法治環(huán)境下規(guī)制政策的影響因素研究

阮健倫

規(guī)制政策 政策效果 影響因素

規(guī)制效果依賴于規(guī)制政策制定

若要想取得一個好的規(guī)制效果，第一要務(wù)便是制定出一個良好的規(guī)制政策。且這個規(guī)制政策暗含以下要求：（1）要有明確的規(guī)制政策目標(biāo)，能改善市場效率保證公共利益，實現(xiàn)社會福利最大化和社會資源的優(yōu)化配置；（2）在規(guī)制政策制定過程中能少受或最好不受外界因素的干擾，保證政策能獨立公正的制定出來；（3）規(guī)制政策制定者具有完全信息；（4）規(guī)制政策制定者在對政策的選擇和決策中具有完全理性。然而，在現(xiàn)實中，政策制定者在政策制定過程中會受到各種因素的干擾。

規(guī)制政策制定的影響因素

（1）現(xiàn)有法律法規(guī)

從規(guī)制政策的制定上講，規(guī)制機構(gòu)提出的每一項規(guī)制提案都要有相應(yīng)的法律依據(jù)，都應(yīng)在一定的法律授權(quán)范圍內(nèi)。然而目前我國的情形卻并非如此，如雖然我國已經(jīng)出臺《反壟斷法》，但受“先改革后立法”傳統(tǒng)思想的影響，還有很多行業(yè)缺乏規(guī)制專門性立法，規(guī)制制定找不到法律依據(jù)，且針對自然壟斷行業(yè)中的不同行業(yè)所制定的專門性法律亦為數(shù)不多，此外，我國當(dāng)前在社會性規(guī)制領(lǐng)域的法律大多源于計劃經(jīng)濟時期的立法，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，已不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。

（2）規(guī)制機構(gòu)的職權(quán)

我國法律對規(guī)制機構(gòu)的職權(quán)范圍尚未有明確的界定，存在多個規(guī)制機構(gòu)有權(quán)對同一市場行為進行規(guī)制的情況。這種部門之間職權(quán)不明現(xiàn)象產(chǎn)生的直接后果就是政策沖突。而在我國目前的規(guī)制制度體系中，政府作為主要的規(guī)制機構(gòu)實際上掌握著規(guī)制法律法規(guī)和政策的制定。在規(guī)制立法不足、行政程序缺乏法律規(guī)范的情況下，政府制定的規(guī)制政策很容易與最初的政策目標(biāo)相背離。規(guī)制機構(gòu)既是規(guī)制政策的制定者，又是規(guī)制政策的執(zhí)行者，規(guī)制機構(gòu)的這種雙重角色使得規(guī)制政策在制定階段很容易被被規(guī)制企業(yè)所俘獲。

（3）公眾參與程度

雖然公眾是規(guī)制政策制定的主體之一，但是公眾卻難以參與到規(guī)制政策的制定當(dāng)中。究其原因有三：一是信息傳遞的不暢致使公眾很難注意到社會中存在的所有問題，也難以提出自己的利益訴求。二是公眾存在機會主義行為和搭便車行為，且我國政策的制定程序透明度有待提高，這也給公眾的監(jiān)督帶來了困難。三是雖然我國分別建立了行政處罰聽證會、價格決策聽證會和立法聽證會制度，但是這些聽證制度尚未有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

優(yōu)化我國規(guī)制政策制定的建議

（1）完善規(guī)制法律體系

市場經(jīng)濟是我國建設(shè)中國特色社會主義的重要途徑。在完善產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策的制定過程中，勢必要把握政府對市場規(guī)制的度的問題，既需要一定程度的干預(yù)和調(diào)節(jié)，又不能對市場進行過度地控制。這種控制就需要法律作為依據(jù)，完善規(guī)制立法便也成為題中之義。

首當(dāng)其沖的便是要盡快出臺自成體系的行政程序法。行政程序法的出臺能夠較好地規(guī)范規(guī)制政策制定的程序和過程，一方面它可以用法律形式規(guī)定規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制手段、方式、步驟、過程和時限，調(diào)節(jié)規(guī)制機構(gòu)對被規(guī)制企業(yè)的規(guī)制管理過程。另一方面，產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策便是一種行政管理方式，它也必須要遵循行政程序法的規(guī)定，因而行政程序法對于控制公共權(quán)力的濫用、保護公眾的利益、規(guī)范行政行為、提高行政效率起到?jīng)Q定性作用。其次要完善規(guī)制性基本立法，伴隨著進一步的改革和急劇變化的國內(nèi)外形勢，規(guī)制立法必須具有前瞻性，在制定過程中充分重視法律的時效性，使之能適應(yīng)我國不斷變化的市場形勢，更好地為我國市場經(jīng)濟和法治經(jīng)濟的深入發(fā)展提供支持和保障。

（2）構(gòu)建獨立性規(guī)制機構(gòu)

獨立規(guī)制機構(gòu)作為政府職能部門之一，想要真正實現(xiàn)獨立，首先政府本身就需要獨立，其中最重要就是深化政企分離。“政企不分”一直是國有企業(yè)，而且是相當(dāng)部分集體企業(yè)市場化改革的障礙。除了政府和企業(yè)的職能交叉，政企不分還有更深一層的含義，即大部分公有企業(yè)委托人具有“政府化”的特征。且政企不分造成了國家在政策、資金上偏向國企，導(dǎo)致經(jīng)營效率低下，滋生了腐敗和壟斷，打擊了私有制企業(yè)的活力與創(chuàng)新能力，出現(xiàn)了嚴(yán)重的自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的行政壟斷行為。同時，有效的政企分離不僅要把政府職能從企業(yè)中剝離山去，還要求政府職能的進一步分離，因為規(guī)制機構(gòu)的最終獨立需要適當(dāng)劃分規(guī)制機構(gòu)的職能范圍。與此同時，政府還應(yīng)履行社會管理的職能，填補市場機制的空缺，但不能過度干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營管理；另還需樹立服務(wù)型的管理理念，去除官本位的管理意識；且其活動不應(yīng)以自身的能力和資源為導(dǎo)向，而應(yīng)以社會和公眾的需要為導(dǎo)向。

（3）提高公眾參與度

公眾在參與政策制定的過程中能增強對政府、政策的認(rèn)同感，還能起到監(jiān)督政府的作用。提高公眾參與度的途徑首先可以通過聽證會的形式來實現(xiàn)，不但要完善事后的行政程序當(dāng)中的聽證制度，更加需要健全事前立法當(dāng)中的聽證制度。表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策的制定過程中，則可以公開規(guī)制政策提案以供公眾討論，并廣開言路，向社會公眾征求相關(guān)意見。通過提高公眾的參與度，在另外一個層面上便增強了規(guī)制政策制定的透明度。這一方面能夠使規(guī)制政策的制定更合民意，另一方面也使得公眾能夠更多地參與進來，起到對規(guī)制政策的制定進行監(jiān)督的作用。有監(jiān)督便能夠減少權(quán)力的濫用，便能夠保證產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)。