗試，走出了一條行政程序立法先地方后中央的法制建設模式，一改以往從中央到地方自上而下的立法推動和實施做法，率先從地方進行試驗，最后再制定出臺國家的行政程序法，這種自下而上的法制建設實踐模式的好處在于，經過充分的地方試驗和探索，能夠為國家層面制定“行政程序法”提供豐富的立法實踐、經驗和基礎，這樣制定出來的法律會具有更強的統一性、實施性和可操作性。

(三)自治型地方法治建設實踐

自治型地方法治建設的特點主要體現在各地基層鄉村、社區和社會組織法治化治理的實踐和探索，體現了基層治理的“軟法”規則之治。村民自治，是我國法律確立的村級事務管理的基本形式，它的核心就是“讓村民最大限度地參與村內事務管理”，我國最基層的法治建設實踐是鄉村治理，較為有代表性和典型性的有浙江的“楓橋經驗”、“夏履程序”、“鄉村典章”和“八鄭規程”，這些基層治理法治化的試驗、探索和創新，為我國基層治理提供了鮮活的樣本，其個殊化和典型化特征極具分析的價值和意義。

通過對浙江省基層自治的研究發現，在這些鄉村自治的過程中凸顯出的是“軟法”規則之治，各種鄉規民約、社區公約、社會組織章程等都成為地方基層維護秩序和穩定的有效手段，這種軟法規則的治理效果很好，其治理的過程中突出體現了實體規則和程序規則的運用，這些鄉規民約雖然在原則、條款以及內容上遠不如法律法規那么的周延和富于邏輯，但是其規定卻非常適用，契合了鄉村治理的需要和訴求，特別是程序規則有著鮮明的地方特色，如“夏履程序”規定村民參與村內事務管理的程序和路徑為：對于村內公共事務→征求村民意見建議→村兩委會提出初步方案→民主聽證、聽取意見→黨員討論完善方案→村民代表表決確定→信息反饋、村務公開→辦理村內公共事務接受村民監督。在夏履鎮，村級一切事務都按照這一程序辦事，從而收緊“村官”手中權力，真正還權于民，這是程序法治在浙江鄉村自治中的最突出的體現。

(四)互動型地方法治建設實踐

互動型地方法治建設的特點主要體現在各地基層政府與社區或社會組織等之間，以及政府與民眾之間構建協商互動、共同治理的法治化實踐和探索，突出體現了政府、自治組織和公眾之間利益訴求的法治化解決模式。根據筆者的調研，全國比較有代表性的案例以江蘇蘇州的“政社互動”和廣東廣州的“政民互動”最為典型，可以視其為地方法治建設的另一種具有現實意義的實踐樣本。

江蘇蘇州的“政社互動”是基層政府與基層社區和社會組織等有效銜接和良性互動的簡稱。即“政府及其部門”和“城鄉社區組織、社會組織以及群眾自治組織”這幾類社會主體之間，通過契約治理方式“銜接互動”，規范行政權力、提升自治能力、激發社會活力，加快構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的地方治理新格局。通過基層政府與社區自治組織及其基層社會組織契約化的行政合同和行政協議方式，將雙方的權利和義務、權力和責任通過平等主體間的契約固定下來，使之成為深化行政改革與發展基層群眾自治、加強社會協同治理有機結合的一次重要的創新實踐。該模式規定了基層政府權力與責任、社區自治組織權利與義務的“兩份清單”，實現了基層政府與社區自治組織在實現“政社”互動中的權利、義務與責任規則化。認真梳理基層政府社會管理權責，明確凡屬于政府職責范圍的行政任務，不得隨意下達到社區自治組織，凡屬于公益性、輔助性的基層事務，均通過授權、委托或外包等購買服務的方式交由社區自治組織和社會組織承擔。“兩份清單”，劃清了政府“行政權力”和自治組織“自治權利”的責任邊界，實現了地方基層治理從官本向民本的法治轉型，走出了一條政社分開、契約治理的新路子，為全省或全國提供了地方基層治理法治化的創新樣本。

廣東廣州的“政民互動”是指源于廣州市同德圍地區老城改造過程中創新的政府與民眾協商互動的城市治理法治化新模式。在廣州市同德圍地區老城改造過程中，從老城改造到交通和民生工程的提出到付諸實施，均由同德圍地區民選的37位草根居民組成的公眾咨詢委員會(簡稱公咨委)自始至終參與，并經當地群眾充分討論、完善并投票表決通過改造方案，這種公眾與政府間的協商互動開創了“同德圍模式”而受到全國關注。廣州市政府將這一經驗向全市推廣，成立了廣州市公眾咨詢委員會，出臺了《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度》。而由此帶來的示范效應，讓廣州迅速在垃圾焚燒、東濠涌整治等領域也成立了各自的公咨委，公咨委制度已經成為廣州城市治理法治化的創新模式。這是城市居民長期維權、表達訴求，并與政府進行協商對話和利益博弈的典型案例，凸顯出公眾權益訴求的制度化解決路徑，也表現出地方治理法治化過程中，政府與公眾的民主協商與互動，這種城市治理的法治化創新探索首創了從利益訴求→民主協商→政民互動→公眾參與→目標達成→制度推廣這樣一種地方治理的新路徑。

(五)生態型地方法治建設實踐

生態型地方法治建設的特點主要體現在用法治思維和法治方法進行生態文明建設的實踐和探索，突出地體現在運用地方性法規和政府規章以及行政執法資源和司法保障力量來促進生態環境的發展和保護。從筆者對全國的調研來看，貴州的生態環境保護和發展的法治化建設經驗和路徑較為典型。

二是在生態環境的行政執法方面。2014年貴州省檢察院、公安廳又聯合制定出臺了“生態環境保護工作銜接機制”，省公安廳還成立了生態環境安全保衛總隊，以強化生態環境保護領域執法工作的協調配合，提高辦案質量。貴州省全面實施了赤水河、烏江、清水江、南盤江、北盤江、紅水河、都柳江、牛欄江八大流域生態環境的管理執法體制機制改革，旨在通過改革強化流域污染防治和生態建設，牢牢守住“山青、天藍、水清、地潔”生態底線，按照“可復制”原則，通過探索和實施流域環境保護河長制、生態補償機制、生態保護紅線制度、農業農村污染整治改革、生態環境保護監管和行政執法體制改革、環境污染第三方治理制度等工作，全面啟動改革，對環境污染、破壞生態“零容忍”，堅持最嚴格的環境執法，增強環境執法合力。

五、結語

地方法治相對于國家法治而言是一種地方治理法治化的過程和狀態，地方法治建設既是法治中國建設的題中應有之義，又是法治中國建設的邏輯延伸，也是法治中國建設的基礎和重要組成部分。地方法治的可能性與正當性來源于兩個層面的構建維度：國家法治建設的統一性要求，以及地方知識的區域性影響。因此，法治中國的實現既需要國家層面的頂層設計，也需要地方層面在法治國家建設的統一原則和憲法法律框架下發揮能動作用和首創精神。

①④⑤⑥[美]克利福德·格爾茨：《地方知識——闡釋人類學論文集》，楊德睿譯，北京：商務印書館，2014年，第250、227、250、253頁。

②③[美]克利福德·吉爾茲：《地方性知識》，鄧正來譯，梁治平編：《法律的文化解釋》，北京：三聯書店，1994年，第126、83頁。

⑦ 葉舒憲：《地方性知識》，北京：《讀書》，2001年第5期，第71頁。

⑧在同一個作者(克利福德·格爾茨或克利福德·吉爾茲)的不同譯本中有“地方知識”與“地方性知識”兩種譯法，其實概念和語義相同，為了上下文表達的一致，本文除引用原著譯文外，統一使用“地方知識”的概念。

⑨納日碧力戈：《格爾茨文化解釋的解釋(代譯序)》，[美]克利福德·格爾茨：《地方知識——闡釋人類學論文集》，楊德睿譯，北京：商務印書館，2014年，第16頁。

⑩苗連營：《作為“地方性知識”的憲政及其當下中國的歷史境遇》，北京：《政法論壇》，2012年第6期，第60頁。

[責任編輯周聯合]

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A

1000-114X(2016)05-0230-10

朱未易，南京市社會科學院城市發展研究所研究員。南京210018。

*本文系朱未易主持的國家社科基金項目“法治中國視野下地方法治建設的理論與實踐研究”(項目號14BFX006)的階段性成果。