空間治理：城市治理新視角

尹才祥

黨的十八屆五中全會要求，加強空間治理體系建設，推進國家治理體系和治理能力現代化。最近召開的中共江蘇省委十二屆十二次全會要求，優化城市空間布局，發揮好城市規劃的戰略引領和剛性控制作用。加強空間治理是當前推進城市治理體系和治理能力現代化的重要舉措，以空間作為治理的切入點，有利于推動整個城市治理水平的不斷提升，達到城市善治。在長期城鎮化發展進程中形成的各種問題，如城市結構失衡、城市空間生產異化、城市認同危機、城市空間秩序混亂和城市政治參與單一等，從城市空間治理角度來認識和處理，是非常必要的。

明晰城市空間價值

高度重視城市空間的社會價值。城市空間具有經濟價值和社會價值，城市空間不僅是經濟要素，而且集社會性和政治性于一體，城市空間多元價值性集中體現為城市的社會價值。從經濟價值看，城市是市場經濟正常運行的核心，城市空間中的要素、空間之間的組合以及空間建設本身能夠促進原料、勞動力、能量與資訊的流動，使各種資源達到最佳結合。城市經濟功能的實現，有賴于高效的社會治理，這就要求我們重視城市的社會價值，要求我們消除城市空間組合與建設中的空間功能異化、人為性的空間隔離和排斥、空間精神文化價值的衰落等問題，以城市空間治理推動整個城市社會的發展。

高度重視城市空間的使用價值。城市空間具有使用價值和交換價值雙重特性。漠視城市空間的使用價值而僅僅專注于交換價值，空間資源就會被資本或強權瓜分。人們創造美好的城市，就是為了得到美好的生存環境。城市善治的重要目標之一就是通過對城市空間使用價值的構建，使城市健康有序發展，服務于城市居民的幸福生活。這就需要制定一整套相關機制、制度來調節、規范資本的空間運作和空間生產，把城市空間發展的長遠規劃與現實問題結合起來，有效地發揮資本在城市空間生產中的積極作用，規避資本的消極影響，切實把握好城市發展的質量和方向。

高度重視城市空間的生態價值。城市作為物質積累和交換的中心，處于生態環境鏈上關鍵的一環，對環境的影響至關重要。城市空間中的廢氣、廢水、垃圾和有毒物質如果無序排放到環境中，不僅會破壞周邊生態，而且會危及城市自身的生存。從微觀的角度看，城市生態環境的污染也遵循市場邏輯，有毒污染物最終都會轉移到市場價值較低的空間，這些空間也正是邊緣人群和弱勢群體的生存空間，他們所屬空間的生態價值在城市建設中很少得到應有的重視。而城市優質空間則聚集各種優勢資源，具有強大的吸引力。優質空間的稀缺，劣質空間的擴張，是產生空間分配上的不平等的重要原因。只有重視城市空間的生態價值，才能真正增強優質空間，減少劣質空間，在優化城市空間的同時促成優質空間的共享。

規范城市空間生產

改革開放以來，我國城市快速發展，城市空間問題也日益凸顯，許多問題的源頭在城市空間生產上。城市空間治理必須關注推動城市空間變化的各種動力，這些力量可能分別來自政府、市場或社會，也可能產生于政府、市場和社會之間相互作用。政府、市場和社會應有明確的角色定位，有針對性地處理相應的空間問題。各方都應把握好自己的空間權利邊界和責任邊界，各司其職，充分協調，共同促進空間權利的平衡發展。

在城市化進程中，政府如果過分地介入市場，就會使城市空間生產失去應有的活力。另一方面，政府如果不充分履行職能，資本就會左右城市空間生產和空間資源的分配、使用，無視人們生產、生活、娛樂、衛生等方面多樣化需求，造成城市空間生產公益性的缺失。政府要尊重和實現城市居民對空間的選擇與需求，注重公共空間的開發和使用，完善公共空間的服務職能，還要調節市場，防止資本在追求利潤的時候過分侵入城市公共空間，特別要注意防止房地產市場對城市空間的擠壓。處理好公有資本和社會資本在城市建設中的參與比例問題，充分發揮公有資本在城市建設中的服務和公益性作用。

必須警惕資本驅動和城市自身的擴張沖動扭曲城市的發展，影響城市的長遠規劃和總體設計。對資本進入空間生產的目的、方式、領域和效果要慎重權衡，確保城市發展中效率和公平的統一，避免城市空間生產屈從于資本增殖，以犧牲城市空間的多元性和城市居民需求的多樣性為代價，對城市空間資源過度開發或片面開發。

促進空間權利平衡

空間權利的分配制約著城市的發展模式，空間治理必須關注多元化的空間利益主體，協調多元化的空間利益，促進多元化的空間利益平衡，最終實現多元權利平衡。

城市空間權利的平衡，要著力形成完整的空間治理法規體系和以法定規劃為主體、戰略規劃與專項規劃為補充的治理體系，從而實現空間治理的有序進行和良性循環。在此基礎上，實現多元利益的協調和權利平衡，保證人們享有合理的空間環境的權利。在空間生產規劃和空間資源分配過程中，要建立利益相關者都能夠參與其中的利益表達機制和法律保障機制，保障各方權利，化解各種問題，促進城市治理面貌的整體改善。另外，必須暢通相關利益主體的利益表達通道，防止少數利益相關者通過不正義的分配方式制造空間資源享有上的不平等，尤其要保障弱勢群體得到相應空間資源的機會。

總之，城市空間治理不應當是一種控制、命令或生意，而應當是利益相關者多方參與、充分保障權利的協調共治。

（作者系南京信息工程大學馬克思主義學院副教授）

責任編輯：劉衛東