厘清思路 明確抓手 層層落實 行動追責
——專訪北京教育科學研究院基礎教育教學研究中心體育教研室主任馬凌

本刊記者 郝俊

厘清思路 明確抓手 層層落實 行動追責
——專訪北京教育科學研究院基礎教育教學研究中心體育教研室主任馬凌

本刊記者 郝俊

中國學校體育：您怎么看待這次《意見》的發布？其與中央7號文件、國辦53號文件相比有哪些變化和亮點？

馬凌：《國務院辦公廳關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見）（國辦發［2016］27號）》（以下簡稱：《意見》）是在一個特殊背景下出臺的文件。2007年印發的《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（中發［2007］7號）（以下簡稱：中央7號文件）要求加強青少年體質，但是從2007到2013年，中央7號文件精神貫徹落實情況不甚理想；黨的十八屆三中全會明確提出：“強化體育課和課外鍛煉，促進青少年身心健康、體魄強健”。《意見》的出臺是落實黨的十八屆三中全會精神的重要舉措，也是對中央7號文件的具體化和進一步貫徹落實。在此之前，2013年印發了《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于進一步加強學校體育工作若干意見的通知》（國辦發［2012］53號）（以下簡稱：國辦53號文件），要求“實施學校體育三年行動計劃”，隨后各地陸續出臺落實方案，北京市也推行了《北京市推進中小學校體育工作三年行動計劃（2013-2015年）》，這是采取了一個倒逼機制。《意見》與之前印發文件相比，是對之前文件的總結、完善和創新，應該講是更具體、更有針對性。

（一）明確了各級政府的責任。2011年，我在與全國青聯副主席楊揚、北京師范大學體育與運動學院院長毛振明教授一起，就“每天鍛煉一小時”的落實問題接受《人民日報》訪談時曾提出：要把青少年的體質健康和學校體育工作納入各級人民政府和社會發展的規劃，同時建立問責制，一級抓一級，層層抓落實。《意見》第一次提出對各級政府要建立問責制，追究責任，這就是納入了政府的管理體系，并提出對學生體質健康水平持續三年下降的地區和學校要誡勉談話，應該說和以前相比這是一個突破。

從目前的情況來看，黨和政府非常關注青少年學生的健康，但是，對于每個人來講，學校體育教育進行了十幾年，質量怎么樣？能不能開齊上足體育課？能不能做到保質保量？2007年印發的中央7號文件是中共中央關于青少年體質歷史上第一次下發文件，規格非常高；2013年，國務院辦公廳又下發了國辦53號文件，這些文件落實的情況怎么樣？這次又印發了《意見》，以落實黨的十八屆三中全會精神。《意見》從國家管理層面建立問責制，實際上是強調了一個法治思維，黨領導人民制定憲法和法律，同時也在憲法和法律這個框架之內行使職權。《憲法》、《教育法》、《義務教育法》、《體育法》、《學校體育工作條例》等相關法律法規，都明確了學生在校期間的體育課、課外活動的時間。但是，現在落實得不好，主要是受升學的壓力、應試教育的影響。按照國家課程規定，小學1～2年級每周4課時，小學3～6年級和初中階段是每周3課時，高中階段是每周2課時，并且高中階段采取學分制。高中體育學分是所有學科中最高的，共11個學分，足以說明黨和政府、國家教育行政部門非常重視學校體育工作，重視體育課程建設。在課程實施方面，規定了課時，但是落實得不好。2015年，教育部對數學、體育兩個學科進行教學質量監測，從問卷調查結果來看，數學按國家規定應該是一周5節課，也就是一天一節課，但調查情況卻是有相當部分的地區和學校都超出國家規定，每周上10節課，上這么多數學課，首先就是擠占了包括體育課程在內的非考試學科的時間，同時也占用了包括體育學科在內的非考試學科教師編制，這是結構性問題。課程方案規定，體育課小學1～2年級每周4課時，3～9年級每周3課時。反過來，問卷調查結果顯示，現在能上滿3課時的學校不到20%，大約是18%；2006-2008年，我在參與制定《國家學校體育衛生條件試行基本標準》時，專門查閱了相關數據，當時的資料顯示在義務教育階段體育教師的編制缺口是30多萬。現在很多事情是，無論從國家法規、從文件來看都規定得很好，有法理依據，但落實不好，所以現在最關鍵的就是要建立問責制，要把學生的健康狀況、學校體育工作及中小學生身體健康狀況作為考核各級政府、社會經濟發展的一項內容。同時，要進行考核，要進行問責。

在實施過程中，關鍵還是要抓學校，實際學校體育工作難在校長，學校體育工作是“老大難問題”，關鍵是校長不重視。學校體育工作一定要明確校長這個法人是第一責任人，要一級抓一級、層層抓落實。校長對其任職期間《國家學生體質健康標準》的達標情況、體育課學生學業水平的情況，都應該負責任，如果學校校長重視了，這個事就好辦了。當然，做得好的學校要褒獎，做得不好的學校要進行誡勉談話，甚至要進行追責問責。因此，這次問責制的出臺，既是亮點，也是抓手，要把問責制一抓到底。

（二）提出新的思路，明確了落實抓手。《意見》提出“天天鍛煉、健康成長、終身受益”的目標。其實，對于目標可以這樣理解，其包含了手段、過程、目標三個方面，其中“天天鍛煉”是手段，“健康成長”是過程，“終身受益”是目標。這個目標的提出，踐行了黨和政府提出的“以人為本”的科學發展觀，是在教育領域或者學校體育領域落實科學發展觀的重要舉措。對于目標的實現，主要應從以下五個方面著手：

1.《意見》要求“建立大中小學體育課程銜接體系，鼓勵有條件的單位設立全國學校體育研究基地”。同時指出：“幼兒園要遵循幼兒年齡特點和身心發展規律，開展豐富多彩的體育活動”。應該說在目前來講，幼兒教育還沒有納入義務教育階段，但是孩子的成長是從小進行的。這次《意見》將學校體育延伸至幼兒園，真正是關注學生健康、未來公民的健康，踐行科學發展觀。早在1917年毛主席在《體育之研究》中主張：小學之時宜專注身體之發育，道德之養成、知識之增進次之，中學及中學以上，宜三育并重，今人則多偏于智。這是近100年前世紀偉人毛澤東提出的，但現在國家富強了、強盛了，問題并沒有得到根本的改變，片面追求升學率的問題依然嚴重。造成目前學生體質狀況不好的原因是多方面的，是多因一果，原因與結果之間是復合型的因果關系，不是直接因果關系。但是不能排除也不能忽視的是，在基礎教育階段，體育教育對學生的健康教育、對身體的健康及對體育工作的重要性。一個人的發展，身體是物質基礎，在青少年時期，或者在基礎教育階段，應遵照學生身心發展規律，不失時機地對學生的健康成長進行干預，進行科學鍛煉指導，使學生向更健康、更完美的方向發展。這也是《意見》的一個鮮明特點。

2.《意見》要求“提高教學水平”，并指出“研究制定運動項目教學指南，讓學生熟練掌握一至兩項運動技能……努力提高體育教學質量”。學校體育要抓學生的體質健康，更重要的是要抓支撐健康的抓手——體育課程教學和運動技能。現在的學校體育工作，各方面都有長足的進步。但是，學校體育面向全體學生的課程教學還是基礎教育的短板之一，不能說最短，也是相對比較短的。而要把先進的教學理念轉化為可操作的教學行為，大面積提高體育課堂教學質量，關鍵還是要落實到學生身心發展指標上，落實到學生掌握運動技能的程度上。同時，《意見》還要求“加強體育教學質量監測”，并指出“要明確體育課程學業質量要求，制定學生運動項目技能等級評定標準和高等學校體育學類專業教學質量國家標準，促進學校體育教學質量的穩步提升”。目前，現行課程標準中沒有運動技能標準這一內容，而這個標準是考核學校體育課程教學、教師教的質量和學生學業水平的依據。技能標準的出臺應作為當務之急來抓。而在監測教學質量時，一是不能游離于國家課程標準之外，二是不能游離于國家審定通過的教材之外。審定通過的教材，嚴格意義上講，各省市除了香港、澳門地區之外都得執行。如，測球類項目，不測足球測籃球，不測籃球測排球。要是什么也不測，就說明每年的報表存在造假的問題。應該講，教學質量監測測學業水平，一定是測教師教的、學校教的、學生學的，無論是在課內還是課外。沒有教學就進行測試，嚴格地講沒有依據。再如，2007年，北京市開展了中小學體育教師專業技能考核，要求所有的45歲以下男教師、40歲以下女教師全部參與，基本原則為全員實施、全面覆蓋、應考必考、不留死角。那考什么呢？就考北京市用的教育部審訂教材當中規定的田徑、體操、武術（民族傳統體育），對這些進行抽測，抽到什么就考什么。

3.《意見》要求“完善競賽體系”。目前，一些工作沒有依據規律開展，如，學校體育缺競賽。體育項目的發展依靠競賽是一個鐵律，球類項目、集體項目更是如此，無論集體項目還是單項，沒有比賽就沒有生命力，因此，現在提出要建立四級聯賽，形成縣、市、省、國家四級競賽體系。而在基層，則是要建立班級、年級、校級、區域的比賽，要盡量做到讓更多的學生參與，最好能夠全部學生參與。因為每個學生都有接受體育教育的權利，這是憲法賦予的權利。

4.《意見》要求“在高校招生錄取時，把學生體育情況作為綜合素質評價的重要內容……修訂體育教育本科專業學生普通高考體育測試辦法，提高體育技能考核要求”。這是對高等院校體育院系招生、教學質量提出了要求，也就是關口前移，畢業的學生應該是合格的畢業生，不能出現畢業學生能夠畢業，但專業技能卻不合格的現象。事實上，該現象在很多體育院校都存在。當然，導致這種現象出現的原因是多方面的，比如，在招生過程中，高水平運動員被高水平運動隊招收，甚至一些更拔尖的運動員走上了職業化道路。這些運動員被截走，體育院系的體育專業學生素養，或者說體育專項的成績就會大幅下降，這也是一個成因。

在對招生提出要求的同時，《意見》對高等教育體育教育專業的建設與體育教師的培養也提出了明確要求：“辦好高等學校體育教育專業，培養合格體育教師”。對此，應該加強高校的體育教育專業的課程設置，要與基礎教育階段的體育與健康課程標準、教學的要求無縫對接。曾經就有個別高等院校，體育院系的相關負責人不知道部頒操的具體發展情況，新的部頒操已經頒布實施2年，學校培養學生時用的卻還是上一套教育部頒布的操。另外，現在有一些體育院校的畢業生，在實習之前不知道中小學用的哪一套教材，也不知道上的哪一套操，自編操、創編操可以不知道，因為學校不一樣，但教育部頒布的操是學校必須上的，也是必須要掌握的。總體來看，目前的現狀是部分高校與中小學各搞各的，不能有效銜接，并且在培養專業人才上更偏向于和國際接軌。事實上，我國屬于發展中國家，社會制度也不同，對人才的要求也不同。因此，要改革學校體育，首先要建立大中小學銜接的課程體系，對高校的體育院系的招生、教學質量、課程設置要有要求，應和基礎教育無縫對接，這是一個很關鍵的問題。

5.《意見》要求“強化考核激勵”，并指出要“加強學校體育督導檢查，建立科學的專項督導、抽查、公告制度和行政問責機制。”文件的生命力在于落實。以往印發了系列文件，但落實得不好。其問題就在于沒有建立問責機制，沒有真正地對各級政府、教育行政部門包括學校進行嚴格地追蹤、評估。之前教育部組織制定了《學校體育評估辦法》、《國家學生體質健康標準》。就學校體育評估來講，自查也好，上級部門檢查也好，關鍵是要建立中小學體育教學質量監控的長效機制，要不定期地對區域內的中小學體育課的情況、《國家學生體質健康標準》的測試情況進行檢查、自查、抽查，這是最關鍵的。值得注意的是，一定不能僅僅依賴于學校自查及自己上報，這是因為國民的誠信體系尚未建立，要是學校自己上報，勢必會存在問題。教育部體育衛生與藝術教育司從2014年開始，已經開始對全國的情況進行抽測，這個辦法應該說是非常有效的，但是要堅持長期開展，要建立長效機制，定期地或不定期地進行抽查，并向社會公示，同時受媒體和群眾的監督。應該說，學校體育工作的管理成本、運行成本是比較大的，要想做這件事，就要橫下一條心，并堅持下去，要層層抓好落實。

中國學校體育：《意見》指出：“對學校體育重要性認識不足、體育課和課外活動時間不能保證、體育教師短缺、場地器材缺乏等問題依然突 出”。《意見》中對后面的幾個方面都給出了具體落實舉措和建議，但對于“對學校體育重要性認識不足”并未給出相關的直接論述，您對此怎么理解？

馬凌：從認識高度來講，一是要樹立法治思維，學校體育工作、教育工作是依法行政、依法執教，沒有將學校體育工作上升到法律層面，是落實國家相關法律的問題，這是認識不到位。認識決定思維方式，認識不到位，就會導致措施不到位，體現在學校體育工作中，就會出現體育課不按照要求排課的現象。對于這個問題，現在有一個“怪現象”：學校體育場地短缺，但是上午一二節在過去基本不安排體育課，也看不到體育課，場地沒有得到充分利用；而在下午上課的時候，一下子出來多個班級，場地又不夠用，也就保證不了體育課的質量。這種現象體現出的就是認識不到位的問題，是缺乏法治思維的體現，沒有將學校體育工作提升到法律層面，依法行政，依法執教。二是要把體育工作納入學校的管理。但目前的現狀是，很多學校沒有這樣做或者說沒有做到這點，體育工作沒有被列入學校工作的議事日程，一些學校重視體育也是重視“錦標”，比如區運動會的成績等，很少關注課開展得怎么樣。而且，中央文件要求建立公告制度，對學生健康要公告，最早做的就是北京，而在其他地方很少有這樣做的。三是要把體育學科納入學科教學管理的范疇。但現狀是體育學科基本處于邊緣化，學校體育在教育中處于邊緣化，體育教學在學校體育中處于邊緣化，兩個邊緣化就導致了多年以來這樣一個局面。對于本次國務院辦公廳印發的《意見》的落實，還是會由教育部門牽頭，要協調方方面面，不是一個部門能做到的，這些問題的解決依舊面臨很多困難。所以，也只能夠從宏觀上指出“對學校體育重要性認識不足”。

中國學校體育：“一校一品”和“一校多品”應該是第一次在正式文件中提出，您怎么理解這種教學模式？

馬凌：這個提法符合目前我國學校體育工作的現實情況。“一校一品”是指體育教學資源有限的情況下，開設一個項目；學校有條件，場地、器材、師資等條件允許，則可以“一校多品”，提供多個項目供學生選擇。事實上，教學大綱背景下也是這樣要求的。對此，各學校要改善辦學條件，要適應課程標準，適應現在社會對人才的需求，適應目前中小學生體育興趣愛好的培養。所以，這是針對全國提出的要求。

中國學校體育：《意見》中提出“社會力量支持學校體育不夠”；“要逐步形成家庭、學校、社會聯動，共同指導學生體育鍛煉的機制”。您認為教育部門在其中應該扮演什么角色，承擔怎樣的職責？

馬凌：首先，學生體質狀況的問題主要還是形態、體格等方面的問題，成因是多方面的，是多因一果，既有先天遺傳因素，也有社會變革因素。但是，學校體育應盡的責任不能逃避。而且，在學校體育工作中對體育課開齊上足、保質保量解決不了。此外，所有課程當中體育課最尷尬的是都學過、都沒學會、都沒人管，也就是過后不思量。包括校園足球在內，要在課堂上教會學生，就涉及到教的方法的問題，課堂上要教會學生練習方法與手段，但學生要真正地掌握技能，得課后去練習。所以，這就要求要構建一個有效的教學環境，但是目前還沒有。

其次，吸納社會力量這個思路是正確的，因為目前教師編制是結構性缺編，尤其是在特大城市，如北京要控制在2300萬人，上海要控制在2500萬人，就不可能再進人，或者說很難再增加體育教師編制，想靠編制解決問題是解決不了的。但是，吸納社會力量需要一個渠道，按照《教師法》的要求中小學教師要具備教師資格，沒有相應資格就進入學校，無論從事教學還是訓練，嚴格意義上講都是不合法的。尤其是體育課涉及到學生的健康，體育內容選錯了、器材用錯了、運動負荷強度過大，超出學生正常的承受范圍，輕者傷、重者亡，人命關天。因此，在這個問題上，教育行政部門要建立一種機制，針對社會力量進入學校，在沒有教師資格證的情況下，需要出臺一個政策。不求所有，但求所用，這是一種人才觀。要充分地吸納社會力量，就要有一個合理的渠道，使社會力量在沒有教師資格證的情況下能夠進入學校，培訓上崗得做好甄別，否則出現問題，誰來買單？誰來承擔？所以，教育部門還要承擔起這樣一種責任。

中國學校體育：目前，不管是什么原因，一旦發生體育傷害事故，要有效解決還是要落實到法律層面，但由于學校和體育教師無法可依，最終難免會承擔責任，這勢必影響學校和體育教師開展學校體育工作的積極性。《意見》指出：“完善校方責任險，探索建立涵蓋體育意外傷害的學生綜合保險機制。鼓勵各地政府試點推行學生體育安全事故第三方調解辦法”，有什么積極意義？

馬凌：對于“安全”這個問題，應該有一個正確的認識。在學校范圍內，無論體育課還是課外活動，還是學生正常的校園活動，發生傷害事故應該說不可能杜絕，只能說加強防范。并且在出現以后，要做好后期處理，這就涉及到保險的問題。因此，要從兩個方面進行解決：一是做好防范，消除隱患。如，在體育場地建設、器材設施選購、體育課教學文件制訂方面，要關口前移，把安全隱患都考慮到，就能夠使傷害事故出現的幾率降到最小。在2007年、2011年北京市做過實驗，對9個區縣中小學近6000人進行雙杠和單杠的測試，只有1例因為保護方法不當造成了傷害。這也就說明，只要加強安全保護措施，就能夠減少傷害事故的發生。如果說建立保險賠償制度，可能傷害事故的后期問題會好解決，對于學校體育課的教學內容的開展，預設合理的練習密度和運動負荷等都是有利的，這些都是相關聯的。也就是這里要講的第二點，即建立發生傷害事故的賠償機制，保護教師的合法權益，為他們排憂解難。如果這個問題解決不好，就會出現“談虎色變”。現在出現了一些較為普遍的現象，如，“認為上體操器械課就會出問題”；“一些學校以怕出現傷害事故為由，不按照國家審定教材，不按照課程標準要求開展體育課”等，這就導致學生學習運動技能出現低層次的重復，出現了一些不合理的“教學現象”。就排球教學來講，從小學教到高中，就是一傳到底、一墊到底，永遠看不到比賽，學生怎么會感興趣，這種體育課就不可能是成功的，更不可能是快樂的。此外，在體育教學中還要注意挫折教育的開展。如耐久跑，無論是800m、1000m還是1500m，人的體能不一樣，訓練水平不一樣，出現極點只是時間和距離不一樣，這是必須面對、無法逃避的，所以就要接受挫折教育，一些課堂上出現的“讓距跑”是有悖于公平競爭原則的，是有害的。起點都不同，怎么能夠公平，而公平正義是人類追求的目標，如果把公平游戲化，那社會還有規則嗎？所以很多時候學校體育教育沒有考慮教育的因素。而且，現在不守規則，將來就可能不守法。總之，在這個問題上一是要注意防范的方法，二是要做好后期處理，一定要給體育教師一個相對寬松的、民主的、和諧的教育教學氛圍。

（本文根據錄音整理）