傳統政治文化與中國鄉村治理

摘 要：鄉村治理發生在國家官僚體系末端和鄉村社會的接合之處，自上而下的國家意志與自下而上的村莊需求相互碰撞博弈，形成各種微觀的權力技術和精致的互動模式。要真正理解當下中國鄉村治理的邏輯，需要對它的政治文化傳統，尤其是“皇權不下縣”“準官員文化”“民間精英文化”等進行回溯性研究。傳統政治文化的形成與當時國家治理能力較弱而社會內部組織化程度較高有關。雖然經歷多次基層政權建設，但是傳統政治文化依然以一種隱秘的方式對當下中國的鄉村治理產生持續的影響。

關鍵詞：政治文化；鄉村治理；社會組織化；基層政權建設

中圖分類號：D62 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2016）04-0065-06

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.04.009

基層治理概念強調的是國家與社會在公共事務管理上的合作，主要涉及官僚體系末端、社會組織、個人三者之間的互動合作關系。因此，嚴格來說，治理行為往往發生在國家與社會交接的基層領域。雖然治理作為明確的概念被提出來是很晚近的事，但是治理的行為卻一直都存在，尤其在中國的基層社會，治理擁有自己悠久的政治文化傳統。

中國向來是一個農業大國，所謂基層治理，幾乎就意味著鄉村治理。這并不是說城市基層治理不重要，而僅僅是指出中國的鄉村治理涉及更多的人口和事務，是基層治理至為關鍵的環節。從這個意義上講，不研究鄉村治理，就難以理解中國基層治理的機制和中國國家-社會關系的精髓。鄉村治理發生在國家官僚體系末端和鄉村社會犬牙交錯的接合之處，自上而下的國家意志與自下而上的村莊需求在這里碰撞博弈，形成各種微觀的權力技術和精致的互動模式。通過對這些權力技術和互動模式的研究，我們可以更好地理解中國的國家與社會。

作為鄉村治理的一端，自上而下的國家意志將隨著基層政權建設的推進而不斷得到強化。尤其是新中國成立以來，在國家現代化的驅動下，鄉村治理格局發生了重大的變化。然而，如果我們深入到鄉村治理的內在機制，依然可以發現傳統政治文化的身影。因此，要真正理解當下中國鄉村治理的邏輯，我們需要對它的政治文化傳統以及在此基礎上衍生出來的制度傳統進行回溯性研究。

一、傳統鄉村的政治文化

（一）皇權不下縣

縣級政區的設置，最早產生于春秋時期的秦國。公元前688年，《史記·秦本紀》載“武公十年，伐邦、冀戎，初縣之；十一年，初縣杜、鄭”。北宋時期，地方政府分為路、府州、軍監、縣，其中，軍、監分為管縣和不管縣兩種。遼將全國分為五京道，下轄156府州、209縣。金基本采用宋制，將全國分為20路，下轄179府州、683縣。元朝的政區層級并不統一，層級最多的有五級，也有不少地方是四級制，不過最普遍的還是三級制（省、路、縣）。明朝和清朝的政區改革目標，是將元代凌亂的政區層級統一化。明代取消了五級制，四級制只剩下“屬州”制度，而政區的主體是布政使司（即“省”）、府州、縣三級制。清嘉慶元年取消了“屬州”制度，政區統一分為省、府、縣三級制。

在鄉村治理領域，最核心的傳統政治文化是“皇權不下縣”。朱元璋曾經在《大誥》中命令縣官不許下鄉，不得親自督促鄉里工作。[1]175作為最基層的政府，傳統時代的縣衙幾乎就是“一人政府”，縣官是上級政府指派的正式官員，要承擔絕大多數的日常工作事務，“百事躬親而不堪重負，很少得到或者根本得不到僚屬的輔佐”。[2]28這就產生了三個方面的后果：第一，縣官一般不輕易介入具體的治理活動中；第二，縣官需要身兼多職，政府權力難以析分；第三，縣官需要仰賴大量的雇員和非正式官員來完成日常工作。

由于人力和精力所限，縣官雖然號稱“父母官”，但是卻只能盡量避免對具體治理事務的介入。只有那些國家明確規定必須履行的職責，以及民間無法自行解決的問題，縣官才會接手處理。從制度上看，民眾也被禁止越級控訴，以減少各級政府的事務負擔。[2]192

作為縣衙的行政首腦，縣官必須熟悉轄區內的各方面情況并對一切事務負責，“他是法官、稅官和一般行政官。他對郵驛、鹽政、保甲、警察、公共工程、倉儲、社會福利、教育、宗教和禮儀事務等等都負有責任”。[2]31作為最重要的治理內容之一，打擊違法犯罪、調解糾紛矛盾從而維持基層社會秩序是縣官日常工作的核心內容，尤其是民事案件的辦理，據檔案資料顯示，民事案件占到州縣法庭承辦案件的三分之一。[3]9作為多權合一的“法官”，縣官不僅需要主持庭審并作出判決，還需要主持勘查詢問以及緝捕罪犯。換言之，他要同時履行“法官、檢察官、警長、驗尸官的職責”。[2]193除了司法，縣官最核心的工作還包括維持治安與征稅。

即使身兼數職，作為正事官員的縣官也難以包辦所有的治理事務，雖然縣衙配有部分衙役，但是依然人數不足，只能額外雇傭一批非正式人員充當幕友和長隨，協助完成縣官的日常工作。這樣一些雇員，由于不具有正式身份，地位不高，且流動性較大，因此很難對他們進行制度化的約束。取而代之的是，縣官們只能和他們的輔助職員保持“私人性的、非正式的關系”[2]334，以此作為一種監督策略。即便如此，雇員們也很容易仰仗縣官對他們的依賴而擺脫約束，為自己謀取私利。

上述對基層正式官員的描述，主要反映的是傳統鄉村治理中的權力文化。雖然自20世紀初期開始，國家開展了基層政權建設，希望推動基層社會的官僚化，但是直到清末和民國時期，中國鄉村治理結構依然保持著“皇權不下縣”的政治文化，使得基層正式官員始終維持在一個很低的數量極。這使得基層官員不得不在很大程度上依賴地方性的雇員和半正式官員來完成治理工作，即使這些地方性的助手很容易失控。

（二）準官員文化

鄉村治理的另外一個傳統政治文化是“準官員文化”。準官員在傳統社會中發揮著重要的治理作用。之所以稱作準官員，是因為他們主要來自民間，受地方精英的推舉而接受縣官的任命，充當政府與鄉村社會的對接橋梁。

在20世紀初期，準官員文化主要體現為保甲文化。作為縣衙門和地方社會之間的主要聯絡人，保甲是不帶薪的準官員。“處在國家與社會的交匯點上，他們具有兩副面孔，既是社會代表人，也是國家代理人。他們可能是地方社會中的強勢人物，也可能僅僅是被推舉的作為應付國家索取緩沖器的小人物。”[4]作為一種理想狀態，保甲一方面要維護地方社會的利益，另一方面也要履行政府交付的職責。

保甲的基本功能是維持地方治安，協助政府緝查強盜、土匪，其背后的政治文化理念是：每個人的行為都無法逃過鄰里鄉親的耳目，通過將這些地方性的準官員組織起來，政府能夠更好地實現基層社會控制；有時候縣官也可以利用保甲推行道德教化，尤其是當這些被推舉出來的保甲具有一定聲望的時候。[2]252

在清代河西走廊的水利組織中也存在類似的準官員，他們有不同級別，大致包括管水鄉老、水利鄉老、水利老人、渠正、渠長、水利、渠甲、田畯郎、水首等，這些水官在公平用水、化解水利糾紛和實現基層社會治理上都發揮了重要的作用。[5]

并不是所有地方都實行官方推崇的保甲制度，在20世紀初期的河北獲鹿縣，鄉村社會盛行的是一種鄉地制度。作為一個半正式的職位，鄉地是縣衙和鄉村社會之間的中間人，由村民每年輪流充任，承擔由縣官委派的各種任務。鄉地的職責包括“向縣官報告當地的治安情況、幫助衙役拘捕罪犯、把糾紛雙方傳喚到庭”；“發放地契、催促繳納契稅、調查白契和黑地；征收捐稅和提供各種差役”；征稅時，鄉地可以用公款或接待先為村民墊付，再向每個花戶收回墊款，這樣既“排斥了官方稅制下督催賦稅的蠹役對地方村社的入侵，并防止經征人員借機向納稅人敲詐勒索”。[6]13

隨著基層政權建設的推進，保甲承擔的征稅、征兵等任務日益繁重，以至于該職位對民間精英的吸引力日漸弱化；此時被鄉村社會推舉出來的鄉保，往往只是地方上的一個小人物，充當地方真正領導層與國家權力之間的緩沖帶。[7]237這些半正式官員，常常利用該職位的便利條件來謀取私利，以彌補自己工作中的辛苦。

實際上，準官員文化向來都具有兩面性，有時候他們是地方利益的代表并協助縣官處理工作事務，有時候他們則是濫用權力謀取私利的人。他們能否恰當履行職責，在很大程度上取決于地方社會以及縣衙對他們的約束力。如果一個區域社會生態環境穩定，村民在長時間的互動中形成緊密的血緣網絡和強烈的社區認同感，那么就容易形成合作治理的機制，那些準官員也可以得到較好的監督。而在基層政權建設較為成功的地方，國家的力量也能夠較好地管束這些準官員。

（三）民間精英文化

民間精英文化是中國鄉村治理傳統政治文化中非常重要的一種。一方面，國家沒有能力在基層社會建立有效的官僚系統，作為基層國家權力機構的縣衙幾乎是“一人政府”，這使得大量的治理工作只能由民間社會自己消化；另一方面，在鄉村治理中承擔一定職責的準官員，雖然接受縣官的任命，但終究是受到地方精英的推舉和約束，在一定程度上是民間精英的利益代表者。

韋伯認為，中國傳統社會存在一個相對獨立的地主-士紳階層，既脫離中央權力又與基層民眾保持一定的距離；他們是國家與農民的聯結紐帶，是傳統鄉村治理的重要主體。[8]士紳文化之所以能夠在傳統社會中生長出來，與當時國家自上而下的統治能力的不足息息相關。[9]5他們的地位主要是通過考取功名、學品、學銜和官職而獲得的。[10]而在馬克思主義者看來，傳統社會中的民間精英文化實際上是地主階級的剝削文化。在“湖南農民運動考察報告”及其他農村階級分析的論著中，毛澤東第一次系統分析了中國農村的社會結構，指出地主依靠租佃關系控制農民，鄉村治理秩序正是建立在這種控制和剝削的基礎之上。[11]由此可見，馬克思主義論者主要從對抗而非合作的角度來理解傳統時代的民間精英文化。

無論是對抗還是合作，民間精英文化真實影響了中國鄉村治理的內在結構。民間精英，尤其是士紳，往往在民眾和官府之間保持一定的獨立性，同時起到溝通協調的作用。在20世紀初期的中國基層社會，國家雖然希望強化對鄉村的直接控制，但是因為負擔不起龐大的基層正式官僚，只能依賴保甲等準官員，而后者并不完全依附于官府，也受制于鄉村社會的約束，這種約束最主要就來源于民間精英。因此可以認為，傳統中國鄉村確實存在一個相對自主的社會，即使不是西方意義上的市民社會。

廣義來看，所謂政府，即“統治過程的參與”，根據參與者的不同，可以區分“正式的政府”和“非正式的政府”；[12]118在中國，“非正式的政府”掌握在地方精英集團的手中，地方權力在官吏和士紳之間進行分配，除此之外，這一權力并未擴展到其他任何社群和組織。[2]1，283，338從治理的意義上講，民間精英文化體現在兩個方面：一是引導鄉村社會的自治，例如將分散的小農組織起來建設和管理基層水利；二是為了村莊整體利益或個人利益而在官府和民眾之間起斡旋作用。

二、傳統政治文化的形塑

傳統政治文化的形成，首先與當時的國家治理能力較低有關，依賴地方社會顯得非常重要；而地方社會內部組織化程度較高，則是傳統政治文化得以存續的另外一個原因。

（一）國家治理能力及其話語

國家治理能力越弱，地方社會對基層治理的參與往往就越多。與此同時，也會形成相應的國家話語，這些話語為鄉村治理模式及其政治文化提供了合法性并進一步強化之。

從秦漢以來，中國的人口不斷增加，但是作為基層政府的縣級區劃數卻維持在一個穩定的水平。以每個王朝極盛時期的大概縣數來看，漢代為1180個，隋代1255個，唐代1235個，宋代1230個，元代1115個，明代1385個，清代1360個；而在這一歷史進程中，全國人口則從秦代的2千萬左右漸增至19世紀中期的4億。[13]這無疑意味著縣級政府要承擔的治理任務日益繁重。如果以秦漢每個縣不到5萬的人口規模來配比一套縣級政府，那么到1850年中國應當設置的縣數為8500個[14]，而不是實際上的1360個。另一方面，中唐以后，政府的征稅原則由“稅丁”向“稅產”轉變，由于財產的隱匿比人口的隱匿更難被發現，這就進一步增加了基層治理的復雜性。[13]縣均人口的增加以及治理復雜性的增加，嚴重削弱了中華帝國的鄉村治理能力。

從政府結構來看，中華帝國屬于韋伯所謂的“世襲主義官僚制”[15]1047- 1051，[16]229- 234，具有較高的專制權力和較低的基層滲透權力。[17]70雖然對社會的全面直接控制是帝國統治的宏觀追求，但是“世襲主義制的邏輯要求政府機構保持最少數量的科層，以免切斷整個體系倚為紐帶的個人忠誠，造成地方性的世襲分割”。[4]換言之，為了維持較高的中央專制權力，中華帝國只能在很大程度上犧牲基礎性權力，而這在客觀上也直接弱化了帝國的鄉村治理能力。

某種意義上講，決定國家治理能力高低的根本要素是國家的財政基礎。以農業稅為收入主體的傳統國家很難負擔得起一個龐大的正式官僚系統，清代作為正賦的田賦被固定在不到4%的水平上。[18]之所以無法抽取更高的稅賦，與中國長時期過密化的小農經濟難以產出更多剩余價值有關，這從根本上限制了官僚機構充分的科層制化。[4]

在維持較低的國家治理能力的實踐中，一種與之相匹配的國家話語逐漸形成。該話語認為，基層官員參與地方治理，必然會導致各種不法行為。尤其是那些薪水較低的吏役更容易以犧牲地方民眾的利益來自肥。[6]15這當然不僅僅是統治者的一種擔心，這種情況事實上也在發生。然而超越事實的是，政府很容易將這種擔心轉化成意識形態，用以支持政府低成本供給基層治理資源的合法性。

對基層官僚不信任的另外一面，則是倡導基層自治的價值。20世紀初期中國的政府傾向于認為，如果由村社自己承擔基層治理的職責，就能有效避免官吏治理的糟糕后果，因為這些村莊代理人往往會受到社群的監督；[DK]“即使他們有濫用職權的行為，也會在社群內部得以解決”。[6]15正是基于這種話語，帝國統治者樂意減少對基層治理的行政干預而鼓勵村民通過自愿合作來處理相關的事務。

另外一個重要的話語是“輕徭薄賦”，帝國政府歷來承諾把稅收最小化，表面是親民的治國理念，實際上掩藏了國家財政汲取能力不足和過密化小農經濟承載能力有限的基本事實。作為一種話語，低稅收也進一步為低成本的基層治理提供了合法性。

國家治理能力的不足以及由此生發出來的與之相匹配的話語，為傳統政治文化的形成提供了土壤，使得民間社會參與基層治理具有必然性和適應性。當然，民間社會能否有效參與治理，還需要依賴其自身的組織化程度以及跟政府互動的能力。只有在這些條件具備的情況下，傳統政治文化方能維持下去。

（二）社會的內部組織化

傳統政治文化的維系與基層社會的組織化程度息息相關。社會的組織化可以分為兩種，一種是由內生力量促成的，可以稱為社會的內部組織化；另一種是由外部力量促成的，可以稱為社會的外部組織化，比如通過基層政權建設所完成的社會整合。傳統中國鄉村社會的組織化主要是內生力量促成的，尤其是血緣結構和地緣結構對鄉村社會自主性的形成起到重要的作用。

由于行政體系效力的有限性，傳統中國鄉村幾乎感受不到國家權力的存在，只不過是“一個沒有朝廷官員的自治的居民點”；[19]91農民依然能夠“對本地事務保持相當程度的控制，并且在通常情況下能夠逐漸重新控制被中央政府通過種種改革措施奪走的任何東西”。[20]8從這個意義上講，傳統中國的鄉村社會一直具有一定的自主性，存在國家與民間同時發揮作用的公共空間。[13]宗族血緣組織和地緣組織是村莊自主性的重要依托，依托這些傳統內生組織，鄉村社會能夠將那些不合作者邊緣化，從而維持基本的合作與秩序。[21]

在內生性組織中，最重要的應屬宗族。立基于血緣的天然結構，宗族是鄉村社會最核心的組織者和動員者。通過宗族的血緣網絡，零散的個體家庭被整合成組織化的行動單位，具有較強的集體行動能力。[22]事實上，作為鄉村治理主體的民間精英和準官員，主要就來源于宗族的頭面人物，從這個意義上講，中國傳統政治文化在很大程度上是國家與宗族互動的產物。當然，即使在20世紀初期，中國鄉村社會也不是鐵板一塊，而是存在一定的區域差異。由于程朱理學的影響，加上長時間相對穩定的自然社會環境，華南農村的宗族發育相對成熟，具有較完整的組織結構和較強的集體行動能力。[23]華北農村由于生態環境較惡劣，戰亂頻繁，因而整體的宗族結構較小，但是在處理族內紛爭時，族中輩分和年齡高的人往往也可以出面調解。[7]247

除了天然的血緣結構，因為長期共同生活而形成的生活和生產共同體對于社會的內部組織化也起到重要的作用。一方面是因為生活所需而建立起來的人情網絡，另一方面是因為生產所需而建立起來的合作網絡，兩者共同形塑了鄉村社會的共同體，使得零散的個體可以在社會內部被組織起來。這為準官員和民間精英參與鄉村治理提供了堅實的社會基礎。

三、傳統政治文化對當下鄉村治理的影響

雖然經歷多次基層政權建設，但是“皇權不下縣”“準官員文化”和“民間精英文化”等傳統政治文化依然以一種隱秘的方式對當下中國的鄉村治理產生持續的影響。

20世紀中國最初的兩次基層政權建設，從某種意義上講正是中央為強化社會治理、推動現代國家建設而開展的。隨著政權建設的推進，鄉村社會出現了兩種不同的回應：一方面，正式的官僚組織從原來的縣延伸到縣與村之間的區，同時全國性的話語也開始在廣大基層社會確立，國家自上而下的鄉村控制得到進一步的強化；另一方面，政權建設的成本轉嫁到基層社會，導致農民的稅費負擔急劇加重，承擔這一征稅任務的準官員和民間精英苦不堪言，紛紛辭職，取而代之的則是一些地痞流氓，嚴重影響基層政權的合法性。以損害政權合法性為代價的國家控制能力的提升實際上是難以持續的，它在客觀上瓦解了社會內部的組織化，阻礙了國家與基層社會基于良性互構而達成的治理模式，很容易引發各類社會沖突與抗議。基層政權建設的核心困境在于，政府能否按照自己的政策、籌集足夠的資金以擊退泛濫的政權內卷化逆流從而在被釋放出來的“非法”力量沖垮之前確立新政權的合法性，20世紀初期的中國顯然不具備這樣的條件。[24]227

雖然已經過了一個世紀，期間也發生了許多重大的變革，然而我們依然可以在21世紀初期的鄉村治理中發現一個世紀前傳統政治文化的身影，雖然在形式和內容上不盡相同。從當下鄉村治理的結構看，鄉鎮政府-村委會-能人是核心的主體。鄉鎮政府作為最基層的正式官僚機構，介于縣和村之間；村委會是經民選并得到鄉鎮確認的準官員，他們首先是村莊利益的代表，同時也要完成政府交付的任務；能人實際上是村莊中有一定影響力的人，比如企業家、退休官員、教師，當然有時候也包括地方混混。需要指出的是，近年來村委會的行政化日益明顯，有些地方的村委會與一級政府已經沒有太大區別。盡管科層化建設不斷向下擴展，然而當前整個鄉村治理的結構依然保持著傳統時期的基本特征。

從治理模式上來看，雖然20世紀中后期政權建設已經在很大程度上強化了國家的治理能力，國家意志向基層社會的滲透不再像以前那么困難；但是在一些社會內部組織化依然較強的村莊，傳統政治文化以新的形態被保留了下來。在一些地方糾紛的處理上，國家始終期待地方社會能夠在不違背法律政策的前提下自行處理，而基層社會也會積極追求自身的利益偏好，并在一定程度上改造國家的基層政策。[25]從本質上講，傳統政治文化所形塑的治理模式之所以能夠改頭換面延續至今，是因為現代國家治理的有效性始終離不開基層社會的合作，即使這種合作會在某種程度上犧牲國家意志的壟斷性。因此，可以認為，傳統時期中國的政治文化在很大程度上形塑了現代中國的治理格局，甚至在未來很長一段時期內，這種影響依然會存在。

政治文化傳統的影響在法律制度上非常典型。除了受西方形式理性的影響，中國當下的法律制度尤其是實體主義的調解制度主要來源于兩大政治文化傳統。首先是20世紀初期甚至更早形成的依賴準官員文化和民間精英文化的社區調解傳統，其次是共產黨革命歷史中形成的干部、行政和法庭調解，“這些制度與移植而來的形式理性法律條文和制度并存正好證實了中國近百年來的歷史實際和當前的混合型法律現實”。[3]5

四、簡要的結論

當然，隨著現代國家建設和市場化的浸淫，多數村莊的內部組織化已然瓦解，原子化的社會越來越難以參與到基層治理當中。這在客觀上也對國家主導的社會治理提出了更高的要求。然而，原子化社會的治理不是更簡單而是更復雜了，作為一個大型國家，現代中國所面臨的廣袤基層社會的治理實際上要比傳統時期來得困難。例如，由于民間調解的能力越來越弱，大量的糾紛涌向國家機構，構成極大的治理負擔，同時民眾也因為無法得到及時的權利救濟而更容易產生對政府的怨懟。從這個意義上講，如何在當前的情況下重建社會，推動社會的內部組織化，從而確保鄉村治理得以有效運行，這也許是傳統政治文化能夠給現代中國的一個重要啟示，雖然不可能是直接的經驗照搬。

問題是，在日益原子化的鄉村，推動社會的組織化是否有可能？經驗來看，放任鄉村自我發展以期實現內部的組織化，這幾乎是不可能的；而通過外力的介入，尤其是國家合理的財政支持，則有可能在基層社會建立共同利益并以此為基礎形成新的社會整合。“民眾參與和控制關乎地方利益的項目，有可能會推進近幾十年來被市場經濟原子化了的社區紐帶的重新建立”。[4]

總而言之，在對傳統政治文化進行合理揚棄的基礎上，推動現代中國的社會重建，關乎整個鄉村治理的有效性，對于基層自治與民主的推進具有基礎性的意義。

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Abstract：Rural governance comes from the joint between the end of the national bureaucracy and the rural society. The collision and the game between the topdown state will and the downtop rural demands lead to variety of micro authority skills and delicate interactive modes. It is necessary to conduct a backtracking research on the traditions of the political culture， especially “imperial power being never extended to the rural area”， “quasi bureaucratic culture”， and “civil elite culture”， in order to fully understand the logic of the current rural governance in China. The formulation of the traditional political culture is correlated with the weak capacity of national governance and the efficient social internal organization at that time. In spite of multiple grassroots regime power construction， the traditional political culture exerts its impact on the current rural governance in China in an invisible way.

Key Words：political culture； rural governance； social organization； grassroots regime power construction