面對實施的控規(guī)動態(tài)維護與管理——對瑯岐島西片區(qū)控規(guī)實施評估的思考

張麗娜

(福州市規(guī)劃設(shè)計研究院　福建福州　350108)

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面對實施的控規(guī)動態(tài)維護與管理
——對瑯岐島西片區(qū)控規(guī)實施評估的思考

張麗娜

(福州市規(guī)劃設(shè)計研究院福建福州350108)

瑯岐島是馬尾新城閩江口組團發(fā)展的核心，是福州新區(qū)大開發(fā)的先行區(qū)。基于福州市規(guī)劃設(shè)計研究院編制的《馬尾新城閩江口組團瑯岐島片區(qū)一期控制性詳細規(guī)劃》，聚焦瑯岐島西片區(qū)目前的規(guī)劃實施，結(jié)合現(xiàn)行的規(guī)劃評估方法，分析瑯岐島西片區(qū)空間發(fā)展的階段特征，并歸納當前規(guī)劃管理存在的突出問題；結(jié)合當前國家層面、省市的相關(guān)精神，提出控制性詳細規(guī)劃的若干思考。

規(guī)劃評估；瑯岐；西片區(qū)

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0　引言

自2010年福州提出建設(shè)馬尾新城以來，省市兩級政府高度重視，把馬尾新城作為福州“東擴南進、沿江向海”的主攻方向和新區(qū)拓展的重要載體，著力構(gòu)建福州大都市區(qū)，促進福莆寧連片發(fā)展。

瑯岐島是馬尾新城總體規(guī)劃構(gòu)建 “兩組團一廊道”空間結(jié)構(gòu)中閩江口組團的主體區(qū)域。在總體規(guī)劃指導(dǎo)下，2012年瑯岐島控制性詳細規(guī)劃編制完成；在該控規(guī)的指導(dǎo)下，片區(qū)各項基礎(chǔ)建設(shè)如火如荼，交通、市政等基礎(chǔ)獲得極大改善，土地開發(fā)也呈現(xiàn)出較好態(tài)勢。

與此同時，大量建設(shè)項目的實施對原控規(guī)也提出了不同程度的調(diào)整需求。在此背景下，本文結(jié)合瑯岐西片區(qū)控規(guī)實施評估，分析探討控規(guī)實施評估的方法，以及當前規(guī)劃維護與管理存在的問題，為同類新建地區(qū)規(guī)劃實施評估、規(guī)劃管理提供借鑒。

1　瑯岐島西片區(qū)控規(guī)實施評估主要內(nèi)容

1.1評估范圍與對象

規(guī)劃評估范圍為瑯岐西片區(qū)，其位于瑯岐島西部，功能定位為國際生態(tài)旅游島，規(guī)劃總用地面積952.51hm2，城市建設(shè)用地面積626.21hm2。

規(guī)劃按《福建省城市控制性詳細規(guī)劃編制導(dǎo)則(試行)》單元控規(guī)內(nèi)容深度要求進行編制，西片區(qū)屬350105-90編制單元，共劃分10個基本單元，本次評估以編制單元為對象。

目前，瑯岐島的開發(fā)建設(shè)處于初期，土地出讓規(guī)模較小，大部分項目處于研究階段。評估以控規(guī)成果為基礎(chǔ)，重點針對控規(guī)定稿至2014年12月之間，片區(qū)涉及的建設(shè)項目、相關(guān)規(guī)劃及研究、意向項目等。

1.2實施項目情況與評估

(1)項目分類(詳見圖1和表1)

單元涉及規(guī)劃實施評估項目共12個。按項目的用地性質(zhì)主要分為4大類，即公共服務(wù)設(shè)施項目、交通市政類項目、商業(yè)服務(wù)業(yè)項目和住房項目；目前已實施完成的項目有進島路和環(huán)島路南段，共計2.9km；其他項目處于在建和未建狀態(tài)。

(2)項目評估

1)從地理位置分布上，項目主要沿進島路、環(huán)島路和港口路分布，瑯岐近期發(fā)展方向是環(huán)島路和港口路等交通市政條件較成熟的沿線用地。

2)從建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上(如圖2)， 2013年至2014年涉及建設(shè)用地面積約156.78hm2；其中用地增長主要集中在道路與交通設(shè)施用地和公用設(shè)施用地兩方面，分別為90.18hm2和48.9hm2；其他地產(chǎn)項目和公共服務(wù)設(shè)施項目較少。該單元處于建設(shè)初期，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施的大量投入，對地區(qū)招商引資和建設(shè)發(fā)展起到重要作用。

3)從與原控規(guī)的校核上，根據(jù)調(diào)整內(nèi)容，單元內(nèi)項目對原控規(guī)的調(diào)整主要分為3類，一是完全符合原控規(guī)規(guī)劃；二是調(diào)整控制指標；三是調(diào)整“五線”邊界。

完全符合原控規(guī)規(guī)劃的項目主要有4個，即進島路、環(huán)島路、后水110kV變電站和防洪堤項目；調(diào)整控制指標的有3個，分別為安置房、瑯岐留用地和綜合醫(yī)院。調(diào)整“五線”邊界的有5個，項目有港口路(紅線、綠線調(diào)整)、沃頭浦河(藍線)、沃頭浦水閘(黃線)、污水處理廠(黃線)和對臺碼頭(黃線)。

圖1　項目分布圖

表1　瑯岐西片區(qū)規(guī)劃實施項目情況一覽表

圖2　各用地構(gòu)成圖

4)從工程實施情況上看，因項目建設(shè)將對規(guī)劃產(chǎn)生部分或全局性的影響，如：

①環(huán)島路及地下綜合管廊建設(shè)。環(huán)島路設(shè)置地下綜合管廊，為控規(guī)編制時未考慮問題。一方面需對綜合管線規(guī)劃進行全面調(diào)整；另一方面，因缺乏系統(tǒng)研究與協(xié)調(diào)，切斷了通過地下通道改善和強化環(huán)島路兩側(cè)車行、人行交通聯(lián)系的可能。

②基于建設(shè)生態(tài)旅游島的考慮，片區(qū)中部渡亭河連接南部雁行江，原規(guī)劃考慮游船通航。因片區(qū)南部已出讓在建的大型地產(chǎn)項目，考慮建設(shè)成本等問題，在道路及橋梁建設(shè)上未考慮通航要求，規(guī)劃渡亭河作為旅游項目之一實現(xiàn)全線通航已難以實現(xiàn)。

5)隨著國務(wù)院正式批復(fù)福建自貿(mào)區(qū)，其中福州片區(qū)瑯岐區(qū)塊位于西部片區(qū)范圍內(nèi)，對原規(guī)劃定位及布局產(chǎn)生重大影響。

1.3規(guī)劃實施與管理問題小結(jié)

從當前西片區(qū)的規(guī)劃實施情況看，各項建設(shè)雖都有條不紊地進行著；但是，從規(guī)劃管理方面，控規(guī)的權(quán)威性和領(lǐng)導(dǎo)性未能得到尊重和重視；從項目的實施情況上看，交易土地點小面小，難以保證優(yōu)質(zhì)建設(shè)區(qū)的形成。

(1)實施項目調(diào)整規(guī)劃比例高

目前，西片區(qū)出讓及劃撥的地塊中，12個項目其中有8個項目涉及控規(guī)調(diào)整，控規(guī)調(diào)整比例高達到66.67%。

(2)控規(guī)調(diào)整涉及強制性內(nèi)容

控規(guī)調(diào)整涉及控制指標和“五線”的調(diào)整，涉及控規(guī)的強制性內(nèi)容。

(3)控規(guī)調(diào)整的具體操作程序不健全、不規(guī)范，規(guī)劃嚴肅性有待提高。

(4)未能及時、有效應(yīng)對宏觀背景變化及涉及全局性的關(guān)鍵項目進行規(guī)劃協(xié)調(diào)、反饋及動態(tài)調(diào)整與維護。

1.4下一步實施建議

(1)推進相關(guān)規(guī)劃、研究的編制，與控規(guī)形成互補。如渡亭河旅游規(guī)劃研究；片區(qū)規(guī)劃豎向梳理和調(diào)整；綜合管線規(guī)劃；海綿城市建設(shè)研究與控制等；同時基于具體實施項目對規(guī)劃部分強制性內(nèi)容的調(diào)整，對控規(guī)進行相應(yīng)的動態(tài)維護和調(diào)整，確保規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

(2)開展自貿(mào)區(qū)控規(guī)修編工作。基于自貿(mào)區(qū)的落地，其對瑯岐西部片區(qū)的規(guī)劃調(diào)整超出控規(guī)維護范疇，應(yīng)及時啟動控規(guī)修編工作。

(3)目前瑯岐西片區(qū)建設(shè)正在全面開展，應(yīng)建立項目實施協(xié)調(diào)例會機制，聯(lián)合規(guī)劃、建設(shè)等主管部門及相關(guān)業(yè)主單位、規(guī)劃編制單位，及時協(xié)調(diào)、解決建設(shè)項目存在的問題。

2　控規(guī)實施與管理建議

2.1現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)要求

2013年，《福建省城市控制性詳細規(guī)劃管理暫行辦法》第二十二條、二十三條明確指出控規(guī)修改和動態(tài)維護的范圍及修改程序要求。

根據(jù)《辦法》要求，“五線”屬于控規(guī)強制性內(nèi)容，應(yīng)按修改程序進行；而控制指標內(nèi)容的動態(tài)維護應(yīng)當符合以下3個要求：①不得降低或者更改單元控規(guī)確定的“五線”、“三大設(shè)施”及社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地等控制要求；②地塊控規(guī)的維護應(yīng)遵循“有增有減、總量控制”的原則，確保規(guī)劃控制指標在本單元控規(guī)范圍內(nèi)各地塊之間的綜合平衡，并不得突破單元控規(guī)確定的凈用地面積以及各類用地的建筑總量上限等控制指標；③不得改變單元控規(guī)確定的主導(dǎo)用地性質(zhì)，用地兼容性應(yīng)在《福建省城市控制性詳細規(guī)劃編制導(dǎo)則(試行)》規(guī)定的土地兼容性范圍之內(nèi)。

2013年，福州市人民政府辦公廳印發(fā)《福州市城市規(guī)劃編制、審批及調(diào)整若干規(guī)定》，進一步規(guī)范明確了規(guī)劃維護、調(diào)整的相關(guān)要求。

同時，自2008年新城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布實施后，為保障城鄉(xiāng)規(guī)劃法律、法規(guī)有效實施，2014年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《利用遙感監(jiān)測輔助城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作重大違法案件處理辦法》，加大了對城鄉(xiāng)規(guī)劃督察及處理力度，規(guī)劃嚴肅性空前提高，依法行政是規(guī)劃實施管理、規(guī)劃維護調(diào)整的前提，應(yīng)形成更為廣泛的共識。

2.2控規(guī)實施與管理建議

2.2.1強調(diào)規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，發(fā)揮規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)的權(quán)威性

城鄉(xiāng)規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、綜合性、公共政策性，一直以來被公認為是城市建設(shè)發(fā)展的龍頭，宏觀調(diào)控的重要手段，被政府部門寄予厚望；但由于規(guī)劃控制乏力，規(guī)劃建設(shè)規(guī)模不斷被突破，政府不得不更依賴土地政策的剛性控制，忽視了區(qū)域資源、環(huán)境承載力、耕地保護的制約及區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌，造成規(guī)劃彈性過大而剛性不足，起不到宏觀調(diào)控的作用。因此應(yīng)強調(diào)規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)的權(quán)威性[2]。

2.2.2規(guī)范控規(guī)調(diào)整程序，強調(diào)由內(nèi)容剛性到程序剛性

控規(guī)是對開發(fā)建設(shè)行為進行管理控制。由于市場的發(fā)展演變及其需求具有不確定性，需要計劃對市場不定期的作出相對應(yīng)的調(diào)控措施，這就要求規(guī)劃對城市建設(shè)的指導(dǎo)作出及時的調(diào)整。控規(guī)的調(diào)整是必然的，但絕不是隨意性的。城市的各項建設(shè)活動和土地使用具有極強的外部性，在各項建設(shè)活動中，特別是私人開發(fā)往往將外部經(jīng)濟性利用到極致，而將自身產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟性推給了社會，從而使周邊地區(qū)承受不利的影響。一個地塊規(guī)劃指標的調(diào)整必然對周邊地塊甚至整個區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生影響，這就需要對調(diào)整原因進行充分的論證，分析規(guī)劃調(diào)整是否會侵占社會公共利益或者其他單位和個人的利益，才決定對規(guī)劃進行調(diào)整與否，樹立規(guī)劃的嚴肅性[3]。

2.2.3規(guī)劃由“目標”向“行動”轉(zhuǎn)變

一個規(guī)劃有目標沒有行動等于失敗；一個成功的規(guī)劃不僅在于目標方向的準確性，更在于規(guī)劃實施路徑，它需要制度與政策的支撐才能真正落實。隨著中央提出新型城鎮(zhèn)化任務(wù)及新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃出臺，“一張藍圖干到底”，不能隨意變動規(guī)劃已成為基本共識。“多規(guī)合一”的探索為建立一個“一張藍圖”式的平臺以有效統(tǒng)籌各部門規(guī)劃，使之協(xié)調(diào)一致，便于政府統(tǒng)一實施，推進了規(guī)劃由“目標”向“行動”轉(zhuǎn)變。

2.2.4建立責任規(guī)劃師制度，實現(xiàn)規(guī)劃全過程精細化管理

規(guī)劃是藍圖目標式的，但規(guī)劃實施卻是一個長期的動態(tài)過程。在具體實施項目面前，各種變化、新情況、新問題，再完善的規(guī)劃也會面臨規(guī)劃調(diào)整問題。

一方面規(guī)劃編制應(yīng)更注重規(guī)劃與實施管理的結(jié)合，以彈性規(guī)劃、動態(tài)過程的思想方法探索規(guī)劃成果的編制與實施管理，實事求是地面對規(guī)劃及編制中產(chǎn)生的問題，及時應(yīng)對，切實服務(wù)于城市建設(shè)。《雅典憲章》 (1933)也曾提出：“強調(diào)“不完整”或“待續(xù)”并不降低建筑師或規(guī)劃師的威信，相對論和測不準論并未消弱科學(xué)家的威信，相反恰好提高了威信。另一方面，面對參差不齊的建設(shè)業(yè)主，也應(yīng)做好對規(guī)劃的解釋和宣傳，幫助其了解規(guī)劃，維護規(guī)劃嚴肅性。

當前，全國各地在探索責任規(guī)劃師實施 “協(xié)作規(guī)劃管理”模式，改變傳統(tǒng)的規(guī)劃手段和規(guī)劃方式，通過地區(qū)責任規(guī)劃機制，全過程參與到地區(qū)特別是新建地區(qū)的規(guī)劃實施工作中，負責對控規(guī)實施中出現(xiàn)的問題進行及時反饋和修補工作，實現(xiàn)規(guī)劃全過程精細化管理，促進規(guī)劃和實施環(huán)節(jié)的銜接，為規(guī)劃最終實施創(chuàng)造條件。

3　結(jié)語

瑯岐，一座風(fēng)景迤邐的小島，福州新區(qū)建設(shè)的“橋頭堡”，正努力按著規(guī)劃繪制的藍圖建設(shè)國際生態(tài)旅游島。

[1]吳江,王選華.西方規(guī)劃評估：理論演化與方法借鑒[J].城市規(guī)劃，2013(01)：90-96.

[2]張玉鑫.上海城市空間發(fā)展評估與思考[J].上海城市規(guī)劃，2013(03)：11-17.

[3]孫華.控規(guī)調(diào)整的思考與對策[DB/OL]. http://wenku.baidu.com/link?url=Q8zwLum15O04pSNT-63nfD954 eL1jpCusloreH3ZlaDYbWHvoX8uYsnKMvC1kHL3ySy6pve2YGpnaEZxOTBaAWCc0jhn_IjQT1zIgl01ay7,2011.

張麗娜(1982-),女，工程師，主要從事城市規(guī)劃設(shè)計方面的工作。

Facing the dynamic maintenance & management of regulatory plan in the course——the thinking of the implementation evaluation about the regulatory plan of

ZHANGLina

(Fuzhou Planning Design &Research Institute, Fuzhou 350108)

The Langqi Island is the core of Minjiang port group in Mawei Town, and the pilot area in Fuzhou newly developed area.Based on “the regulatory plan of Langqi Island area of Minjiang port group in Mawei new town", which prepared by Fuzhou Planning & Design Research Institute current implementation of west area in Langqi Island was analyzed.Considered the current planning assessment methods, author analyzed the characteristics of space development and summarized the management problems. Finally, through the combination of relevant current national spirit documents, some reflections on regulatory plan were put forward.

Planning assessment;Langqi;West area

張麗娜(1982-),女,工程師。

2015-12-12

TU984

A

1004-6135(2016)01-0016-04