論社會治理視野下農村社區網格化管理的完善

張樹旺 郭璨 李偉 王健峰

摘要：自2004年至今，網格化管理一直是中國農村社區治理創新的主要思路。但隨著十八屆三中全會從社會管理思路到社會治理思路的轉變，網格化管理作為社會管理思路時期的成果，需要重新定位和發展完善。本文以案例方法對云南省孟連縣農村網格化管理的這一理想樣本進行管理結構、管理成本和管理成效等方面的深入探討，得出網格化管理不能理順政社關系、促進社會建設、管理成本畸高的結論，并提出改革網格化管理的一元化管理做法使其適應治理體系與治理能力現代化要求的建議。本文的價值在于推進了社會治理思路下網格化管理適應治理理論的研究。

關鍵詞：農村社區；網格化管理；善治；孟連

中圖分類號：C93-0 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2016）04-0058-07

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.04.008

一、網格化管理：農村社區管理（治理）的成果

基層社會治理是一項復雜的系統性社會工程，其治理體系是依據其所在社會的歷史條件、社會性質、人口特質、發展特性為等條件構建出整體性、系統性和協同性的有效治理體系。社會性質不同，其構建出的社會治理體系必然不同。[1-2]梳理出我國基層社會治理創新的主要思路，剖析典型性案例及其產生的歷史背景、治理架構、治理運行方式、治理效能、發展前景等要素，對于尋求更為優化的基層社會治理實現路徑是必要的。

農村社區（村莊）作為村民生活的共同體，是農村基層社會服務管理的基本單元。改革開放以來，隨著家庭聯產承包責任制在農村的廣泛推行，以村民自治制度為核心的“鄉政村治”治理格局取代了行政權力高度集中統一的人民公社體制。在“鄉政村治”的體制規劃下，鄉鎮一級政府是國家農村基層政權單位，村民委員會是農村最基層的群眾性自治組織，鄉鎮政權和村委會的相互結合形成了我國農村基層組織政治模式，[3]農村社區治理機制得到了新發展。

但由于我國基層民主條件和意識并不充分，村民委員會實際上承擔了鄉鎮政府派下來的行政性任務和職能，村兩委和鄉鎮政權的關系并不規范，社會管理機制缺乏參與，使村民自治流于形式，沒有發揮村民委員會作為基層自治組織的民主作用；同時，社會分層和利益分化現象導致鄉村社會中多元利益主體和多元價值觀的形成，現有的農村社區管理體制并不能充分化解這些多元性和差異性所導致的沖突和矛盾，加之長期以來政府強化管制、忽視服務的管理理念，使得干群關系緊張，村民與組織意見向左的情形時有發生，增大了群體性沖突事件的可能性。[4]因此，在新農村建設和城鎮一體化背景下的新型農村社區建設過程中，如何創新農村社區管理體制，提高公共服務的能力，促進農村社會維穩發展，成為迫在眉睫的任務。

自2004年北京市東城區率先全面進行網格化管理實踐以來，網格化管理模式在全國各地基層政府中普及開來，2008年浙江省舟山市以“網格化管理，組團式服務”為實踐理念，將城市網格化管理經驗推廣到農村。黨的十八屆三中全會明確提出“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”[5]，將網格化管理的改革完善繼續作為社會治理探索方向之一。迄今為止，網格化管理作為我國基層社會管理（治理）的主要思路已經施行十余年，應該對其理論與實踐效果進行檢討了。

二、文獻綜述與研究方法

（一）文獻綜述

網格化管理的思想來源于水力、電力的管理，“網格”（Grid）的概念即來自于“電力網格”（Power Grid）的拆分。[6]1998年Foster和Kesselman在《網格：計算基礎設施的新藍圖》一書中提出：網格是構筑在互聯網上的一種新興技術， 它將高速互聯網、高性能計算機、大型數據庫、傳感器、遠程設備等融為一體， 實現計算資源、存儲資源、通信資源、軟件資源、信息資源、知識資源的全面共享。[7]受水電力應用中用戶與網格雙向互動的啟發，網格化管理的核心思想在于用戶提交需求的便捷性和網格相應需求的準確性和迅捷性。總體來說，網格化管理主要包括了以下要素：一是按地域合理劃分網格單元，二是基于現代信息技術的網絡平臺搭建，三是寓管理于服務的公共服務意識和相互協作的服務團隊。

網格化管理理論在公共行政學理論應用即是“無縫隙政府”理論。[8]美國學者拉塞爾·M.林登認為“無縫隙政府”是政府流程再造表現在兩個方面：其一是行政“以過程和結果為取向”；其二是變政府本位為“以顧客為取向”的政府角色和政府與公民關系的變革。無縫隙政府打破了傳統官僚制組織中的層級、部門以及職能的邊界，以一種整體的而不是各自為政的方式為社會提供公共服務，“橫向到底，縱向到邊”和“自上而下的指揮鏈與自下而上的反饋鏈并行”的機構職能整合和雙重協作構成無縫隙政府改革的核心。[9]

在我國，網格化管理不是學者率先提出的理論范式，而是基層社會管理實踐創新的結果。我國網格化管理的研究主要以城市基層社區為主要研究對象，以案例法為主要研究方法，進行了理論梳理、信息技術應用、實踐經驗等方面的研究。總體而言，自2008年浙江舟山實踐之后，學界對農村基層社區網格管理的研究還比較缺乏。

從有限的研究成果來看，農村網格化管理的研究觀點主要集中在三方面：其一，從國家與社會的角度看，網格化管理是國家權力進行基層滲透的一種國家建構手段，通過制度化建構，從原有的鄉鎮—村—村民小組的層級結構拓展至個人，將村民納入國家體制的網格單元軌道；[10]其二，從村民自治的角度看，網格化管理是完善村民自治制度的方式，二者的結合方便了干群和村民之間的交流和溝通，真正實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，從而建立起“自己的事自己想、自己議、自己干、自己管”的民主機制；[11]其三，從基層社會治理動員的角度出發，網格化管理充分發揮鄉鎮干部、社區（村）干部、退休機關老干部、醫護人員、教師、民警與農村黨員等的作用，組成鄉村社區網格服務團隊，整合社會力量，實現多元主體的參與和治理。[12]

對于網格化管理在農村與城市的推廣，我國學界存在積極肯定、價值中立、批判三種基本價值取向。[13]積極肯定取向的學者認為網格化管理促進了傳統官僚組織體系從僵化、粗放、被動轉到靈活、精細、主動的管理服務方式，提高了政府部門的管理效率，降低了解決問題的成本，實現了公民與政府的良性快速互動，拓寬了公民參與社會治理的范圍與程度，將其視為我國基層社會管理中的改革新思路和創造性變革。[14-15]價值中立者在肯定網格化管理在我國應用的積極作用的基礎上，客觀分析了其在實踐過程中的構建缺陷和存在問題，如管理人員配套欠缺、投入轉換成本過高、條塊分割依舊、存在盲目跟風傾向等，并針對這些缺陷問題提出對策和建議，指出未來發展的方向。[16-17]批判取向的學者認為網格化管理的推行往往出現形式主義、現實背離目標、網格組織的“他組織”性與社會治理的“自組織”性的沖突、過度強化社會管控等問題，抑制了社會自組織團體的活力和成長。[18-19]

通過對研究文獻的綜述，需要指出的是，網格化管理在農村社區的應用時間上還很短，各地區的經驗積累還很不足，理論總結上還不深刻，還應予以更多的關注。這反映出，雖然網格化管理并非新理論，但其在農村社區的實踐還是一個新生事物，還有一系列值得深思和探究的問題。在這些問題中，最需要學界研究的有如下問題：其一，網格化管理與農村社區社會性質的關系是否體現了新型政社關系；其二，網格化管理是增加了管理成本，還是降低了管理成本，是否具有長效性；其三，網格組織與原政府組織的關系如何理順。

（二）研究方法

研究方法的選擇決定著研究對象的真實呈現度。案例研究法收集數據和資料的來源與途徑非常廣泛，具有強烈的現實感，既可以作為一種獨立的研究方法，又可以為其他相似案例提供輔助解釋。[20]本文選擇案例研究法，在于它能夠通過對本案例的詳細事件過程進行描述，可以對基層社會治理創新案例的背景、系統、主體、路徑及結果等要素進行全面分析，展示出其基層社會治理創新案例的全貌，達到現象剖析、命題概化、理論構建、知識創新和理論適用范圍劃定的理論目標，在方法論上具有一種獨特的優勢。孟連案例是孟連縣基于網格化管理組織改革方案塑造出來的一系列案例，每一個案例是以村或村組為單位構成的。這一組案例是在相同的社會條件下基于同一種基層社會治理制度創新框架產生的，社會條件和制度創新條件相同是其主要共性。[21]

三、孟連案例：農村社區網格化管理的理想樣本

孟連傣族拉祜族佤族自治縣位于云南省普洱市南部，與緬甸接壤，是我國通向東南亞的重要門戶。全縣轄4鎮2鄉，39個村、3個社區、615個村民小組，總人口13.8萬人。財政收入90%以上靠上級政府轉移支付。2008年，孟連發生了震驚全國的“孟連事件”。在事件發生后，孟連縣用網格化管理理論打破原有政府的職能分工，重塑黨委政府組織，建立了覆蓋全縣的責任區，構建了五級網格體系，重新組合網格功能，為網格內群眾提供全方位的公共服務。可以說孟連案例是完全按網格化理論“橫向到邊，縱向到底”[22]的要求重塑政府組織的典型案例，把網格化管理理論的實踐推向了極致，是研究農村網格化管理不可多得的理想樣本。

（一）網格化管理體系的構建要點

“縣、鄉（鎮）、村、組、班”的五級網格構建。孟連利用原有行政區劃但打破其原有職能，將全縣劃成6個鄉（鎮）級網格責任區，在鄉鎮下劃定42個村（社區）級網格責任區，在村下劃定388個村民小組級網格責任區，并在村民小組之下劃定班，推行“班戶聯建”，把分散的農戶進行網格化再組織，在班級網格責任區上建立服務隊，全縣共劃定1 960個班，組建1 810支服務隊。網格區內分別依級建立縣、鄉（鎮）、村、組、班五級為民服務中心（站、點、隊），并依托這五級為民服務中心（站、點、隊）構建五級職能綜合的全方位服務平臺。這樣在實踐上做到了“橫向到邊”“縱向到底”“點線結合”的城鄉服務網絡，實現了全縣各網格區的“信息無縫隙、工作無盲區、服務全覆蓋”。

自下而上的四級網格聯席會議。在縣、鄉級網格之上成立網格領導聯席會議，設常任領導小組和辦公室，任命各級黨組織作為主要負責人牽頭，自下而上定期召開四級網格聯席會議（班一級沒有聯席會議），研究解決下級上報的各項網格內事項，形成事項收集、梳理、解決和反饋的閉合回路，確保準確掌握群眾意愿、快速回應群眾訴求，及時解決群眾困難。

功能齊全的網格服務團隊。網格責任區劃定后，關鍵要有合格的服務團隊。全縣將縣級網格內45名干部充實到鄉鎮級網格內，同時選擇最優干部擔當鄉鎮級網格領導者；每個鄉（鎮）黨委再配備1名副科級組織委員和1名組織干事，專門從事網格內組織工作，增加鄉鎮級網格團隊的服務協同性和回應性。全縣干部工作重心下移，重點建設村級網絡團隊，以村級黨組織建設為核心，組建常務書記、民警村官、新農村建設指導員和大學生村官為骨干的村級網格服務團隊，并按村級網格團隊的功能需求，從全縣各機關、事業單位和企業中抽調513名人員分派到責任區。

集成化、網絡化的網格服務設施。根據網格化責任區的工作要求和團隊人員需求，按照集成化的思路，整合建設村級網格服務辦公室、群眾接待室、群眾工作室、伙房等綜合辦公樓。在辦公服務場所整備的情況下，構建全縣政務服務網，努力建設網格網絡化，推廣網上為民服務站，通過電腦+手機+電視“三屏”合一，確保網格內政策宣傳、黨務政務服務、為民辦事服務、信息資訊服務等業務進入每一個村（居）民視野中。

促進參與和回應的網格考評方式。在農戶為中心的網格工作系統中，為了使政府管理信息與農戶需求信息雙向流動起來，孟連推行了“兩述三評一考”的組織評價和群眾評價有機統一的服務績效評價機制。各級網格團隊的責任人圍繞工作思路、主要措施、工作成效及創新成果等業績，向上一級黨委領導和本級黨員群眾或群眾代表，開展“兩述”工作，讓群眾了解團隊工作，并對網格團隊進行評價做到“組織測評、領導點評、群眾考評”全方位測評（參見圖1）。

最終，孟連農村網格化管理建立，形成了以農戶為中心的網格工作網絡。如圖2所示。

（二）網格化管理的成本投入

網格式的公共組織再塑，必須有經費保障才能長期堅持下去。相比網格化管理之前，網格化后孟連縣管理經費需求大增（見表1）。針對網格化各類經費增長過快的現狀，孟連縣完善了以財政投入為主、黨費留存補助為輔的經費保障機制。在經費分配上，大力向基層網格內組織與工作人員傾斜（見表2）。 2014年，概算增加網格化管理經費585.2萬元。

調研顯示，網格化管理施行以來，其辦公經費至少增加50%。除此之外，孟連在施行網格化管理后，增加了大量的村組服務站點用房建設、信息網絡建設、網格團隊人員經費，服務站點基礎設施建設也在千萬以上。對于一個財政收入90%以上靠轉移支付的貧困縣來說其網格化管理運行成本非常高，而且支出壓力全部落到政府身上，成為沉重和財政包袱，也成為其能否長期施行下去的觀察窗口。

（三）網格化管理的改革成效

從現階段來看，孟連農村網格化管理取得了很好的社會治理成效：

一是政府回應性大大提高。網格團隊在本網格內負有公共事務上的全部責任，打破了以往職能分工專任、條塊分割碎片化政務服務狀況。確實做到了利用信息網絡技術在極短的時間內掌握群眾需求，并把網格內群眾的需求在網格內打通整合，做到扁平化高效溝通，使管理服務與需求高效對接，大大提高了政府的回應性。

二是網格式管理定期會診制度提高問題解決效率。在信息化條件下，每個村級網格每月一次、鄉鎮（街道） 兩個月一次、縣（區） 每半年一次聯席管理問題分析會，做到了問題及時篩選解決的高效率。

三是干群關系的明顯改善。在網格化管理改革之前，干群關系緊張[23]是孟連事件爆發的導火索。網格化管理改革之后，官僚主義作風、組織僵化、職能破碎、回應被動等科層組織的常見問題全部被靈活、精細、主動的網格管理服務方式替代，提高了政府部門的管理效率，降低了解決問題的時間成本和社會成本，實現了公民與政府的良性快速互動，融合了干群關系。

四、孟連網格化管理的問題及其完善思路

（一）孟連農村社區網格化管理產生的問題

孟連案例的實質是政府再造和社會的再組織，即從縱橫兩個方面，把政府層級延伸到社會最底層，將沒有組織到的社會角落完全按網格化要求進行再組織。孟連網格化管理取得了不少成效，得到了中共中央組織部、云南省委、省政府的嘉獎，但同時案例也表現出了一定的完善空間。

其一，網格化管理與農村社區社會性質不契合問題。

農村社區治理創新必須依據所在區域的社會結構、傳統特質、發展特性進行，才能發展出符合農村社區發展的長效性治理體系，這是中國鄉村治理研究群體的共識。徐勇、賀雪峰、吳毅等從研究實踐中認識到不契合農村鄉土社會的外生變量不能構建出鄉村有效的治理體系，“村民自治的理念和結構作為一種建構之物在體現知識分子的價值關懷之時卻可能無法容納農村社區內生發展的復雜需求，從而在衍生出連接宏觀政治的需求機制時卻可能與微觀的農村社區發展形成兩張皮。”[24]正因為如此，賀雪峰等提出鄉村治理研究共識是：“由對農村政治性焦點事件的關注轉向對非儀式化的平靜鄉村日常生活情態的理解的主張。”[24]上述觀點雖是對村民自治研究而言，但農村網格化管理何嘗不是一種“農村政治性焦點事件”，孟連農村網格化案例確實也體現出這一傾向。在上述網格化管理體系建立起來過程中，政府并沒有將農村社區特點、農村社區企業、社會組織、宗族關系等因素考慮納入其中，使其為社會治理、社會建設起到正面作用，而是不考慮農村社區的特點，一元化一刀切，由政府統籌包辦農村社區治理的一切事務。按以往農村治理教訓，這極有可能造成治理體系與農村社區社會的“兩張皮”，衍生出一系列治理失效問題。

其二，網格化管理居（村）委會、農村社區社會組織和農村市場沖擊。

根據相關的法律規定，村委會是群眾的自治性組織，施行“自我管理、自我教育、自我服務”。而村級網格在性質上與自治組織不同，它完全是接受上級指導的政府科層組織，其人員也均是財政供養人員，并且在村級網格做進一步組織延伸，在村級網格下設村民小組網格，在村民小組網格下設班級網格，真正做到了“縱向到底”，將全部村民納入政府組織中來。政府組織的如此拓展，確實擠壓了弱小的村委會和社會組織的生存空間。置言之，強勢全覆蓋的政府組織抑制了村民自治組織和社會組織的發育，對于培育村民的自治意識、孵化社會組織起到反作用，也就孵化不出農村社會治理的長效機制出來。而且在現代社會治理中，市場因素也是治理中不可或缺的一部分，孟連案例中，由于網格過細，市場（特別是公共服務的市場）被分割得過于破碎，導致體制與市場存在對接的障礙，無法納入公共服務企業。也就是說，孟連的網格化管理模式中，既沒有與社會內生性組織融合起來，也不能直接與現代市場性因素對接，堵死了政府借助市場和社會的力量提供公共服務的路徑，人員、經費投入的大幅增加是必然的，導致一元化的社會管理局面也是必然的。

其三，政府原有機構與網格化組織的沖突。

孟連縣黨政編制內三分之一的人常年下移到村級網格。網格化管理使得常設的政府組織從上到下的運作之外多了一種自下而上的運作方式。雙向運作可以改正原官僚組織的缺陷，滿足群眾的個性化全方位的公共服務需求，這對于應急事件的化解非常有效。應急狀態下，網格化組織對常設政府機構必然產生擠出效應。但是，如果政府常設組織與網格組織兩套組織長期并存，就會出現如下問題：首先，現有編制下人員工作分工必然出現混亂，下移人員需要兩頭兼顧，個人工作量必然加大，這就意味著政府組織成本大大增加，人員工作激勵成為難題；其次，按難題層層上遞原則，在人員、管理重心下移的情況下，問題可能在較低層次即處理，網格化的上級常設組織無事可做，造成上層網格化團隊的人力浪費，也造成政府內同酬不同工的現象，組織內不公平現象顯性化。

（二）農村社區網格化管理的完善思路

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，社會治理要“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。《決定》將十八大報告中的“社會管理”改為“社會治理”，雖然僅一字之差，但背后依據的理論體系卻是大為不同，是“國家治理體系和治理能力現代化”在基層社會治理的體現，是從一元治理到多元共治的轉變。

首先，作為社會管理時期的的產物，網格化管理應該按照十八屆三中全會決議的精神重新定位，不再將其作為指導基層社會治理的基礎理論，而是將其作為“健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”的方法和具體措施這個新定位進行探索。

其次，網格化管理應該在理順政府、社會、市場關系下進行多元共治上有所突破。治理理論發展到今天，已經證明，社會治理是由政府、社會、市場三者共同完成的，偏重任何單獨一方都可能導致治理失敗。而網格化管理給學界的基本印象是政府吞并社會，延遲了社會建設，這并不符合十八大報告提出的“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”的要求。這就需要其在管理方式上，不再是通過制定和實施政策對社會公共事務實施自上而下單向度的管理和再組織，而是在網格內通過合作、協商、伙伴關系、確立共同的目標等方式與其他社會組織共同實施對農村公共事務的治理，通過體現公共利益最大化、市場和協商合作原則贏得社會認可，只有這樣才能起到“引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。[25]

值得一提的是，筆者在東西部不發達農村地區調查時發現，網格化管理在農村主管部門中大有市場，不少地區還在將網格化管理作為先進的農村社區治理方法進行推廣。2015年以來《人民日報》[26]《光明日報》[27]對新鄉賢在鄉村治理中的積極作用進行了多次報道，這預示著國家更加重視從農村社區內部發展出治理體系的基層社會治理思路，而不是沿用類似網格化管理的外生性治理的老思路。這對作為外生性治理的網格化管理思路的加速改造以適應中央社會治理新提法形成了新的政策壓力。

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Abstract：Since 2004， grid management has been the main idea of innovation of rural community governance in China. However， with the transformation of thought from social management to social governance in the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC， grid management， as an achievement of the thought of social management， needs to be relocated and developed. As an ideal sample， the rural grid management in Menglian county， Yunnan， is thoroughly discussed in aspects of the management structure， management cost and the effect of management in this paper，drawing a conclusion that grid management can not straighten out the relationship between society and politics and promote the social construction with a extremelyhighly cost. This paper puts forward the reform of grid management， a method of centralized management， to meet the requirements of the modernization of governance system and governance ability. The value of the paper is to promote the research on grid management theory under the view of social governance.

Keywords：rural community； grid management； good governance； Menglian