完善組織機(jī)構(gòu) 創(chuàng)新工作機(jī)制——關(guān)于邵武市土地收儲、出讓和運(yùn)行情況調(diào)研

黃毅平

完善組織機(jī)構(gòu) 創(chuàng)新工作機(jī)制——關(guān)于邵武市土地收儲、出讓和運(yùn)行情況調(diào)研

黃毅平

根據(jù)省政府閩政〔2001〕34號《關(guān)于推進(jìn)土地收購儲備制度的通知》文件精神，2002年5月成立了邵武市土地收購儲備中心，并制定了相關(guān)法規(guī)性文件：《邵武市土地收購儲備暫行規(guī)定》《邵武市城區(qū)國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣暫行規(guī)定》及該規(guī)定的補(bǔ)充通知。明確了土地儲備的組織結(jié)構(gòu)、職能、作用、運(yùn)作方式、征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，解決了各相關(guān)部門之間深層次的矛盾，使土地收購儲備工作“有法可依，有章可循”。明確了我市土地收購儲備中心的主要職責(zé)是：根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和市場需求，代表政府制定收儲計(jì)劃，適時(shí)收儲土地；對實(shí)施企業(yè)改制的存量土地進(jìn)行收購；經(jīng)營和管理市政府依法收回的違法用地，閑置拋荒土地和無主土地，并納入土地儲備體系；對收購儲備土地進(jìn)行拆遷，整理和出讓前的合理利用；對收儲土地組織出讓，籌集運(yùn)作和管理土地收購、儲備和出讓資金。

根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)的要求，我們對市土地收購儲備中心（以下簡稱“收儲中心”）的組織機(jī)構(gòu)、土地儲備制度建設(shè)和運(yùn)行情況進(jìn)行全面的調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、基本現(xiàn)狀綜述

（一）目前運(yùn)營情況

隨著城市建設(shè)的加快和老城改造的深入，特別是實(shí)行凈地出讓政策，收儲中心承擔(dān)任務(wù)日益艱巨。2002年至2015年12月，收儲中心共收儲土地總面積5236.12畝，共支付土地價(jià)款和拆遷補(bǔ)償費(fèi)10.81億元（不含《土地收回協(xié)議》約定按出讓成交價(jià)款60%支付的未成功出讓地塊收回費(fèi)用）；出讓經(jīng)營性用地158宗，面積約265萬平方米，共獲出讓金約38億元，高出底價(jià)約7億元。2008年至2015年底在財(cái)政授權(quán)下共墊付地塊費(fèi)用約1936萬元，截止到2015年底中心專戶賬戶銀行余額約為18941萬元，實(shí)際收支余額應(yīng)約為19942萬元，差額為1000萬元（此款項(xiàng)為中心歷年結(jié)余及工業(yè)用地保證金等）。

（二）人員編制狀況

收儲中心是隸屬于市國土資源局原為自收自支股級事業(yè)單位，目前實(shí)際按財(cái)政核撥事業(yè)單位管理。收儲中心成立之初沒有核定人員編制，人員由原市土地管理局內(nèi)部調(diào)劑，2010年經(jīng)市編委（邵委編〔2010〕11號）同意，將撤銷的原市拆遷事務(wù)所的21名工作人員和13名事業(yè)編制核定給中心。現(xiàn)依據(jù)邵委編〔2015〕57號文件，定為公益一類事業(yè)單位。按規(guī)定，其經(jīng)費(fèi)由財(cái)政核撥，實(shí)際上從2003年起邵武市土地收購儲備中心已是財(cái)政全額撥款，但事業(yè)單位法人證書上經(jīng)費(fèi)來源還是登記為經(jīng)費(fèi)自理，與實(shí)際情況不符。目前，中心實(shí)際在崗5人（其中3人屬基層國土資源所或直屬事業(yè)單位編制），其余人員在市國土資源局內(nèi)部調(diào)劑使用；中心現(xiàn)配備主任1名，副主任1名，會計(jì)1名，出納1名，職員1名，人員短缺和工作任務(wù)繁重的矛盾十分突出。

（三）資金運(yùn)營狀況

邵武市2002年成立收儲中心后，前期做了大量的基礎(chǔ)性工作，應(yīng)該說取得了一定的成績，為土地儲備工作打下了良好的基礎(chǔ)。圍繞建設(shè)人居福地、創(chuàng)業(yè)福地、生態(tài)福地的海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)綠色腹地經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的目標(biāo)，市委、市政府對土地儲備工作提出了更高的要求。但是，一方面土地收購儲備前期資金政府投入不足，另一方面收儲中心希望依靠國家和省里面制定的政策作為依據(jù)，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資也無法實(shí)現(xiàn)，收儲中心進(jìn)一步拓展業(yè)務(wù)失去了必要的資金保障。在這樣的現(xiàn)實(shí)狀況下，進(jìn)行土地收購的時(shí)候，收儲中心就只能采取唯一的一種收購方式——協(xié)議收購來運(yùn)作。這種收購方式在運(yùn)作過程中，由于采用的是“先協(xié)議收購，后出讓補(bǔ)償”的方式，所以在對土地進(jìn)行收購的時(shí)候，就存在四個(gè)方面的不利因素。一是不利于土地收購儲備機(jī)構(gòu)成功收購。由于這種收購方式實(shí)際上是一種“賒賬式”收購，所以在收購有些土地特別是所謂的“黃金”“搶手”地塊時(shí)，由于用地意向者較多，原有土地使用（所有）權(quán)屬單位人出于一種急功近利的思想，就往往置國家法律法規(guī)于不顧，將本應(yīng)該納入土地儲備庫或應(yīng)該經(jīng)過收購儲備推向市場的土地，擅自轉(zhuǎn)讓或買賣于他人，從而導(dǎo)致收購儲備工作陷于一種尷尬被動的局面。二是不利于政府獲取更多的收益。因?yàn)閰f(xié)議收購或多或少地會存在土地使用（所有）權(quán)屬單位人向土地收購儲備機(jī)構(gòu)討價(jià)還價(jià)的可能，從“利息”和“付款周期”等角度考慮，“賒賬式”的收購?fù)恰白尷健钡慕Y(jié)果。三是土地征收主體的多元化，土地收購儲備部門之間的協(xié)調(diào)不夠，到期不按時(shí)交付土地，給政府儲備、出讓土地造成困難。四是在土地收購儲備的實(shí)際操作中，規(guī)避土地收購儲備的行為時(shí)有發(fā)生，致使一些本應(yīng)納入收購儲備的土地被紛紛轉(zhuǎn)手，國土收益大量流失。主要表現(xiàn)在：其一，一些工礦企事業(yè)單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其他原因調(diào)整出的原劃撥的國有土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后，無力繼續(xù)開發(fā)，而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，以及應(yīng)依法收回的荒蕪、閑置的國有土地，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，本應(yīng)納入土地收購儲備，但土地使用權(quán)人卻拒絕收購，在不辦理任何土地相關(guān)手續(xù)的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯(lián)營聯(lián)建等名義擅自轉(zhuǎn)讓土地或改變土地用途等方式進(jìn)行私下的交易，導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)大量流失。其二，城區(qū)或集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)等一些原有的劃撥性住宅用地，因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃和土地整理，在搬遷改造后一下子由深巷偏僻之地變成了臨街“黃金”地塊，土地價(jià)值突顯。于是這些土地使用權(quán)人便采取拆舊翻新等種種方式，使其無償取得的住宅用地一躍而改變成為本應(yīng)通過公開出讓有償方式方能獲得的經(jīng)營性用地，在原用地上開門面、設(shè)店鋪，用于商業(yè)、服務(wù)業(yè)等用途，從中大肆掠取因政府投資而帶來的土地增值收益。五是集體土地的大量非法入市（特別是毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)、周邊基礎(chǔ)設(shè)施較好的“城中村”，以及城鄉(xiāng)結(jié)合部、交通沿線這些特殊區(qū)域的集體土地），嚴(yán)重地影響著土地的收購儲備及儲備土地的處置工作。

二、思路和對策

土地儲備的實(shí)踐過程，即土地儲備制度的建立過程。邵武市經(jīng)過12年的努力和實(shí)踐，土地儲備的基本制度框架已基本確立，土地儲備的各項(xiàng)工作得到了長足發(fā)展，城市的土地資源利用效率明顯提高，但在運(yùn)行過程中仍然存在著有待改進(jìn)的問題。

（一）實(shí)現(xiàn)土地收購儲備工作的統(tǒng)一管理

目前，無論是征收的集體土地，還是進(jìn)行市內(nèi)舊城區(qū)改造、土地成片開發(fā)，都存在著因地上有建筑物和其他附著物而需要實(shí)施拆遷、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地平整等（即土地的一級開發(fā)）。收儲中心力量有限，無法承擔(dān)所有地塊的前期開發(fā)，現(xiàn)在各園區(qū)、各項(xiàng)目部等都在進(jìn)行儲備土地的前期開發(fā)，但操作方法不統(tǒng)一、管理不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，直接影響了邵武市土地一級開發(fā)的進(jìn)展。實(shí)現(xiàn)土地征收主體的多元化。一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、金塘工業(yè)園等相關(guān)園區(qū)為各自行政區(qū)范圍內(nèi)土地收儲的征收主體，負(fù)責(zé)土地收儲的前期征地、拆遷和談判等工作。二是受市政府指派，市國投、城投公司可以作為重點(diǎn)土地收儲項(xiàng)目的征收主體，實(shí)施土地收儲的前期征地、拆遷和談判等工作。三是對市本級大型土地收儲項(xiàng)目，成立由相關(guān)部門組成的項(xiàng)目部，明確一個(gè)征收主體，其他單位密切配合，實(shí)行項(xiàng)目封閉運(yùn)行。要實(shí)現(xiàn)市政府對土地一級市場的完全壟斷，建立規(guī)范高效的土地市場運(yùn)營體系，規(guī)范管理體制，統(tǒng)一運(yùn)作，真正做到“一個(gè)口子進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”。我們可以借鑒城建領(lǐng)導(dǎo)小組的模式建立土地儲備聯(lián)席會議制度，以此作為領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)研究、制定政策、土地征儲和供應(yīng)計(jì)劃，以及協(xié)調(diào)解決各類問題。

（二）規(guī)范土地收購儲備資本金的運(yùn)營

在土地收購儲備的資金運(yùn)營上，政府、財(cái)政及審計(jì)部門不僅要及時(shí)指導(dǎo)和監(jiān)督土地收購儲備機(jī)構(gòu)，對土地使用權(quán)出讓后國土收益的及時(shí)回收，更要協(xié)助土地收購儲備機(jī)構(gòu)搞好土地收購儲備前期的資金籌措和投放工作。一方面，財(cái)政部門可以劃出用于實(shí)施土地收購儲備的資金列入土地儲備專項(xiàng)資金納入每年度的財(cái)政預(yù)算體系內(nèi)，并按照邵武市土地市場發(fā)育的實(shí)際情況，適當(dāng)增減財(cái)政劃出。這樣一來，既可以減輕土地收購儲備機(jī)構(gòu)貸款利息高、土地收購儲備成本大幅增加的壓力，又可以協(xié)助政府從資金投入市場的額度量方面有效地調(diào)控土地市場的供應(yīng)和需求關(guān)系。另一方面，財(cái)政部門也可以積極配合好當(dāng)?shù)赝恋厥召弮錂C(jī)構(gòu)，充分利用國家及省對土地收購儲備機(jī)構(gòu)可向金融系統(tǒng)進(jìn)行融資的政策依據(jù)，主動地與當(dāng)?shù)亟鹑诓块T聯(lián)系，給予資金上的扶持，并在資金的信貸上提供積極的擔(dān)保幫助。

（三）合理配置土地收購儲備機(jī)構(gòu)人員

在市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步健全組織機(jī)構(gòu)，合理配置人員，是充分調(diào)動各方積極性，逐步形成土地資產(chǎn)運(yùn)營的良好氛圍，充分顯化土地資產(chǎn)效益的必要條件。初步設(shè)想，市土發(fā)公司與收儲中心合署辦公，實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”管理模式，內(nèi)設(shè)“五部一室”，即財(cái)務(wù)管理部、儲備管理部、開發(fā)管理部、市場交易部、項(xiàng)目開發(fā)部、綜合辦公室。市土發(fā)公司承擔(dān)本市范圍內(nèi)土地收儲和經(jīng)營性土地招拍掛的具體工作和項(xiàng)目投融資工作。通過收回、收購、置換和征收等方式進(jìn)行土地儲備，建立土地儲備庫，組織實(shí)施和管理土地一級開發(fā)；受政府和其他單位的委托，組織實(shí)施國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的招標(biāo)、拍賣和掛牌交易；管理土地交易市場，為政府主管部門對國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓提供交易場所。工作人員主要由市收儲中心現(xiàn)有在崗人員轉(zhuǎn)換為土發(fā)公司聘用人員，這部分人員和今后從機(jī)關(guān)事業(yè)單位聘用的其他人員，其在受聘期間原有身份保留不變；工資、福利和政策規(guī)定的各類保險(xiǎn)費(fèi)用由市土發(fā)公司負(fù)責(zé)承擔(dān)；本市同類人員統(tǒng)一調(diào)資時(shí)，其檔案工資隨同調(diào)整，退休或調(diào)離市土發(fā)公司時(shí)，恢復(fù)原有身份，享受原有身份的退休待遇或工資待遇。根據(jù)實(shí)際需要，可面向社會公開招聘部分專業(yè)人才。市土發(fā)公司人員待遇可參照市國投公司、高速公路公司的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（四）依法依規(guī)核定土地收購儲備機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)

市土發(fā)公司財(cái)務(wù)管理直接接受市財(cái)政局監(jiān)督。一是設(shè)立保證金賬戶。在市土發(fā)公司設(shè)立土地競買保證金賬戶，競買人繳納的保證金存入該賬戶，市土發(fā)公司按土地出讓合同約定將競得人繳納的土地競買保證金與競得人其余地價(jià)款及時(shí)全額轉(zhuǎn)入財(cái)政金庫。二是核定業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。由市財(cái)政局按宗地土地出讓總成交價(jià)的8‰計(jì)業(yè)務(wù)費(fèi)，撥付至市土發(fā)公司賬戶，作為市土發(fā)公司的工作經(jīng)費(fèi)，主要用于公司的經(jīng)營和管理支出等。三是保障土地發(fā)展資本金。由市財(cái)政按宗地計(jì)算的土地出讓凈收益（成交價(jià)—收儲成本）的5‰及按超出年度預(yù)算土地凈收益的30%撥付補(bǔ)充。地塊收儲成本由財(cái)政直接撥付至市土發(fā)公司賬戶（注：地塊收儲成本包括收購?fù)恋刂С觥⒄鞯睾筒疬w補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、土地出讓業(yè)務(wù)支出、銀行貸款利息等）。四是確定融資規(guī)模。由市財(cái)政局每年初按土地收儲供應(yīng)計(jì)劃，經(jīng)市國土資源局審核后，報(bào)市政府批準(zhǔn)予以實(shí)施，并核定市土發(fā)公司舉借的貸款總規(guī)模，具體項(xiàng)目貸款由市土發(fā)公司按計(jì)劃實(shí)施，不得超規(guī)模貸款。同時(shí)，市土發(fā)公司財(cái)務(wù)月報(bào)、年報(bào)應(yīng)定期分送市國土資源局、財(cái)政局報(bào)備。

市土發(fā)公司行使的是政府賦予的職能，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的效益，將收儲的土地充分利用起來，通過前期策劃、定位分析、開發(fā)經(jīng)營和后續(xù)管理服務(wù)等，盤活國有資產(chǎn)，增加經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，其核心在于規(guī)范，而規(guī)范的前提必須是透明，以制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)透明和規(guī)范，由“收”和“儲”達(dá)到“讓”。

（作者單位為邵武市土地收購儲備中心）