行政壟斷法律責(zé)任制度審視

李淑娟

【摘要】行政壟斷不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平環(huán)境的創(chuàng)造，成為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙因素之一。我國(guó)的行政壟斷有著復(fù)雜的成因，行政壟斷法律責(zé)任制度的不完善更是縱容了這種行為。

【關(guān)鍵詞】行政壟斷 法律責(zé)任制 責(zé)任主體 【中圖分類號(hào)】F038.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

行政壟斷主要是指具有行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)或組織濫用行政權(quán)力來干預(yù)市場(chǎng)、破壞市場(chǎng)正常競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的行為。我國(guó)的行政壟斷主要表現(xiàn)為部門性壟斷、地區(qū)性壟斷以及行政強(qiáng)制性交易。行政壟斷破壞了市場(chǎng)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序、損害了市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，更容易帶來腐敗問題。所以規(guī)制行政壟斷行為成為促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的必然措施。對(duì)行政壟斷行為追究法律責(zé)任是限制行政壟斷發(fā)生的重要手段，為此我國(guó)應(yīng)建立起行政壟斷法律責(zé)任制度，一旦出現(xiàn)行政主體濫用權(quán)力制約市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，便要強(qiáng)制行政主體承擔(dān)不利后果。

我國(guó)行政壟斷法律責(zé)任制度的現(xiàn)狀

我國(guó)行政壟斷法律責(zé)任制度的立法現(xiàn)狀。改革開放后，我國(guó)也逐漸意識(shí)到行政壟斷行為不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為此陸續(xù)出臺(tái)了一些法律法規(guī)來限制行政壟斷，但這些法律法規(guī)大都是禁止性、制裁性規(guī)定，且較為零散。直到1993年我國(guó)出臺(tái)了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，其中不僅總結(jié)了11種不正當(dāng)行為，并進(jìn)一步明確了雙方應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。2007年我國(guó)又出臺(tái)了《反壟斷法》，這部法律在第五章專門對(duì)行政壟斷行為進(jìn)行解釋論述，明確了行政壟斷行為的形式，并在該法第五十一條規(guī)定了行政壟斷主體所應(yīng)負(fù)有的法律責(zé)任，除了責(zé)令改正和給予處分外，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可提出處理建議。《反壟斷法》的出臺(tái)進(jìn)一步完善了我國(guó)的行政壟斷法律責(zé)任制度。

除了立法外，為了限制行政壟斷，我國(guó)各管理部門還出臺(tái)了一批文件、規(guī)定。如我國(guó)發(fā)改委下發(fā)了《反價(jià)格壟斷規(guī)定》和《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》，工商行政管理總局出臺(tái)了《工商行政管理機(jī)關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為程序規(guī)定》和《工商行政管理機(jī)關(guān)制制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》，其中對(duì)具有公共事務(wù)管理職能的組織的行政壟斷行為進(jìn)行了規(guī)定，防止其濫用行政權(quán)干預(yù)市場(chǎng)正常競(jìng)爭(zhēng)。

我國(guó)行政壟斷法律責(zé)任制度的執(zhí)法現(xiàn)狀。目前，在我國(guó)進(jìn)行反壟斷執(zhí)法的部門主要是國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)、國(guó)務(wù)院商務(wù)部、國(guó)家工商總局以及國(guó)家發(fā)改委。但由于我國(guó)行政壟斷法律責(zé)任制度不完善，導(dǎo)致其實(shí)施機(jī)制也存在諸多漏洞，這些反壟斷執(zhí)法部門在具體實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)“有法難依”的境況。以國(guó)家工商總局為例，它雖然理論上是反行政壟斷的執(zhí)法部門，但實(shí)質(zhì)上它僅僅是一個(gè)行政職能部門，無法勝任執(zhí)法工作。而且行政壟斷大都與政府有關(guān)，顯然作為一個(gè)政府職能部門的工商總局很難對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

我國(guó)行政壟斷法律責(zé)任存在的缺陷

首先，我國(guó)行政壟斷法律責(zé)任內(nèi)容不完善。目前我國(guó)對(duì)于行政壟斷的法律責(zé)任大都還停留在行政責(zé)任層面，如“責(zé)令改正”、“給予處分”等，行政壟斷屬于濫用行政權(quán)力，應(yīng)受到相應(yīng)的行政處分，但在責(zé)任追究上，僅靠行政處分難以最大力度限制行政壟斷行為。而且行政壟斷行為不僅破壞了市場(chǎng)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也侵犯了市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，為此我國(guó)應(yīng)在法律責(zé)任內(nèi)容上加入民事賠償責(zé)任。在諸多行政壟斷中，都暗藏官員腐敗問題，所以行政壟斷的法律責(zé)任制度建設(shè)還應(yīng)覆蓋刑事責(zé)任制度，這樣才能夠?qū)Ω瘮」賳T有所威懾。此外，行政壟斷本質(zhì)上是一種政府行為，是政府權(quán)力的延續(xù)，所以我國(guó)還要將國(guó)家賠償責(zé)任納入行政壟斷法律責(zé)任制度中。

其次，我國(guó)的行政壟斷法律責(zé)任制度并沒有真正起到規(guī)制行政壟斷的作用。在行政壟斷責(zé)任追究上，我國(guó)大多是要求改正、處分等，這些規(guī)定處罰力度輕，而且與行政壟斷所帶來的利益相比，這類處罰可以忽略不計(jì)，較少的違法成本也促使行政壟斷事件不斷發(fā)生，有關(guān)行政壟斷的法律法規(guī)根本起不到威懾違法人員、規(guī)制行政壟斷的作用。除了責(zé)令改正，給予處分外，我國(guó)的《反競(jìng)爭(zhēng)法》中規(guī)定可以對(duì)行政壟斷處以罰款，金額為“五萬元以上二十萬元以下”，但實(shí)質(zhì)上行政壟斷行為所帶來的經(jīng)濟(jì)利益往往是巨大的，參與行政壟斷的主體獲取的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這一處罰金額，因此，這一規(guī)定不僅起不到防范行政壟斷的作用，反而因?yàn)榻痤~較低而縱容了行政壟斷。所以，在行政壟斷法律責(zé)任制度中需要加大對(duì)違法主體的處罰力度。

最后，我國(guó)制定的行政壟斷法律責(zé)任制度缺乏現(xiàn)實(shí)實(shí)踐性。法律是否有效只能在其實(shí)施實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)，而要法律能夠進(jìn)入實(shí)踐階段，就必須具備可操作性。在法律實(shí)施中執(zhí)法是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而我國(guó)有關(guān)行政壟斷法律責(zé)任的法律法規(guī)在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中遭遇了執(zhí)法難的問題。這主要是由兩方面原因造成的：一是在我國(guó)的行政壟斷法律責(zé)任制度建設(shè)中，上級(jí)機(jī)關(guān)成為了執(zhí)法主體，但是這一機(jī)關(guān)并非是統(tǒng)一明確的一個(gè)機(jī)構(gòu)，而是諸多行政部門的上級(jí)機(jī)構(gòu)，由于缺乏明確規(guī)定，不同的上級(jí)機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)同樣的行政壟斷行為做出不同的判斷和處罰，這不利于法律的統(tǒng)一性。二是在我國(guó)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，上下級(jí)機(jī)關(guān)往往是利益共同體，所以處罰下級(jí)機(jī)關(guān)也會(huì)損害上級(jí)機(jī)關(guān)的利益，因此在行政壟斷法律責(zé)任執(zhí)法中，上級(jí)機(jī)關(guān)往往對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的行政壟斷做較輕處理，而且處理結(jié)果并不能真正得到落實(shí)，這無疑縱容了下級(jí)行政機(jī)構(gòu)的行政壟斷。

完善我國(guó)行政壟斷法律責(zé)任制度的思考

擴(kuò)大行政壟斷法律責(zé)任制度承擔(dān)主體的范圍。我國(guó)當(dāng)下的法律并沒有對(duì)行政壟斷的承擔(dān)主體進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，這也導(dǎo)致行政壟斷責(zé)任執(zhí)法缺乏可操作性。所以要想進(jìn)一步落實(shí)行政壟斷法律責(zé)任，必須對(duì)承擔(dān)主體的權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行明確劃分。

首先，各級(jí)政府及行政機(jī)構(gòu)應(yīng)是行政壟斷行為責(zé)任的承擔(dān)主體。政府的行政權(quán)力應(yīng)為人民服務(wù)，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的各個(gè)參與主體的利益。但受各種因素影響，政府部門有強(qiáng)烈的逐利性，并試圖通過行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)來謀取自身利益，這便產(chǎn)生了行政壟斷。所以，要規(guī)制行政壟斷，必然要將各級(jí)政府及其行政機(jī)關(guān)納入監(jiān)管范圍，一旦其出現(xiàn)行政壟斷行為，便要承擔(dān)法律責(zé)任。其次，法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織也應(yīng)成為行政壟斷責(zé)任的承擔(dān)主體。在我國(guó)的社會(huì)管理活動(dòng)中，存在一些法律法規(guī)授權(quán)進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理的組織，這些組織能夠設(shè)立行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、中介組織等，其行為具備行政特點(diǎn)，屬于行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，這些組織也有做出行政壟斷行為的機(jī)會(huì)與動(dòng)機(jī)，因此也應(yīng)將之納入行政壟斷責(zé)任的承擔(dān)主體范圍。最后，行政壟斷法律責(zé)任的承擔(dān)主體還應(yīng)包括公益性質(zhì)的企業(yè)及政府官員。公益性企業(yè)在一些情況下也會(huì)獲得行政壟斷的權(quán)力，但同時(shí)由于其特殊性質(zhì)，往往處于監(jiān)管死角，很多行政壟斷監(jiān)管主體都未將之納入監(jiān)管視野。

健全行政壟斷法律責(zé)任制度的實(shí)現(xiàn)形式。首先，要健全行政壟斷法律責(zé)任追究的行政責(zé)任方式。目前在我國(guó)的行政壟斷法律責(zé)任制度中，其承擔(dān)主體主要負(fù)行政責(zé)任，但這些責(zé)任多是事后追究，而且由于責(zé)任較輕，很難真正起到規(guī)制行政壟斷的作用，所以除了事后追究外，在行政責(zé)任方式上還要建立起事前預(yù)防機(jī)制，應(yīng)賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)事前預(yù)防行政壟斷的權(quán)力，如在發(fā)現(xiàn)較輕微的行政壟斷行為時(shí)便對(duì)行政壟斷主體進(jìn)行警告，采取一定措施，將行政壟斷行為扼殺在萌芽狀態(tài)。其次，要設(shè)立國(guó)家賠償責(zé)任制度。行政壟斷行為的產(chǎn)生是行政權(quán)力濫用造成的，這屬于運(yùn)用公權(quán)力侵害市場(chǎng)主體合法權(quán)益，其所造成的損失應(yīng)由國(guó)家負(fù)責(zé)，而且在很多行政壟斷中，受益者并不明確，難以確立責(zé)任承擔(dān)主體，只能由國(guó)家為其違法行為擔(dān)責(zé)。

建立統(tǒng)一的反行政壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)的《反壟斷法》，國(guó)家工商總局被賦予了反行政壟斷的執(zhí)法權(quán)力。但無論是從執(zhí)法邏輯與執(zhí)法效果來看，這種設(shè)置都存在一定的不合理性。國(guó)家工商總局本身屬于政府工作部門，受政府領(lǐng)導(dǎo)，很難對(duì)政府濫用行政權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)督，所以難以對(duì)行政壟斷進(jìn)行執(zhí)法。而且目前國(guó)家工商總局僅僅是被賦予了建議權(quán)，而非執(zhí)法權(quán)，根本起不到規(guī)制行政壟斷的作用。所以，要想貫徹落實(shí)行政壟斷法律責(zé)任制度，我國(guó)必須將反行政壟斷權(quán)力賦予一個(gè)更加獨(dú)立、更加專業(yè)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如國(guó)務(wù)院的反壟斷委員會(huì)，這一機(jī)構(gòu)本身負(fù)責(zé)相關(guān)反壟斷工作，而且級(jí)別較高，能夠較好的起到監(jiān)督政府行政權(quán)力的作用，具體來說，我國(guó)能否賦予反壟斷委員會(huì)一定的調(diào)查權(quán)與執(zhí)法權(quán)，使之將反壟斷職能貫徹落實(shí)，規(guī)制政府的行政壟斷行為。

（作者單位：西安建筑科技大學(xué)）

責(zé)編/王坤娜 孫垚（見習(xí)） 美編/楊玲玲