如何破除“百姓告官不見官”現象

李輝

【摘要】在我國行政司法實踐中，與民事訴訟不同的是，作為行政訴訟被告的行政機關，其首長很少出席法庭參加法庭審理活動，而直接由被告行政機關的代理人參加法庭審理，也即造成人們常說的“百姓告官不見官”的現象。文章從行政首長出庭應訴的必要性出發，分析行政首長出庭應訴率低的原因以及挑戰，探討行政首長出庭應訴制度構建的可行性。

【關鍵詞】 行政訴訟 行政首長 出庭 【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

2014年《行政訴訟法修正案》對行政訴訟諸多內容進行修改，其中，要求作為行政訴訟被告的行政機關負責人出庭應訴是該修正案的重要內容之一。2014年《行政訴訟法修正案》確定的行政機關負責人應當出庭應訴制度，可以說開啟了行政訴訟艱難改革的第一步。因此，如果說民告官是依法行政的制度保障，那么民告官并且還可以見到官，則是讓依法行政在陽光下運行。

依法行政，不僅要求行政機關在作出具體行政行為時應當符合法律的要求，還要求作出的具體行政行為符合程序性要求。當行政機關作出的具體行政行為違法時，應當有順暢的救濟途徑來糾正錯誤的行為，而在所有的糾紛解決機制里，行政訴訟無疑是重要的措施之一。行政訴訟具有特殊性，其舉證責任的義務是由行政機關來承擔的，也即行政機關在法庭審理的過程中，應當就其具體行政行為的合法性進行舉證。如果不能承擔舉證證明其行為的合法性，則應當承擔不利的后果。在法庭審理的過程中，控辯雙方通過法庭調查與法庭辯論，尤其是通過行政機關的舉證行為，讓行政相對人即原告可以身臨其境感受行政機關做出行政行為的法律依據，讓依法行政以個案的形式得以重現。

行政首長出庭應訴的困境

行政首長出庭應訴的困境主要表現在行政首長出庭應訴率偏低。在對江蘇省鹽城市亭湖區人民法院2011～2014年的行政訴訟案件進行的統計數據表明：2011年該院受理的行政訴訟案件應訴率為24%；2012年該院受理的行政案件應訴率為36.2%；2013年該院受理行政訴訟案件的應訴率為38.1%。2014年該院受理的行政訴訟案件應訴率為30%。從以上統計數字不難看出，在行政訴訟中，存在作為行政訴訟被告的行政機關首長出庭應訴率低的現象，而且在出庭應訴的行政機關首長中，也多是由副職出庭參加法院的行政訴訟審理活動。當然，從以上統計數據也不難發現，隨著行政訴訟的改革以及各項制度保障的完善，行政首長出庭應訴的比率逐年提高。行政首長出庭應訴比率逐年提高，表明行政機關在應對行政訴訟的過程中，由一味回避的狀態逐步變更為積極應對行政訴訟，這不能不說是妥善解決糾紛機制的進步。

行政首長出庭失語。迫于制度的壓力，行政首長出庭應訴，但是新的問題又產生了，就是行政首長雖然出庭應訴，事實上卻不在法庭作任何陳述辯駁，可謂形同虛設。在行政訴訟整個庭審過程中，都是由行政機關的律師，或者行政機關法制科的工作人員在作相關的陳述，履行舉證質證、發表法庭辯論的義務。行政首長出庭應訴失語現象，不但沒有發揮行政訴訟應有的制度功能，也讓行政相對人看不到行政機關的誠意。

行政首長不出庭應訴的弊端

行政訴訟中，行政首長不出庭應訴非常普遍，行政首長不參加行政訴訟活動的弊端頗多，主要表現在不利于依法行政以及不利于樹立司法權威等方面。

行政首長不出庭不利于依法行政。行政訴訟中，行政首長不出庭參加法庭的審理活動，沒有辦法親臨法庭現場，因此，行政首長對行政機關行政行為的違法之處或者不當之處認識不充分，進而直接影響到通過行政訴訟案件審理所披露的違法環節進行改善這一問題，不利于在日后的依法行政中有針對性的進行整改。

行政首長不出庭不利于樹立司法權威。司法權威是通過實踐中的個案樹立的，行政首長在行政訴訟中不出庭應訴，無疑會降低社會大眾對行政訴訟公正性的信賴。人民群眾對司法機關能否公正地對行政訴訟作出裁決產生質疑，進而表現出對司法權威的不信任。由于行政相對人對作為被告的行政機關不信任，甚至有的行政相對人認為行政機關和人民法院是一家，這些因素都會在相當程度上損害司法權威。

行政首長出庭應訴難的原因

行政官本位意識是行政首長出庭應訴的阻力。我國 “官本位”思想根深蒂固，漫長的封建專制統治時代，等級思想、特權思想、權力崇拜心理是行政文化的重要特點，政府官吏在人民面前是高高在上的，是以“父母官”自居的。這種根深蒂固“官本位”的傳統行政文化導致的行政官本位意識是行政機關首長出庭應訴的強大阻力，要改善行政首長出庭應訴難的現狀，必須要破除這一障礙。

行政事務繁忙巨細影響行政首長出庭。行政機關的行政事務繁多，行政機關行政首長的日常工作事務繁雜。而現階段，我國行政訴訟的案件量日益增多，行政首長出庭應訴少則半天，多則一整天，因此要求行政機關首長出庭應訴所有的行政訴訟幾乎是不現實的。

行政首長不愿承擔敗訴制約著行政首長出庭應訴。無論是民事訴訟，又或是行政訴訟，均有勝訴或敗訴的可能性。與民事訴訟不同的是，行政訴訟在舉證責任的承擔上，要求行政機關就其行政行為的合法性承擔舉證責任，行政相對人沒有舉證的義務。對行政首長而言，認為敗訴會使得整個行政機關形象受到影響。

行政首長出庭應訴的制度保障

改善行政首長出庭應訴的現狀并非一時半會就有顯著成效的，這不僅需要更新行政機關首長的傳統理念，還應當在日常的法庭審理活動中，邀請行政機關旁聽，觀摩法庭審理活動，選擇行政首長出庭應訴的案件類型等來實現。

更新行政機關傳統理念。行政首長由于其自身身份的特殊性，從心理上排斥行政機關當被告。因此，需要在日常的工作中學習法律了解法律，要樹立訴訟主體的地位平等意識。行政機關負責人出庭應訴不僅是履行其職責，而且通過出庭行政訴訟，讓行政相對人了解行政行為的法律依據和法律程序，進而促進行政相對人對行政機關的理解。

邀請行政機關參與法院旁聽。邀請行政機關工作人員參加旁聽的行政訴訟應當具有一定的影響力和代表性，一方面，有利于行政機關工作人員對行政訴訟程序有基本的了解，另一方面，也為行政機關依法行政提供經驗借鑒，進而更好地貫徹依法行政，減少不必要的行政訴訟積累。

選擇出庭應訴的行政案件。現階段，我國行政訴訟的案件量日益增多，行政首長出庭應訴少則一個早上或者一個下午，多則一天，因此要求行政機關首長出庭應訴所有的行政訴訟幾乎是不現實的。因此，行政首長應選擇具有代表和典型意義的案件出庭應訴，而一般的行政訴訟則可以由行政首長副職或者其他工作人員出庭應訴。

行政訴訟中，行政首長出庭應訴至關重要。其一，行政機關負責人出庭應訴，在法庭陳述階段，可以闡述行政機關作出具體行政行為的法律依據以及法律程序，向行政相對人說明做出具體行政行為的理由與依據。其二，行政機關負責人出庭應訴，對行政機關的負責人施加依法行政的壓力，從而促進行政機關不斷提高依法行政的水平。其三，行政機關首長出庭應訴，有利于塑造司法公信力，維護司法權威。

（作者為中共呼倫貝爾市委黨校副教授）

責編/張蕾 美編/楊玲玲