大型城市廣場踩踏事件應急管理：典型案例、演化機理及應對策略

盧文剛 田恬

摘 要：城市廣場具有能夠自由進出以及能提供巨大的活動場地的特點，成為城市人群聚集的重要場所。正因如此，對其進行公共安全管理的難度也較大。通過對國內外關于廣場和公共空間以及人群聚集踩踏事件的文獻梳理綜述，對上海外灘2014年跨年夜踩踏事件、沙特朝覲者踩踏事件、紐約時報廣場跨年活動等正反典型案例分析比較，揭示人群聚集踩踏事件成因和轉化演變的機理，對大型城市廣場人群聚集踩踏事件預防和應急處置提出改進建議。

關鍵詞：城市治理；應急管理；城市廣場；人群聚集；踩踏事件

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2016）04-0085-12

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.04.012

一、引言

大型城市是指城區常住人口1000萬以上的城市。截至2014年末，我國共有6座大型城市，分別為北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳。[1]城市廣場，指在城市中心人為規劃設置的、為市民公共活動提供空間和場地的一種開放性空間。[2]廣場是城市中民眾進行政治、經濟、文化等社會活動的空間，通常是大量人流、物流、車流集散的場所，場地開闊，交通方便。在廣場中或其周圍一般布置著重要建筑物，往往能集中表現城市的藝術面貌和特點。[3-4]如北京天安門廣場、上海人民廣場、天津銀河廣場、重慶朝天門廣場、廣州花城廣場、深圳市民廣場等。

近年來隨著經濟狀況的不斷改善和人們生活水平的提高，我國城市建設進程不斷加快，城市人口對精神文化生活的需要日益凸顯。而城市的公共空間作為城市生活、經濟、文化的主要活動載體，承擔著舉辦各種商業以及市民文娛活動等的功能，滿足人們人際交往和精神活動的需求。城市廣場最顯著的特征便是它往往位于城市的中央，是建設在城市的中心地帶以方便市民進行公共活動的開放性空間，往往是城市的代表性或地標性地點。而正是具有開放性，廣場能夠作為真正象征開放包容的公共空間，往往也是標志性和具有特殊意義的景點，在重大節日往往成為市民聚集慶祝的場所。與此同時，人流在短時間內的大量聚集，使發生突發事件的可能性增加：人群聚集的場所往往成為各種風險因素和安全隱患集中凸現和爆發的場合，人們在環境極度擁擠甚至呼吸困難、神經緊繃和情緒激動的情況下，即便是微小事件的發生，都能很快改變人群整體的情緒，引發焦慮和恐慌情緒的蔓延和相互感染，導致推擠、踩踏、現場失控嚴重的群死群傷事件，給群眾的生命財產安全以及社會治安秩序和公共安全帶來嚴重的危害。并且由于現場人數眾多，一旦發生事故往往傷亡慘重，增加了造成嚴重后果的可能性，給城市公共安全和應急管理帶來挑戰。

二、文獻綜述

（一）人群聚集研究

1.國外研究

一般認為，法國社會學家 Le Bon（1896）最先開始對人群的聚集行為進行研究，在The Crowd： A Study of the Popular Mind中，他對從個人聚集成為人群的過程及在過程中個體內心心理以及外在表現行為上的差異轉變進行了研究。對在災難過程中影響聚集人群安全的重要因素——從眾現象進行闡釋，認為人群中的個人的心理及行為由于群體整體以及其他個人的引導或感受到了集體傾向性一致性的壓力，而向與大多數人相一致的方向轉變，從而提出了從眾理論。Smelser（1963 ） 在Theory of collective behavior中對從眾現象中的個體心理以及行為進行進一步的探討，認為從眾行為是一種非理性行為，是導致事故災難的重要原因。David（2000） 在Following the crowd中也對從眾行為進行解釋，并基于從眾心理學提出了循環反應理論。

Brown R W（1954）在Mass phenomena中認為，面對突如其來的變故和風險，人群最典型的反應方式便是處于自保進行對抗或者逃避，而這種反應可以稱之為恐慌。恐慌情緒既是導致人群聚集事故的重要原因，又是使得事故后果擴大化的重要因素。Anthony R. Mawson（2005）在Understanding Mass Panic and Other Collective Responses to Threat and Disaster中提出了恐慌人群以互助和協作為主導的理論 。Pan. X. Han（2005）在Human and Social Behavior in Computational Modeling and Analysis of Egress中把恐慌中人的行為分為適應性行為和非適應性行為。Helbing （2000）在Simulating dynamical features of escape panic中對疏散過程中的恐慌與從眾現象間的關系進行研究，在 Le Bon的研究基礎上提出了社會力模型，認為人群中的恐慌情緒不斷積累達到一定量，人群會表現出從眾行為。Baron 等人（1994）在Human aggression中從周邊環境的角度對影響騷亂情緒的因素進行研究，指出在人群聚集、人流密度很大的集會中，少數人若發生異常狀況，真實信息傳播不暢，秩序發生混亂，一個人的突發意外會迅速彌散到周圍的人群，從而演變成大規模的恐慌和混亂行為。

2.國內研究

我國對于集體心理的研究不多，尚缺系統的自主研究，主要是對外國成果的介紹和總結。如譚蕓（2006）在《群體心理行為模擬的探討》中對群體心理行為的計算機模擬研究現狀進行了介紹，認為當群體喪失理性，行為表現出暴力和失控時，會造成巨大的損失，影響社會安全。研究群體心理有助于預防騷亂的發生。姜姍姍等（2012）在《聚集人群的心理學因素及典型行為分析》中分析了影響人群行為的心理學成因，重點分析了處于公共場所中的人群聚集情況，研究了人群的心理以及行為特征，包括人群的從眾現象和交叉流現象等。

國內關于群體心理的研究很多是對群體性事件的分析。如顏珂和胡丹丹（2009）在《群體性事件心理學分析》中運用勒龐的群體心理理論對群體事件發生的心理機制進行了研究。儲召紅（2010）在《群體性事件的社會心理學分析》中，認為從眾、相互感染、去個性化，同質化等社會心理機制導致群體性事件規模擴大，對群體性事件的形成發展進行分析，認為一般人群聚集和情緒轉變的幾個階段，需要有一定的刺激和激化。[5]

（二） 公共空間及城市廣場相關研究

1.國外研究

國外學者對公共空間進行了大量研究，尤其是在政治哲學領域。如Arendt（1958）的The Human Condition認為排除包括意識形態和經濟利益獲益方面的考慮，掙脫政治權力壓制，脫離了公權與私利的束縛、不受何組織和機構的干擾，自發、中立和完全自由的領域才是真正具有公共性屬性的公共領域。她對公共領域進行的這個概念界定，被許多學者接受，Habermas提出了公共領域理論，對后來的研究者造成了深遠的影響。他認為公共領域為公共對話和交流提供開放自由的機會，是社會政治生活的有機組成部分，應該是中立和完全自由開放的，對所有公眾不設任何限制。是否能夠容納自由的社會交流，讓公共交流輿論不受政府和其他組織的壓制，在自發和自覺中進行，關乎健康政體的形成。

Arendt和Habermas的公共領域理論，從政治哲學的角度，為后世的研究提供了基礎，對城市學科和社會學科的學者產生了廣泛影響。Sennett（1990）在The Conscience of the Eye： the design and social life of cities中指出，隨著人口的聚集，在城市現代化的進程中必然會出現來自不同群體和不同階層的個體共同生活和活動。而這正是公共空間的意義所在，為多元化的群體和個人提供相互交流和互動的機會。Carr（1992）的Public Space指出，公共空間為人群進行共同活動提供場地，增加個體的互動，增強群體凝聚力。在公共空間中，需要考慮的最重要的問題是其功能性，即是否能夠滿足市民的需求。此外還應被視為一項權利，人們在此之中應該具有自由出入和自由行動的權利，不應受到限制和干涉。Nadai（2000）的Discourses of Urban Public Space強調認為公共空間的魅力以及最重要存在意義以及其與私人空間之間的本質區別在于可達性。公共空間中的限制和干擾很少，對于任何公眾都是開放可達的。

2.國內研究

國內關于廣場以及公共空間的研究許多是從建筑的設計與規劃，以及生態、環境、景觀等角度進行的。如王建國（1998）認為廣場是城市空間里最具公共性、最富藝術魅力、也是最能反映現代都市文明和氣氛的開放空間。[6]周軍（2004）從城市公共空間整個系統的背景下對城市廣場進行研究，根據廣場在歷史上功能和未知的變更以及現有城市規劃中廣場的地位兩方面的因素為未來城市廣場的設計和建設提出建議。[7]張琳（2008）提出城市的廣場設計需要更多地在選址和設計中考慮市民的實際需求，包括活動場地需求和心理需求等，發揮廣場公共空間的效用。孫連鴻（2013）認為城市廣場目前的建設中缺乏對文化因素的考量，城市廣場應該反映出城市的氣質和文化，需要在設計中就融入文化的因素，使廣場成為市民文化空間。

也有學者從社會學、政治學等學科角度進行了研究。倪偉（2000）指出城市廣場的建設和設計與公共權力的形式有著很大的聯系。王維仁（2002）對廣場的公共活動進行探討，指出廣場是公眾體現制度和機制允許之下的公共自由的場所。郭昊羽（2003）對我國各地興起的廣場建設熱進行反思，指出政府和專家都對這一過程造成了影響。陳鋒（2003）關注社會結構性因素對廣場形態的影響，認為我國轉型時期特定的社會結構和環境下，公共空間建設與市民社會的發展尚未完全形成協調互動的態勢。李德英（2003）對近代成都城市公園的興起和公園社會沖突進行考察，將公園放在大的社會背景下，揭示新興的城市公共空間與近代城市社會變遷的關系。陳竹和葉珉（2009）對國外的公共空間相關研究做了介紹，對公共空間概念的產生和價值判定進行研究，回顧了西方公共空間理論的發展。金訪（2010）認為廣場的出現和存在首先是出于特定的城市公共生活的需要，不是單純的景觀觀賞物，它是城市生活和建筑的運作邏輯，又兼有傳統市民中心特點的公共空間。[8]

（三）踩踏事件研究

1. 國外研究

目前國外對于人群的研究主要體現在人群動力學，即通過構建相關的宏觀或微觀模擬模型對正常或緊急狀況下的人群行為進行分析。如Lighthill 和 Whitham （1955）在A Theory of Traffic Flow on Long Crowded Roads中提出運動波理論，將車流的流體力學應用到對人流的研究當中，認為人流的運動可以用類似車流的特征和規則進行解釋。Henderson（1974）在on the fluid mechanics of human crowd motion中提出了宏觀模型，將人看作近似其他流體分子的個體，假定人不具有思考能力和主觀能動性，在運動中近似流體分子自由運動，提出了元胞自動機模型。Blue（1998）在Emergent fundamental pedestrian flows from cellular automata microsimulation中研究了人在正常異動情況下與發生意外時緊急疏散狀態下行為特征的不同，應用元胞模型進行了研究。Fang（2003）在on the Relationship between Crowd Density and Movement Veloeity中研究了個體在群體中的活動受到周邊的影響，尤其是前后兩個方向的影響。Heigeas等（2003）在A Physically-Based Particle Model of Emergent Crowd Behaviors中研究了人群聚集所產生的一些非協商性緊急狀況下的人群聚集現象。Lee 和Hughes （2005）在Exploring trampling and crushing in a crowd中利用人流模型進行了定量分析，并且結合心理學對人群的移動進行研究。

2.國內研究

與踩踏事件相關的研究主要集中在人群行為研究與人群疏散上，且多集中于數學建模和行為仿真兩個領域。這些基于數學應用的計量方法的研究成果為人群行為的預測和擁擠踩踏事件的預防提供了理論技術參考。如陳寶智等（1999）進行的人員疏散群集行為規律模擬研究，建立了對人群行為的計算機仿真模型，預測在疏散時人群活動和流動的狀態及行為傾向。楊立中等（2003）認為應充分考慮人群中單個人員的個體行為特征， 認為人員在選擇逃生路線時將受到一系列因素的制約， 包括人員對建筑物結構的熟悉程度、對緊急情況發展的了解程度以及周圍人員之間的引力和斥力作用。秦文虎等（2008）針對人群疏散時多個出口的選擇問題，提出了把出口擁擠狀態與個體心理慌亂狀態相結合的出口選擇方法。

也有學者從管理學的視角進行了研究。吳曉智、徐強（2006）以及王起全、金龍哲（2007）提出了要對大型公共活動從方案評估、靜態評估、管控能力分析及應急能力等方面進行全過程的動態分析。葉明海、稽方（2006）對大型社會活動安全的原因進行分析，從組織結構和各個部分的職責上對大型社會活動安全預警系統進行了嘗試設計。胡志瑩、葉明海（2006）提出預警是大型社會活動人群擁擠事故防范的基礎，提出了活動前、中、后三位一體，各部門全力參與的預警體系組織模式。孫超、吳宗之（2007）對公共場所踩踏事件原因進行分析，指出踩踏的發生與公共場所的性能設計、人群素質和人群聚集密度、人群的管理和控制、人群的信息交流有關。張青松等（2009）提出了人群擁擠踩踏事件風險理論，對在人群擁擠踩踏事件發生過程中事故發生的可能性及后果進行了描述。劉洵等（2012）認為緊急狀態下，個體的非適應性行為增加了事故風險，恐慌心理的產生加強了個體的緊張程度，體現出從眾、競爭和趨光等行為特征。恐慌群體在逃生過程中易堵塞，進而演變為人員跌倒和擁擠踩踏。盧文剛等（2016）對美國時報廣場和上海外灘跨年活動中的應急管理舉措進行比較，分析了上海外灘應急管理的不足和美國時報廣場跨年活動應急管理的啟示，以期提高大型群眾性活動踩踏事件應急治理能力，確保城市公共安全。

總體而言，由于人群聚集踩踏事件的多發、頻發已引起學界和社會的重視，但目前少有通過對系列典型事故內部規律的總結分析來對其成因機制、機理以及防控進行綜合性揭示的研究。

三、典型公共場所人群聚集活動防控踩踏應急管理分析

（一）上海外灘踩踏事件

1.事件概況

2014年12月31日，上海外灘的陳毅廣場發生一起嚴重的擁擠踩踏事件，造成36人死亡，49人受傷的嚴重群死群傷后果。

2.事件分析

（1）人群在相對狹小區域內的大量聚集

2014年12月31日晚8點開始，上海外灘出現了人潮的大量涌入，公眾自發向景區聚集。據綜合監測顯示，事發當晚外灘風景區的人員流量，8到9點時已經達到了12萬人次，9點至10點達16萬人次，10點到11點時暴增8萬達到了24萬人次，過了11點之后，已經突破30萬人次，達到外灘風景區的容量上限。陳毅廣場附近交通便捷加之其與黃浦江觀景平臺相連，是外灘風景區最佳觀景位置，也是跨年當晚外灘風景區成為人員流量最大、密度最高的區域。但陳毅廣場面積較小，公共活動面積約為2877平方米。

（2）對聚集人群數量及現場應急預防準備不足

2011年起，上海連續三年在外灘舉辦了跨年活動。但在2014年，出于對保障公共安全、維護活動現場秩序等諸方面的考慮，上海方面考慮暫停在外灘的活動，另行擇地舉辦，并且計劃將參加活動的觀眾控制在三千人左右。2014年11月13日，初步的活動計劃由黃埔區政府向上海市政府請示。有關部門未根據前三年舉辦外灘燈光秀的經驗和活動中獲取的人流數據，做好今年的人流預估。

外灘的跨年活動已連續舉辦了三年，這三年中人流、秩序和公共安全得到了良好的維護。但在2014年的跨年活動中，上海將活動現場轉移到“外灘源”，僅將“外灘”作為活動外圍現場進行了常態管理，而且并沒有對周邊交通進行限制。然而“外灘源”的活動設計入場人數只有三千人，往年參加跨年活動的人數遠遠超出這個數字，上海方面并未對超出部分人流的流向作認真考慮，只是認定沒有組織活動的情況下不會有太多人來到外灘。在對人流沒有做好預估的情況下，現場人流的組織分流引導工作乏力。然而上海“外灘”作為著名景點和開放性的廣場，平日便是游人如織的景象，在跨年這一特殊的有紀念性的時間節點，民眾會選擇到這里來聚集慶祝應是可以預見的。

連續舉辦了三年的新年跨年活動，舉辦地點突然進行了變更，但并沒能在第一時間讓已經形成了慣性思維的公眾知曉，表明事先信息傳播工作不到位，有關部門對于公眾認知習慣可能造成的情況沒有準確預估。

資料顯示，黃埔區在12月30日上午才召開新聞發布會宣布活動相關信息。從中午開始，媒體向外報道相關的活動安排，但是并沒有對關鍵的活動地點以及人流限定信息進行報道，告知公眾，而是著力強調現場活動的內容以及效果，使公眾對活動的期望值上升。在這種宣傳和渲染之下，公眾產生了信息混亂，正確和錯誤的信息交織在一起，再加上兩個名字相近的舉辦地的信息干擾，公眾難以對接收到的信息做出正確的判斷，確定最終的活動舉辦地更改。并且黃浦區公布的信息缺乏細節性的通告，例如對活動人數的限制、如何獲得入場資格、在什么范圍內可以看到燈光秀、交通管制范圍等，導致大多數公眾對活動的舉辦情況一片茫然，部分公眾主動向政府進行詢問時也沒有得到及時的準確答復，進一步增加了信息的模糊性。官方公告的模糊不清給公眾帶來了信息獲取上的混亂，而且消息選擇在活動前一天發布，沒有給公眾留下足夠的獲取信息的時間，最終導致了公眾的盲目參與。

事故當晚，外灘旁的地鐵二號線甚至出于方便市民出行和回家的考慮，延后了末車的收車時間，相比平日多運行了1小時20分鐘，而不是像往年一樣在下午就進行封站。對地鐵進行封站限制是限制人流進入特定地點的有力措施，跨年是一種閑暇活動，閑暇活動的特點之一是具有便利性才會吸引公眾的興趣、提高參與度。如果采用封站措施，去外灘的便捷性降低就會直接導致人流的減少。而上海地鐵方面不但沒有封站，反而還延時提供交通便利，這就更加引導人們向“外灘”聚集。

現場人流監控和路線引導出現問題。到“外灘”跨年的民眾絕大部分是下地鐵之后自行步行至“外灘”景區，沿途沒有任何活動相關指示牌。現場沒有權威信息引導，促使現場的人盲目自由移動、引發人流對沖。有一些知道燈光秀在“外灘源”的人去了外灘源，但由于沒有票進不去燈光秀活動的現場，再加上認為“外灘”也可以看到一部分燈光，故轉移至“外灘”；而另一部分以為燈光秀在“外灘”的人，在“外灘”現場被民警或者其他人告知燈光秀在“外灘源”，因此又試圖往人群外擠，想去“外灘源”。原本只要控制住進行單向通行，流線交叉人流對沖的危險就可以避免，但上海并未做好流線設計和控制。[9]

（3）陳毅廣場存在人流對沖點

陳毅廣場上，3.5米高的人行道、4.7米高的平臺廣場、6.9米高的觀景平臺，形成了 “三級高差”，不得不用一些坡道或臺階來連接彼此。事發現場位于陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平臺的上下人行通道階梯處，由于臺階過窄引發擁堵，出現了人員阻滯，在臺階處出現了大批人員的停留，人群沖破警戒帶逆行擁上臺階。上臺階和下臺階的兩個方向的人流出現了推擠沖撞。

（4）導火索事件的發生。

通過監測系統發現了事態嚴重的警方調派警力至此開始維持秩序，采取強行介入的方式希望分散人流，但由于人流過于擁擠，成效不大。加之此前設立的警戒帶被擁擠的人潮沖破，失去了分流的作用。不久之后臺階底部出現了有人跌倒的狀況，由于巨大的壓力和四周的擁擠，出現了連鎖反應，引發人群中多人跌倒并且相互疊加，導致了踩踏事件的發生。

（5）事發后應急疏散及救援困難

事故現場由于過于擁擠，加之未事先留有應急救援通道，給第一時間展開應急疏散和救援帶來了困難。但事故發生后觀景臺上的群眾自發開始進行救援，配合警方維持現場秩序，齊聲引導事發現場的人員退后，清理出疏散通道和救援場地。

現場醫護人員第一時間對傷員進行了急救，十分鐘后陸續有急救車趕到現場，并且開辟了應急救援通道，還有不少社會車輛自發加入運送傷員的隊伍，將在踩踏事件中受傷的人員轉移至上海各大醫院進行救治。2015年1月1日凌晨，現場的秩序基本得到了恢復。

綜上，聚集慶祝是人類的共通天性，人群聚集在一起迎接新年、分享喜悅，是大眾普遍存在的需求。政府應當尊重普通市民享受低成本娛樂的需求。因為擔心人流量過大現場失控突然取消了舉辦多次的跨年活動，卻恰恰造成了組織者和管理者的缺位。讓大量沒有組織自發聚集的人群陷入了無序的狀態，更容易導致失控。影響信息傳播力度和效果的三個重要因素，分別是信息本身的質量、信息傳遞的渠道以及信息傳遞的環境。當傳播者越能夠減少信源抵達民眾的中間環節，傳播效果就越好。而信息本身的內容是否足夠清晰、是否連貫重復放送，也會影響傳播效果。這次上海的官方通知內容含糊，不易被受眾準確認知，宣傳重點也沒有注重強調活動地點的更改，傳播時間也過短，再加上錯誤信息制造的噪音，信息并沒有成功傳遞給受眾。組織的缺位、信息傳遞的不到位、現場管理引導的不充分，三個主要因素疊加在一起，暴露出上海城市廣場公共安全管理的短板，特別是對無主辦單位無組織方的大型群眾性活動安全風險評估不足，準備不充分，存在管理空白，最終釀成了這次造成嚴重群死群傷的公共安全責任事件。

（二）“9·24”沙特朝覲者踩踏事故

1.事件概況

2015年9月24日，沙特阿拉伯圣城麥加進行每年一度的朝覲活動。當地時間上午9點，朝圣者準備舉行投石儀式，大批朝覲者從距離麥加數公里的米納帳篷城步行向射石驅鬼儀式地杰馬拉特進發，快到目的地時，因為一些朝圣者沒有按照官方要求行事，在射石地駐足停留而后方的人急于向前，不斷推擠，導致人群開始格外擁擠，出現了沖撞和推搡，最終導致踩踏事故發生。沙特當局出動超過200部救護車和4000多人，到場展開應急救援。為了避免意外擴大，沙特當局把人潮分散，并指引朝覲者從其他不同通道前往圣城。根據沙特的數據，踩踏事故造成769人死亡。

2.事件分析

（1） 參加朝覲人員在朝圣地大量聚集

由于朝覲人員數量眾多而且構成龐雜，人員素質層次不齊，相互之間溝通不暢。人群因某種相同訴求聚集在一起往往容易自我失控，形成典型的所謂“烏合之眾”，從眾現象出現。這時個人理智和思維迅速退化、相互傳染，整個群體變得不理智、易受極端情緒的感染和暗示。而參加朝覲的人員往往是虔誠甚至狂熱的信徒，在朝覲過程中往往會身不由己、失去了判斷方向、判斷危險的能力，接收不到危險信號，整個群體會爆發出巨大的熱忱和能量。很多人在事故到來時還渾然不知，感受不到危險的來臨。同時參加朝覲的很多都是老年人，體力不支加上炎熱和過度擁擠，更易發生意外。

（2）對人流量的管控以及現場安全保障

沙特在事前規定，每個國家，每100萬穆斯林中只能派1000人參加，在事先就試圖對人流總量進行控制。

當局每年出動6萬名警察維持朝覲秩序；2015年增加到10萬警力。警方在朝覲路線上和朝覲現場安裝了大量的攝像頭監控，在控制室內通過監控系統動態了解最新的情況；并有直升飛機巡邏，以便根據人流分布情況、人流量的變化以及人流密度的變化，觀察人群行為以及心理狀態的變化，隨時調動警力進行現場應急處置，維持秩序。沙特當局調撥了在麥加地區各醫院的近3萬名醫護人員和400多輛急救車在朝覲現場以及周邊待命，以第一時間應對突發情況發生時對醫療救護資源的需求，確保朝覲人員的生命安全。

沙特當局將踩踏事件，歸咎于過度擁擠，同時認為事件的發生是由于朝覲者沒有遵守安全機構和朝覲部的指令。但從資料來看，沙特的現場處置存在著一定的問題。在朝覲初期并沒有對朝覲者如何進入朝覲地點進行限制和引導，在事發后才采取補救措施安排大巴統一前往。此外，配置大量警力的目的就在于對現場人流進行控制和引導，即使出現個別不聽指令的朝覲者，沙特警方也應及時采取強制性措施進行干預，避免意外的發生，但從意外發生的結果來看，現場警力的秩序管控并沒有起到應有的強制性作用。

（3）道路拓寬及疏散通道的設置

在2014年沙特當局就對朝覲地朝覲路線上的道路進行了拓寬，并且增加了緊急疏散出口的數量。沙特官方拓寬道路意在拓寬朝覲者行走通道，消除可能出現的瓶頸，減少流線交叉人群交匯，從而避免踩踏等安全事件的發生。緊急出口的設置不但有利于應急撤離疏散安置，方便警車、救護車等救援力量的安排，為有序高效的應急處置提供保證，而且可以在人流密度上升至預警狀態時就開始人群的分流和疏散，避免過度擁擠導致踩踏的發生。

（4）導火索事件的發生

踩踏事件發生在米納廣場上舉行的投石儀式上。根據伊斯蘭教傳統，所有的朝覲者必須在朝圣第三天日出日落前投中石柱，而每個朝覲者只有一次靠近石柱的機會。因此，為了讓自己在日落之前在兩百萬個朝圣者中搶先完成神圣的投石任務，很多虔誠的信徒不顧一切地向前沖，造成的危險可想而知。在推擠中有年老體衰者跌倒，周圍的人層層疊壓，最終引發了慘劇。

（5）事后應急救援處置

事故發生后，沙特民防和急救部門出動4000多人、200多輛救護車和14架直升機參與緊急救援。在踩踏事件發生后，沙特當局不再允許朝覲者自行前往儀式地點，安排專程大巴接送朝覲者統一前往投石驅邪橋，運力目標達到每小時通行50萬人，以確保朝覲者能夠按照沙特當局的安排進行朝拜活動，最大可能地減少人群自由的無秩序參與和流動。[10]

（三）紐約時報廣場跨年活動

1.活動概況

從1904年開始，美國紐約時報廣場每年除夕舉行迎新年活動，1907年起增加水晶球降落倒數計時活動，每年皆能吸引超過百萬民眾到現場觀看。2014年12月31日，紐約時報廣場跨年倒數計時活動從下午3時一直進行到午夜過后，數十萬人到現場參加了活動。[11]

2.活動分析

（1）信息提前公布

紐約時報廣場的跨年活動由專門的組織管理機構進行策劃和實施，跨年所有活動，都由他們統一管理。從12月中旬開始，市政府、警察局就開始在各地方電視臺、網站等媒體提前廣而告之，通報廣場附近道路車輛限行的具體路段、時間、聚會的注意事項等，讓所有計劃前來參加活動的游客都知道應該做什么，不能做什么。比如，由于交通管制，必須乘坐公交車到達附近區域等等。而運營機構每次活動前，也都會提前公布信息，包括活動路線的規劃、活動時間、游客注意事項、應急逃生要點等。

（2）現場劃分區域

紐約時報廣場活動當天將廣場分割成許多區域，每一個區只允許一定數量民眾進入，且人數飽和時只出不進，保證了人群的單向流動，避免出現人流對沖。警方在所有區中間都設立只有警察和救護車可進入的應急通道，確保所有的區在發生意外時，警察和救護人員能在第一時間抵達現場，同時留下的通道也可作為應急疏散通道。活動結束后，人群散場也是按區域有序放行。當前面街區的人在撤出時，后面街區的人被要求等待。鐵圍欄一個接一個慢慢地開放，避免了過多的人群集中流入街道。

（3）充足警力全程監控

劃分好的區域之間有鐵圍欄進行間隔，警察在一旁監督觀眾入場情況，控制人流速度和人流總量，不允許停留，根據人流情況及時關閉入口限制人數。還有大量警察混入人群，隨時對人群的行動狀態現場監管和調整，在發現過激行為和突發狀況時第一時間進行警告和處理，人們見到警察也自動會形成一定間隔空間，有助于減少擁擠。

（4）提前進場，交通管制

12月31日凌晨到來年1月1日凌晨，南北向的第六大道、第八大道之間，東西向的三十三街到五十九街都禁止停車。從12月31日早上4點開始，部分街區就開始禁止車輛通行。大約早上10點，人群開始進場。進場持續6個小時，到下午4點左右，參加活動的民眾基本已進場完畢，警方開始對現場的出入口嚴格管制。錯過這個進場時間的民眾難以進入活動中心場地，只能在周邊地區感受活動氛圍。從12月31日晚上7點鐘開始，時報廣場附近的地鐵站出入口都會暫時關閉，直到1月1日零點再重新開放，地鐵也不再在這幾個站停留，從而保證不會有更多的人前往該地區。[11]

以上三個典型案例應急管理的比較如表1所示。

四、人群聚集踩踏事件一般成因及演化機理

由以上三個正反典型案例不難看出，2014年上海外灘跨年活動和2015年沙特朝覲都出現了嚴重的踩踏事件，而這兩個地區都是經濟條件較為發達的地區，也具有一定的應急管理意識和水平。對于上海，從

活動籌備階段就暴露出風險意識嚴重不足，對活動的風險沒有清晰的分析和認識，導致了應急準備和現場的應急力量缺乏，在人群完成了聚集階段的積累、變得擁擠時，有關方面仍未意識到問題的嚴重性，未能及時增派警力，打斷人群向下一階段發展，最終導致現場事態的失控。警方決定增派警力時，趕來增援的警力已經無法控制現場的人流流動，人群沖破了警戒線，在臺階這一高危人流對沖點最終發生了意外事件。而沙特有關方面雖然具有風險意識，對人群聚集風險進行了識別，試圖通過限制人流增加通道等方式進行疏解。雖然由于參加朝覲活動的人數眾多，現場人群的大量聚集難以避免，但可以通過適當的引導，保持人流的持續流動性，避免出現停滯不前的情況，避免出現爭搶和推搡，從而力求避免停滯階段以及擁擠階段的出現。然而沙特當局在活動現場缺乏應有的秩序控制，對人流路線的規劃和引導出現了問題，未能強制性維持好現場秩序，最終也導致了現場的失控。與二者形成鮮明對比的是，紐約時報廣場的跨年活動年年成功舉辦。

從三者的經驗和教訓中可以看出，大型城市廣場活動的安全保障和應急管理環環相扣，從事先的應急預案編制準備及演練到現場的秩序控制、應急監測預警、應急力量協調調配、交通后勤保障等各個環節都需要全面和全過程科學的規劃和應急管理。一旦在某一環節某一階段有所疏忽，人群的聚集風險就會增加，并且在活動過程中破壞性能量不斷積聚，人群的聚集向著踩踏事件的發生轉化。如果在發展轉化過程中得不到及時有效的調節和干擾打斷，踩踏事件最終就會發生，帶來巨大的破壞和損失。而從以上典型案例也不難分析出人群聚集踩踏事件的一般成因及演化機理。

（一）人群短時間內在相對狹窄空間大量密集

相關研究指出，人群密度與踩踏事件發生有著直接的關系。如果人群在靜止狀態下每平方米站有7個人，在人群走動情況下每平方米5個人，就會到達人體的極限值，極有可能發生意外風險。此時人與人之間的空間距離極度狹小，會出現呼吸困難、心慌心悸等嚴重反應，影響人的身體健康和反應能力，甚至出現意識的喪失，昏迷倒地，導致踩踏事件的發生。[12]因此在到達這個極限值前就要及時疏導人群，否則隨后的人群密度就更加難以控制，災難也就不遠。

人群密度過大會引起個體的不適感。個體希望與周圍的人員保持一定的距離，距離太近會引起心理上的厭惡情緒，而這種逃離人群的沖動加上身處人群之中難以對現場情況做出全面正確的研判，會使人群的秩序出現波動，發生意外的風險性增加。

同時，在人群聚集中，單個人的運動受前后左右人群密度和間隔空間的影響，即受周圍人群的影響，主要是前后人群的影響。由于人們的目的和任務不盡相同，個體之間的身體素質和行為之間的差異較大，行走速度會有較大差異。如果人群密集程度較低，其他人會試圖繞過運動速度較慢的人；而如果人群密集度很高，或者后面人群形成的壓力較大，人們難以繞開人群尋找自己的行進路線，而大量的人聚集在一起又很難統一步調，很容易發生跌倒或絆倒的現象。而緊急狀態下，相對狹窄處的有限寬度不僅增加了人群的密度，而且限制了人群快速通行的需求，造成了擁堵，擁堵又增加了事故的緊急程度，此時人群行為可能陷入混亂，最終導致災難性后果。

（二）對聚集人群的數量和場地環境估計不足

廣場作為開闊的公共空間，是有人流最大承載量上限的，超出廣場最大承載量限制的人群會給廣場的公共管理和公共秩序與安全維護帶來沉重的負擔：超出了承載能力的人流量會破壞廣場系統的有序和穩定，給公共安全和應急管理帶來極大的挑戰。人群參與爆炸首先帶來的是現場人群密度的上升，本身就是極大的風險隱患。對人群的過度涌入和無序參與估計不足可能會導致現場管理人員和設備的不足，無法對人流進行有效的疏導，同時也導致周邊交通管制、現場人流準入等措施的不足甚至缺失，最終造成現場的失控。而場地環境中的障礙物的多少、布局結構的差異、疏散出口的設置及提示、現場人群人員結構（性別、年齡、應急訓練狀況等）及心理承受能力的差異等具體情況的不同，都會影響活動現場安全人流承載量。

（三）廣場中的人流對沖點的狀況

廣場的出入口、拐角處、臺階、坡道、狹窄等處是容易出現人流對沖情況的重要風險點。在高密度或緊急情況下人群總是選擇走最短路徑達到自己認為最安全的目標，當現場人群行進的路線發生交叉時，來自不同方向的人群相互沖突、“頂牛”、相互阻塞，嚴重時相對行進的兩股人流狹路相逢，互不相讓，情緒失控，形成對抗，極易出現擁擠和踐踏而造成大量傷亡。[12]

其中臺階和坡道處往往是最危險的人流對沖點，在臺階和坡道上，一旦有人不慎絆倒，后面的人失去重心就會倒下去、壓上去，而后方的人群無法第一時間得知危情，會造成人群的推搡擠壓，人群往往會向多米諾骨牌一樣連續跌倒，堆擠疊壓，極易釀成嚴重后果，造成嚴重群死群傷。

瓶頸地帶也是擁擠踩踏事故的高發區之一。人群從寬敞的空間擁向較狹窄的出入口時，除了正常的人流之外，許多人會從兩側擠入，妨礙正常的人群流動。[13]

由于人群密度增加而在出入口處形成拱形的人群，所有人擠在一起無法順暢通過。各個方面的力量相互推擠，如有人由于突然失去平衡而被擠倒，就極可能被急于出去或者不明真相的后來者踩踏。

而拐角處由于道路交匯，人的視覺盲區存在，讓人難以觀察到別的方向人群的流動情況，造成人流在不知情以及無防備情況下的交匯和碰撞推擠，增加了踩踏發生的隱患。[13]

（四）導火索式特殊事件的發生

導火索式特殊事件指會對人群狀態造成進一步影響的特殊事件，如發生火災、現場設備設施坍塌等意外事故或者有人突然彎腰、跌倒亦或者是人群中出現人們爭搶的目標如錢幣、禮品等。導火索式特殊事件是一種誘因事件，其作用結果是導致人群的不穩定，包括人群出現心理上的波動，人群出現逃避或者爭搶的情況，人流行進方向發生擺動，人群行進速度突然發生改變等。

而這種突然的改變如果得不到及時的疏導，正確信息無法得到廣泛的傳達，會造成人群中信息交流的失效。位于人群后方或者正在排隊前進的人群可能不知道前方人群已經積累的壓力，繼續向前運動，甚至因為收到了錯誤的信息更用力地向前擠，增加擁擠程度的同時容易使現場秩序失控，進入無序擠壓狀態，這時便容易發生踩踏事件。

（五）應急疏散通道的不足

由于城市廣場作為公共場所，具有場地的開放性、普遍的可達性以及功能的多樣性，從而導致參與活動人員的不確定性，而且活動中具有人群密度大的特點，因此在發生緊急事故進行疏散時，多數人往往不熟悉現場救生設施和疏散通道的布置，或者疏散通道不足或疏散通道被堵塞，導致疏散困難。人流的密度過大而得不到及時的疏解，給踩踏事件的發生帶來重大的隱患。

在人群大密度聚集的情況下，一旦發生踩踏事件，若不能保證及時有序的疏散，給傷者的及時救援帶來了困難，延長救援時間的同時也不利于及時阻止事態的發展，就可能增加傷亡人數，甚至帶來更多更大范圍的擁擠踩踏，其后果的嚴重性不堪設想。

五、大型城市廣場人群聚集踩踏事件應急管理改善策略

（一）人員方面

1.科學測定城市廣場人流承載容量

首先應對城市廣場的人流承載容量進行科學測定，不僅要考慮物理容量，還要考慮到舉辦活動的形式和內容、安保能力、配套服務能力、天氣情況，同時考慮群眾的心理承受能力等。舉辦活動前可根據以往的舉辦經驗，對參加者數量及群體結構進行預先的研判，使得活動方案、應急預案更具針對性。常態下和非常態下都可以從運營商的手機定位數據中、監控錄像中或通過其他的技術手段大致估算出廣場上的人流密度，并預測未來一段時間的人流密度。尤其是在人群進出廣場的區域，要確保通道和出入口的時刻暢通。

2.動態關注人群行為情緒，實時監控

在活動現場要對人流分布、人群行為以及情緒進行實時關注，一旦發現異常情況，如參與人數超出預期，活動開始人群興奮激動，出現了人流留滯堵塞情況等，都要予以格外的重視和警惕。如果影響到了現場的秩序，人群中出現了騷動和不安，發生推擠的現象，無論有沒有已經發生事故，都要及時啟動應急預警，控制現場秩序避免出現失控，及時通過廣場廣播等手段播放人流引導和預警信息，及時傳遞正確有效的信息，避免人群中產生不安、焦躁等情緒。

3.改善民眾自救互救安全教育及宣傳培訓

如果參加活動的人員具有一定的應急求生意識和知識技能，就能夠有意識地規避風險，避免往人流密集處移動聚集，萬一有意外發生也能在公安消防醫療衛生等救援力量趕到前展開自救和互救，減少生命財產損失，自發維護現場秩序。

在舉辦活動及節慶日前，需要將相關信息，包括活動時間地點、內容形式、參與方式、人數限制、交通情況、應急措施等準確全面地覆蓋到每個受眾，保證群眾有足夠的時間接受準確充分的信息，提前做好準備，同時對限制廣場出入的情況做好說明解釋，避免群眾產生不滿。

針對公眾的安全逃生教育和安全意識的培養要通過常態化的教育和宣傳。包括電視、網絡、廣播等，其特點是覆蓋面廣、影響面大。[14]可向大眾宣傳安全行為知識，尤其是對于一些即將舉辦的涉及到大規模人群聚集的活動，在前期可利用新老媒體對安全行為應急知識進行反復深入的宣傳，在宣布活動信息、宣傳活動時融入安全教育的內容。可在廣場周邊地鐵站、附近小區、廣場入口等特定區域向人群發放安全宣傳資料，張貼海報。在微信公眾號、官方微博等新媒體上發布宣傳信息，以保證宣傳能覆蓋到最廣的群體，從而達到公共安全宣傳教育目的。

注重宣傳方式的同時也要注意宣傳內容的選取，對高危時間高危地點高危情境進行告知以及特別提醒，增強群眾的風險防范和風險規避意識。重點要對群眾進行安全逃生及自救互救教育，萬一有突發事件如踩踏發生時自己要有自保的能力，學會逃生技巧，在保障自己生命安全的同時力所能及地利用所學應急知識技能積極展開自救和他救，恢復現場的秩序，避免更大傷亡。

（二）設備方面

1.建立和完善人流監測系統

利用監控探頭、手機定位等技術手段，結合大數據云計算以及現場安保警衛力量的經驗判斷，對廣場人流量和人流密度以及人群行為進行動態監控，監測現場擁擠程度。通過相應的指標做出預警，根據現場情況調整安保措施，在人流高峰期適時采取措施，必要時及時啟動預案進行應急響應，分流疏散人群，確保人群在公共場所內任何區域都不會出現過度擁擠滯留的狀態，從而避免擁擠踩踏事件的發生。

2.改善應急信息廣播系統

應急信息廣播系統方便對人流進行引導，指揮人流的移動和方向，及時發布實時人流情況和廣場活動情況，對人流量進行調節，避免人群過分聚集，同時可以及時傳遞準確的信息，避免人群在擁擠狀態極度緊張或者興奮的情況下，因謠言的傳播造成恐慌，及時對人群情緒進行安撫，在擁擠踩踏發生時也可以有效進行疏散引導。

不良的信息傳遞能導致人群停滯、異向人群相遇、阻塞道路、路標路障被破壞。沒有收到信息或者收到錯誤信息的人們會變得急躁。因此，良好的信息管理有利于人群的分流與疏導，減少事故的發生。要善用大數據手段，充分利用廣場上已有的廣播系統、指示標志，通過廣播播放、現場擴音號召、群發信息、新媒體信息發布、現場電子屏顯示等多元信息傳播手段，及時、準確發布活動信息、疏散通道、安全出口、人流量預警、警示信息等。

（三）設施方面

1.優化重大節慶等高風險時段廣場流線設計

在有大型活動要舉辦、重大節慶等時間節點上，不管廣場是否有慶祝活動的舉辦，人群很有可能自發地大量聚集進行慶祝和娛樂休閑，往往需要進行非常態管理加以應急應對，對人群進行分流引導，使人群在時間和空間上分布盡量均衡，緩解人群擁擠。

對路線進行規劃和控制。利用護欄警戒線等對現場人流路徑進行引導和限定，確保人流的單向通行，避免有行走方向不同的人流相遇，造成推搡擁擠。控制人群走動的速度，禁止逆行，禁止長時間停留。路線中盡可能避開人流對沖點，避免出現路線交叉、異向人群聚集等現象。

2.科學設置疏散通道和引導標識

應急疏散通道是群眾在發生踩踏事件時撤離現場、到達安全區域的必要途徑。設置應急通道不僅有利于應急救援工作的開展，而且在發生意外的臨界點來臨之前就可以對人群進行及時分流引導，降低現場的人流數量和密度，避免意外的發生。同時也是對區域空間的補充，留有人員流動的余地。[15]

指示標志是引導人流和開展安全疏散的重要設施，尤其是對于廣場場地環境和各項設施不熟悉的游客來說，指示標志的清晰指向性、設置地點的選取、放置的數量等都會對廣場上的人群造成影響，合理的設計和放置有利于最優路徑設計的實現和迅速安全疏散撤離。

3.嚴格管理出入口

廣場的出入口設置要盡可能科學合理，理論上是出入口越多越有利于疏散。在可以預見的人群聚集期間，還要保持出口和入口分開，保證不會出現反向人流的相遇發生沖撞。并且要根據人流量情況及時進行調整，如果人流量過多風險增加時，可以適時關閉入口，只出不進，控制廣場上人群的增量，防止人流過度涌入，避免危險的發生。

4.排查人流對沖點

排查人流對沖點，將踩踏風險降到最低。拐角、臺階等人流對沖點是最容易造成視覺盲區、最容易發生人群擁擠碰撞的地方，需要予以特殊關注，在路徑設計時盡量避開，無法避開的的風險高發地點需要加強警力戒備，在現場維護秩序，避免人群的滯留和相向而行，避免沖撞推擠的發生，確保人群有序安全通行。

（四）管理方面

1.加強現場警力配置

增加警力配置有利于維護廣場現場秩序，對現場的人流進行一定的引導，提高人流通行效率，避免擁擠騷亂的發生以及突發事件發生后能夠及時開展應急處置工作。可以將廣場的安保任務劃分為若干個安全區，分片分區維護現場秩序，明確責任人負責該區域的安保工作，有效提升對區域情況的掌控和應急能力。要注重對安保人員的應急能力培訓，加快應急反應速度，提高應急處置能力。

2.加強周邊交通管控

必要時對周邊交通包括公共交通進行控制和引導，采取臨時定點設卡、重點巡邏等方式，加強疏導管控。出現車流、人流過于集中情況時，及時采取限行、單行等臨時管控措施，對公共汽車和地鐵封站停運等。通過加強周邊交通的管控，降低廣場的便利可達性，對人流和車流進行分流，避免人群在廣場的過度聚集。

3.加強演練，優化預案

加強應急疏散科學演練，動態優化應急預案。注重平戰結合，在日常就應著重加強對聚集踩踏事件預防和應急處置相關知識的宣傳培訓和應急預案的編制及演練。強化廣場管理工作人員和警方、醫療部門等人員和機構的應急培訓，將應急協同疏散演練列入日常員工培訓必修內容，增強員工應急意識和應急處置能力，建立科學的績效考核體系，確保應急培訓效果和落實，為城市公共安全提供保障。

同時應根據公共安全形勢的變化及應急預案演練情況及時修訂和動態調整應急預案，加強情景模擬，根據演練的實際情況和應急管理需要的變化，確保應急預案的針對性、科學性、系統性、可操作性和實戰性，真正能夠為廣場突發事件的應急預防處置提供行動指南。

六、結 語

通過對國內外關于廣場和公共空間以及人群聚集踩踏事件的文獻梳理綜述，對上海外灘2014年跨年夜踩踏事件、沙特朝覲者踩踏事件、紐約時報廣場跨年活動等正反典型案例進行分析比較，揭示人群聚集踩踏事件發生成因和轉化演變的機理規律，對大型城市廣場人群聚集踩踏事件預防和應急處置提出了改進的措施和建議。

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Abstract：As a public space and an opening area，city square plays an important part in the gatherings of people，and so it is difficult to conduct the public management and emergency management.Based on the review of the domestic and foreign research on the public space and the stamede，analysis and comparison of the Shanghai New Years Eve Stampede，2015 Hajj Pilgrimage Stampede and the New Years Eve in Times Square，this paper studies on the causes and the mechanism of stampede，and suggestions to improve the risk prevention and emergency disposal of city square stampede is put forward.

Keywords：Urban Governance； Emergency Management； City Squares；Gathered Crowds；Stampede