地方生態文明立法模式與運行效果考量

【摘要】黨的十八屆五中全會將綠色發展作為我國“十三五”乃至更長時期經濟社會發展的一個重要理念，對此生態文明立法應當積極回應。針對目前存在的政策性立法的導向功能不彰、管制性立法的整合功能不足等問題，亟需完善地方生態文明立法模式的理性預期與運行效果。

【關鍵詞】生態文明立法 立法模式 運行效果 地方立法

【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，明確了綠色發展是我國“十三五”乃至更長時期經濟社會發展的一個重要理念。作為超越、揚棄舊的發展方式的規律性認識的最新成果，生態文明和綠色發展的法制化，離不開中央層面的“頂層設計”與總體性制度供給，更需要地方立法層面的積極探索。

地方生態文明立法模式——基于管制性與政策性立法分析

立法的本質在于分配正義，與生態文明建設息息相關的經濟利益、社會利益、環境質量和意識形態的差異都會引發立法問題。地方生態文明立法模式，是指地方立法決策者根據法定職權和程序，在制定地方性法規、地方政府規章等規范性文件來推動區域生態文明建設法制化的進程時，需要遵循或參照的慣常路徑、基本次序和標準樣式等要素所組成的一種立法分析框架或者范式。

作為環境資源保護立法的原型，管制性立法一般以污染介質或自然保育客體為重點，通過制定一定的管制目標，采取不同手段來維護和改善環境品質。如大氣污染防治法、水污染防治法和森林法等大多數環境資源立法，都屬于管制性立法。相對于管制性立法，政策性立法一般不以管制有效性為定位，而是突出政策導向問題。

地方生態文明立法模式下法律實施問題考量——以貴陽為例

貴陽市人大及其常委會自1986年擁有立法權以來，截至2014年底，共制定地方性法規99部，廢止28部，涵蓋經濟建設、生態文明建設、社會建設、文化建設和民主政治建設等領域。現行有效的生態文明類法律（22部）與經濟建設類法律（23部）數量大體相當，基本踐行了貴陽有能力守住“發展與生態”兩條底線的“分配正義”。然而，地方生態文明立法模式的理性預期與運行效果之間還存在著差距。

政策性立法實施存在的問題。貴陽生態文明政策性立法系全國首創。2009年，貴陽市人大常委會通過國內首部促進生態文明建設的地方性法規，即《貴陽市促進生態文明建設條例》。2013年，貴陽市人大制定了《貴陽市建設生態文明城市條例》，原《貴陽市促進生態文明建設條例》廢止。這部政策性立法，事關生態文明的觀念轉變、產業轉換、體制轉軌和社會轉型，關系改革發展穩定大局，旨在彰顯貴陽生態文明建設的政策導向功能。然而，一方面，地方生態文明政策性立法承擔過多的管制內容，致使該條例的政策導向功能不彰，同時也使該類管制性問題復雜化。另一方面，地方生態文明政策性法律的實施有待加強。以政策導向為主的《貴陽市建設生態文明城市條例》長期遭遇實施瓶頸，致使有關部門對《貴陽市環境噪聲污染防治規定》和《貴陽市水污染防治規定》等地方性法規以及地方政府規章的立法評估與生態化改造的進展緩慢。

管制性立法實施存在的問題。1991年，貴陽市人大常委會制定第一部環境保護地方性法規，即《貴陽市城市園林綠化管理辦法》。截至2014年底，該市現行有效的地方生態文明立法22部。除了少數政策性立法之外，其余都屬于地方生態文明管制性立法。因此，導致地方生態文明管制性立法較為分散。我國現行環境與資源法律體系是建立在污染媒介和自然保育客體為重點的兩大板塊基礎之上的，實踐中管制性立法隨著管制的環境因子或污染介質的增加，往往是法越立越多、管制機構越設越細，執法范圍越來越廣。就貴陽而言，涉及到“水”環境因子的地方性法規有《貴陽市城市節約用水管理條例》、《貴陽市水污染防治規定》等6部；涉及到“植被”環境因子的地方性法規有《貴陽市環城林帶建設保護辦法》、《貴陽市生態公益林補償辦法》等4部。這些管制性立法之間往往因主管部門不同，就可能在適用法律、組織分工與具體管制等方面造成“九龍治水”、各行其是，如此，亟需有效整合。此外，管制性立法的實施難以做到“零容忍”和“全覆蓋”。法律的實施因受到設備、人力、財力、時間等因素制約，而難以做到嚴格執法，多數生態文明管制性法律的實施還存在選擇執法、運動執法等情形。

完善地方生態文明立法模式與運行效果的建議

完善地方生態文明政策性立法。第一，明確地方生態文明法制建設的“基本法”。正如《貴陽市建設生態文明城市條例》是原有《貴陽市促進生態文明建設條例》的升級版，應明確其基本法地位，彰顯其政策性立法的理性預期，并相應縮減其管制性立法的內容。這也許是其后《珠海經濟特區生態文明建設促進條例》（2014）、《貴州省生態文明建設促進條例》（2014）和《杭州市生態文明建設促進條例》（2016）等政策性立法在內容選擇上，重政策導向而輕管制有效性問題的趨勢所在。據此，今后制定的地方生態文明促進條例或者建設條例，應直接由省級人大、設區的市人大或者自治州人大制定，擬宣示其“基本法”地位。第二，加強政策性立法的導向功能。地方政策性立法面臨的最大挑戰在于提供何等制度基礎與政策導向的問題。據此，應立足于生態文明和綠色發展的內涵、外延、目標、原則和方法等全國性視野，旨為當地調整生態規劃、生態經濟、生態環境、生態文化、信息公開和公眾參與的地方性法規和政府規章，開展立法評估和生態化改造，因地制宜地發揮該政策性立法的導向功能。

完善地方生態文明管制性立法。第一，管制性立法亟需有效整合。生態系統的整體性及其物質、能量和信息的流動性，單憑管制性立法的孤立、機械應對，是難以解決環境問題的。應通過整合地方管制性立法，來推動當地環境與資源管制的跨媒介整合、跨區域整合、跨部門整合，最終實現整合、適應性管理，從而提升當地生態文明建設和綠色發展的管制水平。

第二，開展管制性法律的嚴格執法與規范執法。為解決地方生態文明管制性立法的實施難問題，建議通過明確各級地方政府及其工作人員生態文明建設的法律責任，提高地方各級政府的生態文明意識，建立“定責、履責、問責”的網格化責任管理體系，來營造嚴格執法的法治環境。與此同時，建議加大對執法人員的投入，完善生態文明執法機構及其執法者的執法資格，增加執法設備和執法技術的資金投入，合理配置執法機構的執法資源，實現執法手段的科學化和現代化，重視市、縣層面生態文明執法隊伍建設，并適時關注嚴格執法中的公平與效率問題。

處理好政策性立法與管制性立法的關系，重點在于把握好立法模式適用的“度”。地方生態文明立法模式的選擇中管制有效性問題并非唯一，應在數量繁多的地方管制性立法之外，重視地方政策性立法。縱觀《貴陽市建設生態文明城市條例》共5章50條，前述中如何落實“門前三包”責任制，規制隨地吐痰、違法橫穿馬路等問題，并非《貴陽市建設生態文明城市條例》這一部主要以政策性立法為導向的地方性法規所能“承載之重”，還需要通過制定、修改或整合以管制性立法為重點的地方性法規、地方政府規章等規范性文件，以實現地方政策性立法與管制性立法的求同存異、互融互補。

（作者為貴陽學院法學院副教授、中南財經政法大學博士研究生）

【注：本文系貴州省教育廳高校人文社科研究項目“貴州水生態文明行政執法研究”的階段性研究成果，項目編號：2016GH17】

【注釋】

①溫晉鋒，王謨：《霧霾治理立法：趨向與反思》，《人民論壇》，2016年第14期，第103頁。

② 趙翔：《論環境質量監管的制度因應——從“爆表”與“北京咳”談起》，《人民論壇》，2016年第5期，第36頁。

責編/張蕾 蘇娜（見習） 美編/楊玲玲