行政壟斷法律責任制度審視

李淑娟

【摘要】行政壟斷不利于市場經濟公平環境的創造，成為我國市場經濟進一步發展的阻礙因素之一。我國的行政壟斷有著復雜的成因，行政壟斷法律責任制度的不完善更是縱容了這種行為。

【關鍵詞】行政壟斷 法律責任制 責任主體 【中圖分類號】F038.2 【文獻標識碼】A

行政壟斷主要是指具有行政權的行政機關或組織濫用行政權力來干預市場、破壞市場正常競爭關系的行為。我國的行政壟斷主要表現為部門性壟斷、地區性壟斷以及行政強制性交易。行政壟斷破壞了市場公平的競爭秩序、損害了市場主體的合法權益，更容易帶來腐敗問題。所以規制行政壟斷行為成為促進市場經濟健康發展、社會進步的必然措施。對行政壟斷行為追究法律責任是限制行政壟斷發生的重要手段，為此我國應建立起行政壟斷法律責任制度，一旦出現行政主體濫用權力制約市場競爭的行為，便要強制行政主體承擔不利后果。

我國行政壟斷法律責任制度的現狀

我國行政壟斷法律責任制度的立法現狀。改革開放后，我國也逐漸意識到行政壟斷行為不利于社會主義市場經濟建設，為此陸續出臺了一些法律法規來限制行政壟斷，但這些法律法規大都是禁止性、制裁性規定，且較為零散。直到1993年我國出臺了《反不正當競爭法》，其中不僅總結了11種不正當行為，并進一步明確了雙方應負的法律責任。2007年我國又出臺了《反壟斷法》，這部法律在第五章專門對行政壟斷行為進行解釋論述，明確了行政壟斷行為的形式，并在該法第五十一條規定了行政壟斷主體所應負有的法律責任，除了責令改正和給予處分外，反壟斷執法機構也可提出處理建議。《反壟斷法》的出臺進一步完善了我國的行政壟斷法律責任制度。

除了立法外，為了限制行政壟斷，我國各管理部門還出臺了一批文件、規定。如我國發改委下發了《反價格壟斷規定》和《反價格壟斷行政執法程序規定》，工商行政管理總局出臺了《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》和《工商行政管理機關制制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》，其中對具有公共事務管理職能的組織的行政壟斷行為進行了規定，防止其濫用行政權干預市場正常競爭。

我國行政壟斷法律責任制度的執法現狀。目前，在我國進行反壟斷執法的部門主要是國務院反壟斷委員會、國務院商務部、國家工商總局以及國家發改委。但由于我國行政壟斷法律責任制度不完善，導致其實施機制也存在諸多漏洞，這些反壟斷執法部門在具體實踐中經常出現“有法難依”的境況。以國家工商總局為例，它雖然理論上是反行政壟斷的執法部門，但實質上它僅僅是一個行政職能部門，無法勝任執法工作。而且行政壟斷大都與政府有關，顯然作為一個政府職能部門的工商總局很難對政府行為進行有效監督。

我國行政壟斷法律責任存在的缺陷

首先，我國行政壟斷法律責任內容不完善。目前我國對于行政壟斷的法律責任大都還停留在行政責任層面，如“責令改正”、“給予處分”等，行政壟斷屬于濫用行政權力，應受到相應的行政處分，但在責任追究上，僅靠行政處分難以最大力度限制行政壟斷行為。而且行政壟斷行為不僅破壞了市場公平的競爭環境，也侵犯了市場主體的合法權益，為此我國應在法律責任內容上加入民事賠償責任。在諸多行政壟斷中，都暗藏官員腐敗問題，所以行政壟斷的法律責任制度建設還應覆蓋刑事責任制度，這樣才能夠對腐敗官員有所威懾。此外，行政壟斷本質上是一種政府行為，是政府權力的延續，所以我國還要將國家賠償責任納入行政壟斷法律責任制度中。

其次，我國的行政壟斷法律責任制度并沒有真正起到規制行政壟斷的作用。在行政壟斷責任追究上，我國大多是要求改正、處分等，這些規定處罰力度輕，而且與行政壟斷所帶來的利益相比，這類處罰可以忽略不計，較少的違法成本也促使行政壟斷事件不斷發生，有關行政壟斷的法律法規根本起不到威懾違法人員、規制行政壟斷的作用。除了責令改正，給予處分外，我國的《反競爭法》中規定可以對行政壟斷處以罰款，金額為“五萬元以上二十萬元以下”，但實質上行政壟斷行為所帶來的經濟利益往往是巨大的，參與行政壟斷的主體獲取的收益要遠遠高于這一處罰金額，因此，這一規定不僅起不到防范行政壟斷的作用，反而因為金額較低而縱容了行政壟斷。所以，在行政壟斷法律責任制度中需要加大對違法主體的處罰力度。

最后，我國制定的行政壟斷法律責任制度缺乏現實實踐性。法律是否有效只能在其實施實踐中進行檢驗，而要法律能夠進入實踐階段，就必須具備可操作性。在法律實施中執法是關鍵環節，而我國有關行政壟斷法律責任的法律法規在現實實踐中遭遇了執法難的問題。這主要是由兩方面原因造成的：一是在我國的行政壟斷法律責任制度建設中，上級機關成為了執法主體，但是這一機關并非是統一明確的一個機構，而是諸多行政部門的上級機構，由于缺乏明確規定，不同的上級機關會對下級機關同樣的行政壟斷行為做出不同的判斷和處罰，這不利于法律的統一性。二是在我國政府機構內部，上下級機關往往是利益共同體，所以處罰下級機關也會損害上級機關的利益，因此在行政壟斷法律責任執法中，上級機關往往對下級機關的行政壟斷做較輕處理，而且處理結果并不能真正得到落實，這無疑縱容了下級行政機構的行政壟斷。

完善我國行政壟斷法律責任制度的思考

擴大行政壟斷法律責任制度承擔主體的范圍。我國當下的法律并沒有對行政壟斷的承擔主體進行嚴格區分，這也導致行政壟斷責任執法缺乏可操作性。所以要想進一步落實行政壟斷法律責任，必須對承擔主體的權力與責任進行明確劃分。

首先，各級政府及行政機構應是行政壟斷行為責任的承擔主體。政府的行政權力應為人民服務，維護市場經濟中的各個參與主體的利益。但受各種因素影響，政府部門有強烈的逐利性，并試圖通過行政權力干預市場來謀取自身利益，這便產生了行政壟斷。所以，要規制行政壟斷，必然要將各級政府及其行政機關納入監管范圍，一旦其出現行政壟斷行為，便要承擔法律責任。其次，法律法規授權管理公共事務的組織也應成為行政壟斷責任的承擔主體。在我國的社會管理活動中，存在一些法律法規授權進行社會公共事務管理的組織，這些組織能夠設立行政機構、事業單位、中介組織等，其行為具備行政特點，屬于行政權力機構，這些組織也有做出行政壟斷行為的機會與動機，因此也應將之納入行政壟斷責任的承擔主體范圍。最后，行政壟斷法律責任的承擔主體還應包括公益性質的企業及政府官員。公益性企業在一些情況下也會獲得行政壟斷的權力，但同時由于其特殊性質，往往處于監管死角，很多行政壟斷監管主體都未將之納入監管視野。

健全行政壟斷法律責任制度的實現形式。首先，要健全行政壟斷法律責任追究的行政責任方式。目前在我國的行政壟斷法律責任制度中，其承擔主體主要負行政責任，但這些責任多是事后追究，而且由于責任較輕，很難真正起到規制行政壟斷的作用，所以除了事后追究外，在行政責任方式上還要建立起事前預防機制，應賦予反壟斷執法機構事前預防行政壟斷的權力，如在發現較輕微的行政壟斷行為時便對行政壟斷主體進行警告，采取一定措施，將行政壟斷行為扼殺在萌芽狀態。其次，要設立國家賠償責任制度。行政壟斷行為的產生是行政權力濫用造成的，這屬于運用公權力侵害市場主體合法權益，其所造成的損失應由國家負責，而且在很多行政壟斷中，受益者并不明確，難以確立責任承擔主體，只能由國家為其違法行為擔責。

建立統一的反行政壟斷執法機構。根據我國的《反壟斷法》，國家工商總局被賦予了反行政壟斷的執法權力。但無論是從執法邏輯與執法效果來看，這種設置都存在一定的不合理性。國家工商總局本身屬于政府工作部門，受政府領導，很難對政府濫用行政權力的行為進行監督，所以難以對行政壟斷進行執法。而且目前國家工商總局僅僅是被賦予了建議權，而非執法權，根本起不到規制行政壟斷的作用。所以，要想貫徹落實行政壟斷法律責任制度，我國必須將反行政壟斷權力賦予一個更加獨立、更加專業的反壟斷執法機構，如國務院的反壟斷委員會，這一機構本身負責相關反壟斷工作，而且級別較高，能夠較好的起到監督政府行政權力的作用，具體來說，我國能否賦予反壟斷委員會一定的調查權與執法權，使之將反壟斷職能貫徹落實，規制政府的行政壟斷行為。

（作者單位：西安建筑科技大學）

責編/王坤娜 孫垚（見習） 美編/楊玲玲