誰來保障留守兒童的監護權

金啟洲

【摘要】在當今社會，留守兒童作為一個特殊的群體，其監護權缺失極為嚴重。從我國已有的民事法律制度來看，過分倚重親權監護、社會組織監護是造成這一問題的主要原因。實現留守兒童監護權轉移并且構建國家監護制度是解決這一問題的有效方法。

【關鍵詞】留守兒童 監護權 國家監護制度 【中圖分類號】D432.7 【文獻標識碼】A

隨著20世紀80年代以來城市化和工業化浪潮的猛烈推進，大量來自我國農村的勞動力出現了大規模的“孔雀東南飛”現象。由于我國獨特的戶籍制度以及具有差異的城鄉生活結構，使得這些外出務工人員的孩子滯留在原有的戶籍所在地，因此這些外出務工人員只能“城鄉兩棲，往返流動”。這一現象催生出一個新的群體——“留守兒童”。

當前留守兒童照管現狀及問題

目前常見的留守兒童照管方式有五種：隔代照管、上代照管、同輩照管、單親照管及自我照管。文章分析其中四種照管模式的缺陷。

隔代照管。在父母雙雙外出務工的家庭，交由祖父母撫養是留守家庭最普遍的方式。但是這種隔代照管存在著很多弊端，第一，祖父母往往年邁、體弱多病，祖父母沒有充足的精力照料孩子，有的甚至會出現“逆向照顧”的情況。第二，老人的思想觀念往往比較陳舊，容易忽視對孩子的品德和良好習慣的培養，不利于孩子未來的成長。

上代照管。即父母委托自己的兄弟姐妹，即孩子的叔、伯、姑、姨等來充當臨時照管人。此類照管模式存在的問題是：第一，中國人“多一事不如少一事”的觀念讓這些臨時監護人往往只停留在物質上的照顧而缺乏心理上的疏導。第二，長時期居住在親戚家，會讓孩子造成孤僻、自閉的性格。

同輩照管。即由孩子的哥哥、姐姐、姐夫、嫂嫂來充當臨時照管人。通常情況下，這些監護人年紀輕，沒有能力去照顧自己的弟弟妹妹，往往有自己的生活，容易因撫養孩子而與自己的家庭產生矛盾。2010年，家住安徽阜陽一直由表哥表嫂照顧的留守兒童小陽因為和表嫂8歲的女兒發生爭執，被表嫂趕出家門以示教訓，結果從此走失。

自我照管。在既沒有祖父母，兄妹又沒有叔、伯、姑、姨的留守家庭，這些孩子只能自己照顧自己，這些孩子在照顧好自己的衣食住行的同時，往往還要承擔起干農活、賺錢的重任，面臨人身安全的威脅。

我國留守兒童監護制度的問題及原因

從我國民法中的監護制度來看，民法對監護的規定不足與疏漏是造成這一問題的重要原因。

現行監護制度的不可適用性。對于農村留守兒童來說，《民法通則》第16條所規定的監護類型皆難以適用。根據法律規定，只有父母死亡或沒有監護能力的情況下，才有下一順位的監護人擔任監護。從已有制度中可知父母外出務工不屬于喪失監護能力的情形，那么留守兒童的祖父母、外祖父母、兄、姐以及其他親屬和朋友也很難成為其監護人，即便出現對留守兒童照管不力的情形，也難以追究他們的責任。

同時，組織監護也不具備實施的可行性：在市場經濟條件下，由于實行“政企分開、社政分開”，作為以生產為第一要義的單位，已不再具備擔任監護人的基礎和條件；居民委員會和村民委員會作為基層群眾自治組織擔任監護人由于缺乏專職崗位和資金來源，不能有效監護孩子；法律對民政部門如何履行監護人職責沒有明確規定，實踐中民政部門擔任監護人的情形極為少見。

過分依賴親屬監護。受傳統宗族思想對監護制度的影響，我國的監護制度主要是以親屬監護為主，組織（未成年人父母所在單位、居委會、村委會及民政部門）監護為輔。我國《民法通則》第16條和《婚姻法》第28條、第29條，均基于親屬關系的疏近設定監護人的順序。但隨著社會的發展和經濟及家庭結構的變化，這種監護在現今社會中已經不能起到很大作用。

缺乏公權力的干預。作為一個文明古國，中國宗法制的文化影響極其深遠，有關未成年人監護的立法明顯表現出輕國家責任、重家庭責任的特征，對未成年人的監護和保護主要依靠家庭的力量，濃郁的家庭親情血緣色彩淡化了國家本應當對兒童承擔的監護責任。人們普遍認為，監護自己的孩子只是局限于家庭內部的事情，是敏感的“私人領域”，因此排斥國家的干預。20世紀法國民法第427條明確規定：“監護是對兒童的保護，屬于公共性質的責任。”因此，要想解決留守兒童監護權缺失的問題，少不了國家社會以及立法的干預。這就要求國家承擔起對留守兒童的監護主體的角色。

構建我國國家監護人制度的具體設想

國家監護人體系構造。根據筆者的構想，我國國家監護可分為國家全權監護與國家輔助監護兩層結構。

國家監護程序的啟動：由留守兒童的父母（第一順位監護人）向其所在鄉鎮留守兒童工作站或其在各鄉村所設的分站提出申請，留守兒童所在的居民委員會或村民委員會協助留守兒童工作站對申請家庭是否滿足國家監護的條件進行綜合審查。

國家全權監護：國家全權監護是由國家代替父母作為留守兒童的監護人，全面履行監護人職責。申請國家全權監護一般需要符合下列條件：留守兒童的父母長期外出務工或因其他原因無法正常履行監護責任的； 留守兒童沒有祖父母、外祖父母，或者雖然有但因祖父母、外祖父母年齡已達到70歲以上或其他原因而沒有監護能力；留守兒童沒有兄姐或兄姐長期外出務工或其他原因無法擔任監護人；沒有其他親屬或親屬和朋友不愿意承擔監護責任的。如果完全符合上述四個條件，則由國家充當留守兒童監護人，將留守兒童接入留守兒童工作站或其分站，由專職工作人員全面履行監護職責。

國家輔助監護：國家輔助監護，是指國家對接受留守兒童的父母委托履行監護職責的人，在出現照管能力不足或侵害留守兒童權益時進行必要的輔助或干預。由于留守兒童的外祖父母、祖父母、兄姐等其他親屬本不負有監護留守兒童的職責，但由于留守兒童父母的無力監管而受委托行使對留守兒童的監護權，而這些受托行使監護權的親屬因為缺少法定監護人的職責難免會有監護不力的情況發生。在這種情況下，就需要國家公權力的部分干預，對留守兒童進行輔助監護。各級居民委員會、村委會需要對這些由親屬監護的留守兒童的情況進行登記備案，并派專人不定時走訪，一旦發現對留守兒童的不利情形發生及時匯報留守兒童工作站，由留守兒童工作站派專人對留守兒童進行輔助監護。輔助工作主要包括對留守兒童心理輔導、監督監護人的事務、對監護人進行監護指導、在監護人欠缺時進行臨時監護等。

國家監護人的設置。建議由縣級國家民政部門擔任國家監護人。在我國的行政體系中，民政部門主管社會福利保障事業，并有國家經費的有力保障，因此，由民政部門擔任留守兒童的監護人比較切合實際?？h級民政部門應在全國各級鄉鎮民政部門設立留守兒童工作站或分站，撥付專項經費，招聘專職人員，具體履行國家監護人職責。鄉鎮福利院、保育院、孤兒院配合留守兒童工作站，在必要時接受符合條件的留守兒童。

對國家監護人的監督。人民檢察院負責查處國家監護人在履行監護職責中出現的失職或瀆職行為。人民檢察院應定期或不定期地委派工作人員到各級鄉鎮的留守兒童工作站或分站檢查國家監護人履行職責的情況，接受留守兒童家庭和社會各界對國家監護人及其工作人員的投訴，對不履行監護職責給留守兒童造成嚴重損害的工作人員依法進行查處。

（作者為浙江工商大學法學院副教授）

責編/王坤娜 孫垚（見習） 美編/楊玲玲