流域和區域相結合，有效實施水資源消耗總量控制管理

黃河水利科學研究院水資源研究所所長、教授級高級工程師　何宏謀

流域和區域相結合，有效實施水資源消耗總量控制管理

黃河水利科學研究院水資源研究所所長、教授級高級工程師何宏謀

習近平總書記在黨的十八屆五中全會規劃建議書說明中指出“實施能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，就是一項硬措施。這就是說，既要控制總量，也要控制單位國內生產總值的能源消耗、水資源消耗、建設用地的強度。這項工作做好了，既能節約能源和水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經濟發展方式轉變，提高我國經濟發展綠色水平”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出“實施能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動”，將這一全新發展理念上升為未來五年我國的國家發展戰略行動。

2011年中央1號文件提出實行最嚴格水資源管理制度，建立水資源用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污的水資源管理“三條紅線”，對取水、用水、耗水、排水實行全過程控制。結合“十三五”規劃綱要的要求和水資源管理“三條紅線”的管理實踐，從流域和區域水資源管理角度，就有效實施水資源消耗總量控制管理提出以下思考和建議。

一、流域層面水資源消耗總量控制

流域層面水資源消耗總量控制，首先要制定完善的河流水量分配方案。流域層面水資源消耗總量控制在國內已有成功實踐，并且取得了良好的成果。黃河水資源管理的基礎是1987年國務院批準的黃河可供水量分配方案（以下簡稱《黃河八七分水方案》）。《黃河八七分水方案》是對黃河河川徑流量的可供水量的分配，為實施河川徑流量的總量控制管理提供了管理依據，以此為依據從1999年實施了黃河水資源統一管理調度，開展取水許可管理等水資源管理工作。但該方案未對地下水進行分配，一方面使得流域地表水、地下水難以有效實施統一管理；另一方面使得黃河的用水總量控制和“三條紅線”的用水總量在流域內不能夠實現管理上的閉合。同時也導致管理實踐中出現流域和區域在水資源管理方面的認識差異和管理矛盾。目前水利部正在大力推進的53條跨省江河流域水量分配方案編制，仍然是對河川徑流量的分配。為實現流域地表水、地下水統一管理及河流水量分配方案和水資源管理“三條紅線”的用水總量控制紅線管理的閉合，應該將地下水分配納入河流水量分配方案之中，這也符合水循環的基本規律。現狀流域水資源管理中，普遍存在的問題是由于受到河流水量分配方案總量控制的約束，以傍河地下水開采方式規避分水方案的管理約束，這種地下水開采方式直接襲奪河川徑流量導致河川徑流量的減少。目前。隨著地下水研究不斷深入和地下水長期監測的不斷積累，也具備了對地下水實施分配的條件，在現有地下水研究的基礎上，為適應管理的需要，應以流域地下水可開采量為控制條件，對流域的地下水開采量在區域上進行明確分配，為流域水資源管理提供完善的管理依據。

流域層面水資源消耗總量控制，迫切需要河流分水方案總量控制和“三條紅線”用水總量控制實現有機結合。最嚴格水資源管理“三條紅線”的用水總量控制，是按照行政區域進行分配，難以和流域水資源管理實現閉合，迫切需要將“三條紅線”用水總量控制指標細化到流域，為實現河流分水方案總量控制和“三條紅線”用水總量控制奠定基礎。河流分水方案總量控制和“三條紅線”用水總量控制實現有機結合，可以充分利用河流水文測站監測資料，按照先復核流域用水總量，然后匯總復核區域用水總量，為實施最嚴格水資源管理提供有效監控手段。目前，按照水利部的統一部署，省（自治區）已經將用水總量控制指標逐級細化到市、縣（市）等行政區域，為細化到河流、水系提供良好的基礎。

二、區域層面水資源消耗總量控制

區域層面水資源消耗總量控制，應逐級制定水資源消耗總量控制方案，水利部已經部署開展水資源管理控制指標分解，要求實現2020年用水總量指標省市縣三級行政區全覆蓋。逐級制定水資源消耗總量控制方案，可以為實現區域層面水資源消耗總量控制奠定基礎。

省（自治區）、地（市）和縣（市）等區域水資源消耗總量控制方案制定，應當滿足水資源管理的需要。一是應能反映地表水、地下水總量控制管理的要求，明確提出分水源的用水總量控制指標；二是應能滿足流域水資源管理的要求，能夠實現流域用水總量控制和區域用水總量控制等管理的閉合，因此，應明確提出流域、水系等用水總量控制指標；三是明確區域用水總量控制指標動態調整的機制，目前管理實踐中，由于地區之間經濟社會發展的不均衡，經常會遇到用水總量控制方案的調整，當一個區域經濟社會發展受到用水總量控制指標約束時，采取措施往往是對現有區域用水總量控制方案進行調整，以達到滿足經濟社會發展用水需求。筆者認為，已經制定和實施的用水總量控制方案應該是剛性約束，體現了水資源在區域之間分配的公平性、科學性和合理性，也體現了用水總量控制方案的嚴肅性。用水總量控制方案在一定的時期內應該保持穩定，確需增加用水總量的，應該盡量避免或減少行政手段干預，多依靠市場調節功能，如水權交易，實現水資源在區域之間流轉和分配。因此，制定用水總量控制方案動態調整機制，是用水總量控制方案的重要組成部分。

區域水資源消耗總量控制方案應強化用水總量的監控。2012年水利部啟動了國家水資源監控能力建設項目，計劃用3年時間完成近期建設，基本建立與用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污相適應的重要取水戶、重要水功能區和主要省界斷面三大監控體系，基本建立國家水資源管理系統框架，初步形成與實行最嚴格水資源管理制度相適應的水資源監控能力。目前基本實現了對占全部頒證取用水總量70%以上的重點用水大戶的監測，為區域水資源消耗總量控制方案的監控、監測提供基礎。同時，區域用水總量控制方案的監測和復核，應充分利用現有水文測站、地下水觀察井等資料，利用這些資料互相進行合理性檢查，保證總量控制監測資料的科學性、合理性。

三、流域和區域相結合的水資源消耗總量控制

流域和區域相結合的水資源消耗總量控制，是有效實施水資源消耗總量控制管理的基礎。水法第十二條規定，國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，為有效實施流域和區域相結合的水資源消耗總量控制管理奠定法律基礎。流域和區域相結合的水資源消耗總量控制管理，符合河流水力聯系的基本規律和水循環的基本規律。流域和區域相結合的水資源管理體制，在實踐過程中已經積累了大量的管理經驗，以黃河為例，在黃河水資源管理和調度中，明確流域和區域的事權劃分和責任權利義務；取水許可管理流域機構按照授權，在授權范圍內實施取水許可管理等。

流域和區域相結合的水資源消耗總量控制，是有效實施水資源消耗總量控制管理的重要途徑。水資源消耗總量控制管理實施基礎是用水量的監測計量，目前面臨的主要問題是如何實現準確的用水監測和計量。由于國民經濟用水行業眾多，消耗性用水涉及城鄉居民生活用水、工業生產用水、農業灌溉用水、生態景觀用水等，實現對各類用水戶監測的全面覆蓋需要投入大量的人力、物力；不同行業的用水特點具有較大的差異，也為監測帶來困難，生活和工業用水具有相對均勻的用水過程，農業灌溉用水過程呈不均勻和相對集中的特點，且具有較強的時效性，生態景觀用水對過程的要求不高甚至是不連續的用水過程；我國南北氣候差異也為用水監測帶來難度，如我國南方地區的灌區，大多河網縱橫交錯，灌區本身既是降雨產流場所，也是河網匯流的重要環節，存在河道徑流和灌區用水多次重復的問題，僅僅監測主要取水口引水難以反映灌區實際水量消耗情況。針對這些問題，需要思考如何進行監測才能滿足水資源消耗總量控制管理的要求。流域和區域相結合的水資源管理體制，為實施水資源消耗總量控制管理提供有效途徑，充分依托流域水文站網，在區域用水監測統計的基礎上，通過河段水量平衡方法，對不同河段所屬區域的水資源消耗總量進行合理性檢查，復核區域水資源消耗總量，科學合理評價區域水資源消耗情況，為有效實施水資源消耗總量控制管理提供管理依據。

四、水資源消耗總量控制管理的建議

從近年來管理實踐情況分析，目前，最嚴格水資源管理制度的“三條紅線”中，用水總量、用水效率管理的難度較大，主要表現在基礎數據的準確性和合理性，現階段要達到數據的準確性尚不具備條件，應將重點放在數據的合理性方面。在用水總量控制方面，建議：第一，應研究用水總量控制涉及的水源，如地表水、地下水、再生水、礦井疏干水等水源應計入用水總量的范疇；第二，應針對我國南北氣候的特點，研究用水總量的監測內容；第三，應研究豐、平、枯年等情況下的用水總量控制方案，一般豐水年降雨豐沛，用水量相對較少，枯水年降雨量少，用水量較多，用水總量控制方案應能夠反映豐枯水年的用水變化規律；第四，應在現有水資源監控能力建設的基礎上，研究不同河流、區域用水總量核算技術方法，如河段水量平衡方法、水量還原方法等，依托不斷強化的監測資料的積累，建立和不斷完善用水總量核算技術體系。■