如何完善我國稅收立法體系

柳建啟

【摘要】在市場經濟條件下，稅收能夠起到宏觀調控的作用，對社會經濟發展產生重要影響，而稅收法律體系也成為國家法制建設的重要組成部分。目前，我國在憲法基礎上進行了稅收立法，并形成了以稅收程序法和實體法為重要內容的稅收法律體系。這較好地指導了我國稅收工作的開展，但隨著社會經濟發展的復雜化，我國稅收法律體系也暴露出諸多問題，重新探討稅收立法對策有現實的緊迫性。

【關鍵詞】稅收 立法 建議 【中圖分類號】DF432 【文獻標識碼】A

國家財政的主要來源為稅收，這為國家機器的運轉、政府職能發揮提供了經濟基礎。但同時稅收具有無償性和強制性，它與人民的利益直接相關，如果稅收超出民眾的承受能力，便極易引發社會動蕩。稅收設置不合理同樣會帶來分配失衡、社會貧富差距拉大等社會問題。

為此，一國社會經濟要想平穩發展，必須進行稅收立法。盡管我國的稅收立法也一直在隨著市場經濟體制的發展而不斷完善，但這些多是行政機關作出的稅收立法，大多是暫行條例性質，而權力機關的稅收立法則滯后于市場經濟體制的發展，也滯后于行政機關的稅收立法。

我國稅收立法存在的問題

稅收立法缺乏憲政基礎。憲法明確了包括征稅權在內的政府權力，但同時這些權力也受制于憲法。為此，在憲法中應有關于控制政府征稅權的規定，避免政府無限制的擴張。具體來說，憲法內容應規定征稅主體的征稅權力，也應規定納稅主體的納稅義務，而且更應注重規范政府的征稅權。但在實踐中，我國的憲法卻并沒有給代議機關或行政機關進行立法的依據。我國憲法規定了納稅人有繳納稅務的義務，卻沒有對稅收立法、政府征稅權等進行詳細規定，這主要表現在三個方面：一是沒有對稅收立法權的歸屬進行規定，按照現行體制，征稅應通過作為代議機關的全國人民代表大會的同意；二是沒有就征稅主體及其征稅權限進行規定，在實踐中政府征稅活動的依據應為立法機關通過的稅收法律；三是缺乏對納稅主體及其應享有權利的規定。我國出臺的《立法法》對稅收立法有一定規定，也適用于稅收立法，但這部法律低于憲法，它不能夠代替憲法對稅收立法所起的約束作用，因此可以說我國的稅收立法是缺乏憲政基礎的。

稅收立法授權存在缺陷。在我國，全國人大及其常委會擁有稅收立法權，但在稅收立法的實踐中我國采取的是授權制，即全國人大授權國務院來制定稅收條例。這種方式有利于我國在稅收立法之前不斷完善稅種要素，為稅收立法奠定基礎，但這種授權制度也存有明顯缺陷，我國并沒用對國務院的稅收立法權進行范圍或者時長的限制，在實際的稅收立法中，人大將稅收立法的決策、法律制定權、實施條例制定權等全部授予國務院，而且也并未設立監督機制，國務院已然是稅收立法主體，全國人大很少在稅收立法中發揮應有的作用。這也導致我國的稅收立法一直停留在條例之上，沒有上升到法律層次。

稅收立法縱向分權存在問題。我國的《憲法》規定可以授權地方權力機關一定的立法權，但在稅收立法上，一般都是人大擁有立法權，并授權國務院進行立法，地方僅有少量的稅收立法權，如地方擁有單行稅收法律法規的核心立法權和輔助立法權，但從實踐來看，目前我國地方基本不存在核心稅收立法權，僅有輔助立法的權力，如制定一些稅收的實施細則、確定具體的稅率以及稅收減免權。除此之外，我國地方擁有征費的立法權。由此可見，我國的稅收立法權基本是集中在中央，地方僅擁有一定的輔助稅收立法權，這壓縮了地方的財政收入來源，造成事權與財權的不匹配。

我國稅收立法問題的負面影響

政府財政收支不規范。首先，財政收支規模與GDP增長不匹配。由于缺乏法律監管和約束，地方政府的財政規模增長速度遠遠超過了經濟增長速度。其次，地方非稅收入規模不斷擴大。我國的稅收立法權集中在中央，地方政府失去了通過稅收立法來增加財政收入的途徑，但為了解決地方財政壓力，它將征費權作為獲取更多財政收入的重要渠道。由于地方政府并非稅收收入的直接獲益者，它們對于征稅活動并不積極，而為了局部利益，他們更愿意通過設立各種征費項目來增加地方財政收入。最后，行政管理費規模迅速擴大，其增長速度超過財政支出的增長速度。我國行政管理費用規模的快速擴大正是政府支出缺乏限制的一個表現。行政管理費費用在財政支出中占比的增加，意味著政府從事公共事務的財政支出占比在不斷減少，這不利于社會公共事業建設。

對經濟社會發展產生負面影響。首先，財政支出結構不合理導致人們對公共服務滿意度降低。我國的行政管理費用與公共服務類支出都源自財政支持，當行政管理費用在財政支出中占比不斷增大時，意味著公共管理支出的占比在不斷縮小。其次，財政收入規模的擴大引起人們對稅收行為的不滿。稅收是財政收入的主要來源，財政收入規模的擴張無疑是加重了企業以及民眾的負擔，這不利于企業的擴大再生產，也削弱了人們的消費能力，進而影響整個社會經濟的健康發展。此外，政府財政規模的擴大造成了政府公共部門與私人部門爭利的現象，導致社會財富分配差距拉大，人們的收入水平得不到提高，這引發人們對稅收行為的不滿，威脅社會穩定。

我國稅收立法的完善對策

規范稅收授權立法。在稅收立法授權上，目前我國政府部門實際上已經成為稅收立法的主體，而人大及其常委會的立法權處于虛置狀態，政府既是稅收立法主體又是征稅主體，缺乏監督，這使得政府不斷擴張自己的征稅權，加大了納稅人的負擔。為此我國需要對現有稅收立法授權進行改革。從立法現實來看，全國人大進行稅收立法的程序復雜，一般來說，先要人大代表進行討論，之后制定草案向社會公示，征集納稅人意見，之后再決定草案通過與否，這樣的過程一般要歷時幾個月甚至幾年，稅收立法成本高昂，也必然造成稅收立法滯后于社會發展需求。所以，我國在稅收立法上應仍保持向政府授權的措施，但同時要對這種授權進行一定限制，人大需要對政府部門的稅收立法工作進行干預。如制定稅收立法的時間與范圍限制，具體來說可以規定實施三年或五年的稅收暫行條例應進入到立法階段，提高其法律層級。在政府稅收立法決策制定的過程中，全國人大及其常委會應起到主導作用，發揮其立法職能，這也有利于促進稅收立法。

合理劃分中央與地方稅收立法權。我國稅收立法權過于集中中央，壓縮了地方財政收入來源空間，使得地方政府通過征費權來增加財政收入。要改善這一狀態，中央應適當下放稅收立法權，并對地方的稅收立法權進行監督。具體來說，首先應明確中央與地方在稅收立法權中的地位，即中央依然掌握主要稅收立法權，并適當賦予地方一定的稅收立法權；其次要劃分中央與地方的稅收立法權范圍，對于那些可能影響經濟全局以及全國稅收的主體稅種，應由中央進行立法，而對那些影響范圍不大，僅在地區內產生作用的小稅種，則可由地方進行立法，但地方的立法必須在中央對該類稅種的征稅對象、稅率、稅基等做出范圍界定的前提下進行。地方的稅收立法需要向國務院備案，并接受監督，以防止其過度濫用稅收立法權。地方稅收立法權的監督主體為全國人大常務委員會和地方人民群眾，前者就地方稅收立法的合法性、是否越權、是否違背國家宏觀政策、是否損害國家利益等進行審查，后者則需要參與到地方稅收立法過程中對地方稅收立法行為進行監督。

實現稅收立法的民主化。稅收既應保障國家財政收入，又要維護人民利益，為此需要借助人大代表制度實現稅收立法的民主化。人大代表及其常務委員會代表人民利益，在稅收立法中，由其來衡量人民利益與國家利益的關系，能夠較好的保證稅收立法的民主性。稅收立法民主的前提是稅收立法信息進行公開，這樣社會才能夠了解稅收立法信息，也能保障人大代表在稅收立法中始終代表人民利益。稅收立法民主的實現還需要搭建公民參與平臺，這是實現稅收立法民主的重要途徑，我國的聽證會、論證會、公開征求意見制度等已經有所實踐，但還需要進一步完善，這有利于公民認真對待自己的權利，發布高質量的意見。此外，我國稅收立法民主化的實現還面臨公民參與不積極、能力不足等問題，為此我國應對納稅人權利進行普及宣傳，還可開展稅收立法民主演練，提升人們參與稅收立法的能力。

（作者單位：廣東技術師范學院）

【注：本文系國家社科基金2014重大項目資助項目（201509）的階段性成果】

責編/張蕾 蘇娜（見習） 美編/楊玲玲