PPP模式在郵輪港口開發運營中的應用：研究回顧與展望

青島大學旅游與地理科學學院 張 蕾　張言慶

PPP模式在郵輪港口開發運營中的應用：研究回顧與展望

青島大學旅游與地理科學學院 張 蕾張言慶

在我國郵輪旅游迅猛發展及市場化進程不斷深化的背景下，PPP模式將成為新時期我國郵輪港口開發運營模式的常態。因此，通過文獻系統分析，總結出我國郵輪港口PPP模式可持續發展的相關規律，對于今后的研究取向及我國郵輪港口運營效率的提升意義重大。目前學者們的研究集中于港口PPP模式的概念性介紹、港口PPP項目的融資管理、風險管理、（郵輪）港口PPP項目的合約管理、（郵輪）港口項目評估及項目成功的影響因素等五方面。

PPP模式；郵輪港口；開發運營

一、引言

隨著國際郵輪旅游市場向亞太地區的傾斜及政府的支持，我國郵輪旅游迅猛發展，已經成為亞太地區郵輪發展的中心。據中國交通運輸協會郵輪游艇分會統計，2015年我國郵輪旅客出入境2 480 454人次，同比增長44%。［1］在市場帶動、產業拉動及政策推動下，我國沿海很多港口積極涉足郵輪接待和服務業務，掀起了一輪郵輪港口開發建設熱潮。

國內港口在向郵輪接待業務拓展中，一方面面臨著如何建設符合國際標準且高效適用的碼頭，如何完善相關配套設施和服務，選擇何種有效的經營模式等問題，另一方面面臨著較大的投資成本和投資風險。根據加勒比海地區和地中海地區等國際上郵輪經濟較為發達地區的郵輪港口開發運營經驗和現狀，政府主導的投融資和運營模式難以適應郵輪業務接待和需要，越來越多的郵輪港口采取公私伙伴關系（Public Private Partnerships，以下簡稱PPP）模式進行郵輪港口的開發與運營。

引入PPP模式，既有利于吸收私營企業資本，降低財政壓力，又能引入市場化的運作模式，提升投資運營效率，特別是當引入的私人方是郵輪公司時，更能保障郵輪港口穩定的業務量和高效的運營。同時，隨著我國市場化改革進程的不斷深化，PPP模式也日益成為我國包括交通在內各項公共服務設施開發建設的新常態。但我國無論是郵輪港口的開發運營還是PPP在郵輪港口中的應用都處于初級階段，相關研究非常匱乏。因此，對PPP模式應用于郵輪港口的開發運營中的研究顯得尤其重要。

目前國內外學術界純粹針對PPP模式在郵輪港口開發運營中運用的研究較少。因此，本文在梳理相關文獻時，借鑒了一般港口采用PPP模式進行開發運營的相關研究文獻。此外，鑒于港口民營化以及地主港與PPP模式的內在一致性，因此相關研究也納入分析范疇。

基于以上，本文系統搜集梳理了2005年至今國內外PPP模式在港口尤其是郵輪港口開發運營方面的研究成果，揭示了PPP模式應用于郵輪港口開發運營的內涵、應用模式及存在的問題，并分析了現有研究的不足，以期對我國郵輪港口的研究與實踐提供借鑒。

二、文獻總體情況

筆者通過輸入港口和郵輪港口公私伙伴關系及含義相關的中英文詞匯（地主港、港口民營化等），對知網和萬方以及Science Direct、Web of Science和Spring Link三大外文數據庫進行檢索，共檢索到2005至2015年直接相關文獻24篇。外文文獻14篇，中文文獻10篇，其中PPP模式直接應用于郵輪港口的文獻6篇，其余文獻18篇。

總體上，現有研究主要以博弈論、關系型合約以及產權關系等為理論基礎，案例地一般為地中海和北美洲等郵輪產業發達區域，但近幾年對東亞、拉丁美洲研究逐漸增多。國外以實證研究居多，以定量分析為主，重在探討PPP模式應用于港口和郵輪港口的效率及影響因素，多采用數理統計分析、數據包絡分析（DEA）、隨機前沿分析（SFA）等方法；國內以理論探討居多，以定性分析為主，重在分析國外PPP模式在港口和郵輪港口應用的經驗以及對我國的啟示。

從研究內容上看，對非郵輪港口應用PPP模式的研究居多，少量文獻探討了PPP模式在郵輪港口開發運營中的應用。前者研究內容可分為5大部分：港口PPP模式的概念性介紹，即對港口民營化和地主港模式內涵和外延的理解（7篇）；港口PPP項目融資管理（3篇），如港口PPP項目融資可行性分析；港口PPP模式合約管理的內容（2篇），如激勵機制在合約管理中的體現；港口PPP模式風險管理（2篇），如港口PPP項目風險識別與分配；港口PPP項目評價及影響因素（4篇），如不同管理模式的港口技術效率的橫向對比。后者研究內容集中于合約管理（3篇）、郵輪港口PPP項目評價及項目成功影響因素（3篇）等方面。

雖然郵輪港口應用PPP項目的研究文獻較少，但在郵輪港口和非郵輪港口的開發運營中存在很多相通的地方。因此，非郵輪港口的PPP模式應用和郵輪港口的PPP模式應用對于當前我國郵輪港口開發和運營都具有很強的借鑒意義。

三、PPP的內涵

PPP模式可追溯到18世紀歐洲的收費公路建設計劃和私人供水項目。到19世紀，私營部門在部分傳統公共項目中逐步取得特許經營權，“鐵路熱”成為當時私營部門參與基礎設施建設的主要標志。真正意義上PPP模式的形成和發展，主要歸于20世紀80年代的“新公共管理”思潮，即強調公共管理要提高效率，市場化，政府要對政策結果負責。［2］到90年代，在大力推進民營化過程中，英國政府率先提出PPP發展政策，并積極采用私人融資計劃PFI（Private Financing Initiative）。之后，PPP模式逐步在美國、加拿大等發達國家推廣。進入21世紀，PPP的理念逐漸在全球擴散，眾多發展中國家也開始引進PPP，PPP模式的內涵也不斷豐富。

德國學者Norbert Portz認為，不同PPP項目中的PPP內涵是不一樣的。［3］正因為如此，PPP至今尚無公認的定義。目前，學術界對PPP的理解存在廣義和狹義之分，廣義上的PPP泛指介于完全由公共部門提供和完全由私人部門提供之間所有的公共服務提供的方式，狹義上的PPP僅指融資模式的總和。［4］定義雖不同，但所有類型的PPP模式存有四點共性，即公共部門和私營部門合作參與、應用對象為公共產品或服務、利益共享和風險共擔。［5］本文在把握PPP模式四點共性的基礎上，以PPP廣義定義為基礎，認為PPP模式不僅是一種融資模式，更是一種運營管理方式。

各國處在PPP不同發展階段，加之國情不同，針對具體的項目會采取不同的PPP模式。目前，PPP模式大致可分為三類，即外包類、特許經營類和私有化類。［4］在我國，PPP模式被稱為政府和社會資本合作，更多地理解為資源配置的第三種方式，由于我國在公共服務的外包和私有化上存在較大的爭論，PPP模式在我國實踐中大多采用特許經營的方式。

總體來看，按照項目管理的思維，PPP模式在實踐過程中，基本按照項目可行性、項目招標、項目建設、項目運營、項目移交以及項目評估的步驟進行，具體如圖1所示。本文對文獻進行歸納整理時，也是按照圖1所示的PPP項目的運作過程開展的。

圖1　PPP項目運作過程圖

四、PPP模式在港口和郵輪港口開發運營中的應用研究

（一）港口PPP模式的概念性介紹

起初，港口PPP模式一般稱為港口民營化和地主港模式，三者具有內在一致性。本部分主要對港口民營化和地主港模式的內涵和外延進行解讀。

20世紀初，私有化浪潮的背景下，以政府為主導的港口開發運營模式的弊端日益凸顯，港口對進步技術和專業管理的訴求急劇迫切，財政壓力不斷加大，港口民營化逐漸提上日程。［6］對于港口民營化內涵的理解，朱鶯（2010）認為可從三個層面上把握，其一是所有權上，港口民營化是所有權的轉變，由公到私；其二是市場結構上，由壟斷到競爭；其三是政策上，由嚴格限制到放松規制。［7］具體來看，在民營化過程中，港口開發運營的三大主體，即港口土地所有者、港口規制者、港口運營者，都可以單獨或共同由私營部門擔任。［6］李南和鄭忻鹿（2007）以哥倫比亞港口民營化改革的案例對港口民營化進行了深度解讀，其針對哥倫比亞港口改革的背景和實踐經驗，總結出港口民營化改革中須重視法律規制、產權制度、競爭機制的調整完善。［8］柳學信等（2009）以我國港口民營化改革為例，認為我國港口推進民營化需要加強港口產權和治理結構的改革，取消民營資本投資港口的進入壁壘，同時加強監管以及相關配套改革及制度措施。［9］地主港模式是指政府通過出售、轉讓或者租賃，將港口的服務或經營權私有化，從而實現所有權和經營權的分離。其中政府擁有港區岸線、土地以及基礎設施等的所有權，其并不完全將港區開發管理交由私營企業，而是在其對港區統一規劃后，將符合建設碼頭等條件的岸線、土地租賃或出售給私營企業。［10-11］劉嘉娜和李南（2005）以唐山港京唐區為例，從公私合作的角度，闡述了地主港建設模式的優勢，并從法律制度、土地資源、模式推進的漸進性等方面提出相關建議。［12］

（二）港口PPP項目融資管理

融資管理是港口PPP項目的重點，但目前來看并非研究的熱點。此方向的研究集中于以PPP模式進行港口融資的必要性和可行性研究。［13-14］方素娟（2009）從我國港口投融資現狀入手，總結了當前我國財政對港口建設投資小，但港口資金需求大，融資渠道不通暢等問題，借助香港迪士尼融資項目，分析了PPP模式在港口投融資中的可行性，最終提出我國港口建設應用PPP模式時，政府應營造良好的制度環境并組建專門的政府投資部門，依托港口經濟屬性確定投資主體，做好PPP項目的前期準備和后期管理，擁有明確問責制保證項目的正常運行。［13］孔凡和許長新（2014）結合眾籌模式以及地主港管理模式的特點，針對我國港口建設融資不足的現狀，提出基于眾籌的地主港式港口投融資模式，并探討了該方式融資的可行性與風險。［14］Liu Wei等（2014）對PPP投融資的定義、優勢、在港口中一般應用過程以及應用障礙等方面進行了解讀，最終指出PPP融資模式在我國港口的應用前景較廣。［15］

以PPP模式進行港口融資僅僅是PPP模式運用的步驟之一，PPP模式并不等同于融資方式。PPP模式對于吸收社會資本、緩解財政壓力具有積極作用，但港口開發運營所需資本巨大，PPP模式應用于港口時須特別注意融資風險問題。此外，對于郵輪港口PPP項目來說，相比研究融資必要性，如何吸引私營企業參與PPP的研究更具現實意義。顯然，目前研究集中于宏觀層面的把控，對細節問題認識不足，尚未把握（郵輪）港口PPP項目融資的關鍵所在，對于實踐指導作用較小。

（三）（郵輪）港口PPP項目合約管理

特許經營是PPP模式應用于港口的最主要形式。特許經營期限的制定和運營效率的保證是（郵輪）港口PPP項目合約管理的主要內容，也是當前研究的熱點。現有研究認為，因信息不對稱而引發的道德風險是影響港口PPP項目特許經營效益的主要因素。［16-20］因此，現有研究主要以特許經營協議（合同）為研究對象，從特許經營期的計算及合約條款的制定入手，圍繞如何克服道德風險、提升（郵輪）港口開發運營效率開展。

特許經營期限的長短與公私雙方的投資回報息息相關，如何節約交易成本，制定最優特許經營期，實現公私雙贏是特許經營期研究的關鍵。目前合約期的計算主要使用Fuzzy-Delphi、Fuzzy multiobjective、MC-PDM、MCS-bargaining game theory等方法。［17］這些方法各有優劣，Nunzia等（2014）歸納了當前計算特許經營期方法的不足，即未權衡公私雙方利益，僅就經驗而定特許經營期限，如某些計算方法僅以特許經營期內能夠讓私營企業收回成本及獲得合理利潤為原則，并不考慮特許經營期應在哪個時刻結束才是對雙方最為合理。［17］基于此，其提出了一種實現公私部門雙贏且公平分擔風險的最優特許經營期計算方法：在保證項目累計現金流凈現值不小于0、不低于私營企業預期最低回報率、不大于公共部門設定的最大回報率的前提下，利用蒙特卡羅模擬來考慮風險及不確定性，最終確定最優特許經營期。［17］在進行理論分析的基礎上，Nunzia等（2014）以巴里郵輪港BOT項目作為實證案例，驗證了該計算方法的有效性。

在PPP項目中道德風險問題不可避免，其貫穿于（郵輪）港口PPP項目的各個階段。公私雙方為了降低道德風險對項目造成的不利影響，需加強對合約內容的管理，尤其需注重激勵機制在合約管理中的應用。［18-20］Theo Notteboom（2006）依據港口PPP合約的具體內容，發現特許經營期限、港口吞吐量、特許經營費用、特許經營政策等與港口開發運營效率息息相關，并且合約中基于博弈論的激勵機制可以有效抑制道德風險。［19］Grace W.Y.Wang（2014）等從博弈論的視角，利用需求價格彈性闡述了港務局和郵輪公司（港口運營商）因信息不對稱而產生的道德風險問題，若市場需求價格富有彈性，即郵輪乘客對價格異常敏感，（郵輪）港口運營商為了獲取最高利潤，會通過提升港口基礎設施和服務質量，促使邊際成本等于邊際收益；反之，郵輪游客非價格敏感，（郵輪）港口運營商最可能的表現就是付出最小的努力，同時提升價格，獲得最高利潤。［20］Grace W.Y.Wang等（2014）以德克薩斯州的加爾維斯頓港為例，闡釋了港務局與郵輪公司之間的利益沖突，并進一步分析了合約中的激勵機制。加爾維斯頓港為擴建1號和2號碼頭郵輪服務設施、擴大服務范圍，其港務局分別與嘉年華郵輪公司和皇家加勒比國際郵輪公司簽訂特許經營協議。港務局負責出資，郵輪公司負責建設運營。政府通過要求郵輪公司更換更大噸位的郵船、不同航程的郵輪最少停靠次數、最低乘客保證、最低乘客費用等來保證項目的效果。郵輪公司的主要收入來源就是停船收入（包含船只停靠費、游客入港費等）的回扣，回扣率會根據停船收入而定，總之，停船收入越高、回扣率越高，郵輪公司的收入也就越高。［20］最后作者強調，因郵輪港口相關業務的特殊性，因此在借鑒非郵輪港口PPP項目時，從租賃方案的選取、招標過程、協議內容的具體制定都不能完全復制。［20］此外，還需特別注意三點：第一，對于政府而言，其合作主體不同，激勵機制也不同，須根據合作主體的性質，具體制定激勵機制；第二，成本問題；第三，郵輪港口PPP模式的普適性，不同的宏觀環境下，PPP模式具體操作必定不同。［20］

（四）（郵輪）港口PPP項目風險管理

PPP模式融資結構復雜，參與主體多樣，不確定性因素眾多，郵輪港口項目投資規模大，建設周期長，投資回報慢，因此，風險管理對于郵輪港口PPP項目至關重要。風險管理貫穿于郵輪港口PPP項目的整個生命周期中，需公私雙方共同對項目風險進行識別、防范規避及分擔。根據不同標準，PPP項目的風險可劃分為不同類型：Li et al從層次角度將PPP項目風險分為宏觀、中觀、微觀三個層面；Grimsey和Lewis從內容角度將其分為技術風險、建設風險、運營風險、收益風險、財務風險、不可抗力風險、監管/政治風險、環境風險、項目違約風險等九大風險。［21］現有研究主要從宏觀層面上對港口PPP項目進行風險識別、防范與規避。［22-23］Ma rí a Cabrera等（2014）探討了經濟危機下，風險識別、分配及規避的重要性，并以西班牙港口的PPP經驗，得出并非所有的PPP項目都是成功的結論，PPP項目在給港口發展帶來生機活力的同時，也會產生不利影響，比如某些港口PPP項目因投資不利、經驗不善、風險權責不清等因素造成重大虧損，公共機構不得不為私營部門買單。［23］因此，PPP項目投標過程中就需明確風險分配，若未在合同中明確規定，后期則可能出現超支、項目延遲、雙方再協商等造成交易費用提升的情況。［23］此外，郵輪港口PPP項目建設周期長，不確定因素多，把握宏觀環境的變化，如經濟危機、港口供需狀況等就顯得異常重要。［22-23］

（郵輪）港口PPP項目風險管理的現有研究主要從宏觀層面把握，缺乏系統性、細致性的研究，風險管理對于保證項目目標的實現至關重要，但從目前來看，無論是研究還是實踐的重視都遠遠不夠。（郵輪）港口PPP項目風險管理貫穿整個項目，是雙方共同的責任，需明晰雙方風險權責，以系統思維識別、防范規避風險。

（五）（郵輪）港口PPP項目評估及項目成功的影響因素

（郵輪）港口PPP項目以效率是否提升為其主要衡量標準，針對郵輪港口而言，效率主要以客流量的形式呈現。文獻分析發現，現有研究主要利用數據包絡分析和隨機前沿分析方法，依托郵輪港口的截面數據和面板數據進行橫向與縱向的分析，探討PPP模式是否對郵輪港口效率的提升有積極影響。［24-27］Kevin Cullinane等（2005）通過截面數據和面板數據進行數據包絡分析，發現私營部門在港口的參與和港口效率的提升未呈現顯著關系。［25］而Peter F.Wanke，Carlos Pestana Barros（2015）采用兩階段的數據包絡分析對巴西27個港口的規模效率進行評價，結果顯示PPP模式對巴西港口中的規模效率的提升有積極影響。［26］Assunta Di Vaio等（2007）以地中海區域12個不同運營模式的郵輪港口為例，運用數據包絡分析及隨機前沿分析，以每年郵輪客流量為因變量，從泊位的物理性特征、港口基礎設施建設、港口郵輪服務方面，選取了泊位數量、泊位總長度、泊位最大長度、泊位最大深度、辦理登船柜臺的數量、電梯的數量、自動扶梯的數量、移動過道的數量、郵輪碼頭總面積以及專為郵輪乘客提供服務的樓層數等10個自變量，分析了3年內各個港口技術效率的變化，結果顯示，有效管制下，完全由私營部門管理或由其占主導的公私合作管理、完全由公共部門管理或由其占主導的公司管理下，郵輪港口的技術效率都得以提高。［27］

與（郵輪）港口PPP項目其他方面的研究相比，其影響因素方面的探討相對豐富，既有宏觀因素的探討，也有微觀層面因素的研究。Francesco Parola等（2013）根據2002—2010年集裝箱碼頭PPP項目的相關資料，從私營部門特征（如市場經營、商業模式）、外部因素（國家經濟發展、市場開放度、政府效率以及市場集中度）以及項目因素（項目規模、伙伴參與數量等）分析了集裝箱碼頭PPP項目成功的影響因素。［28］Photis M.Panayides等（2014）探討了機制因素對港口中公私伙伴關系成功的影響。從港口PPP成功的定義出發，將PPP條款的吸引力（私營部門的參與度）、PPP項目的市場競爭力（港口吞吐量排名）定為項目成功的主要標準（因變量）。［29］以48個發展中國家的161個港口PPP項目為研究對象，依托Daude和Stein建立的制度框架，結合政府治理和經營指標視角選取話語權、問責制、政府效力、管制質量、市場開放性、創業的容易度、合約實施制度、保護投資者制度等7個自變量。［29］以各國經濟狀況等為控制變量，運用二元邏輯回歸分析，顯示機制因素中管制質量、市場的開放性、創業的容易度以及合約的實施制度對港口PPP項目的成功有積極影響。［29］Geoffrey Aerts等依托相關文獻資料以及自身經驗將70多個關鍵成功因素歸為經濟、金融、法律、政策、程序、社會、結構以及技術等大類，以問卷形式對（郵輪）港口PPP項目的利益相關者（包含港務局、港口運營商、財團、咨詢公司、建筑公司等）進行調查，在數理分析基礎上，對不同類型的利益相關者代表進行訪談，最終發現（郵輪）港口PPP項目八大關鍵成功因素，即嚴謹且具體的特許經營權協議、合理的風險分配與承擔風險的能力、項目技術的靈活性、伙伴方的承諾、具有吸引力的金融方案、雙方明確的責任、強大的私人財團、具有現實意義的成本/利益評估。［30］

（郵輪）港口管理模式僅是影響其效率的因素之一，從港口開發運營模式到區域政治、經濟、自然條件等都會影響（郵輪）港口效率。在現有研究的基礎上，我們尚且無法確定PPP模式對（郵輪）港口效率的貢獻，只能肯定私營部門的參與會給（郵輪）港口項目帶來資金、技術、管理，增添活力，促進（郵輪）港口的發展。

五、總結

“十三五”時期，我國郵輪旅游將迅猛發展，港口發展面臨新的機遇與挑戰，眾多沿海港口紛紛拓展與完善郵輪接待服務。港口改革發展強烈依賴于巨額的資金投入和創新的經營模式，應用PPP模式成為（郵輪）港口開發運營的必然趨勢，在推進PPP模式應用于郵輪港口過程中須注意以下幾點：

（1）深入推進PPP模式應用于郵輪港口前，須加快完善我國法制化和制度化建設，為郵輪港口PPP項目的可持續發展營造良好的法律和制度環境。郵輪港口PPP項目涉及主體多，環節多，持續時間長，營造法制化、制度化的氛圍，明晰各參與方責任，有利于加快我國郵輪港口PPP項目的實施。

（2）郵輪港口PPP項目發起前，須進行充分的可行性分析。并非所有（郵輪）港口PPP項目都是成功的，也并非所有的郵輪港口的開發運營都適用PPP模式。PPP模式的應用要考慮當地的經濟、制度環境以及此公共服務項目是否可以應用。

（3）郵輪港口PPP項目招標階段，融資管理和合約管理異常重要。招標階段加強融資結構和融資成本管理，做好各階段預算為后期發展打下堅實基礎。合約管理角度，從協議編制到競爭性程序再到簽署協議，須明確締約雙方責任，緩解道德風險問題及降低不確定性的同時，避免后期因條款內容不適再協商造成交易成本上升。此外，還需避免徇私舞弊現象的發生。

（4）在郵輪港口PPP項目實施過程中重視項目的風險管理。風險管理貫穿郵輪港口PPP項目整個生命周期，無論哪個階段未能識別風險、明晰參與方責任，都可能造成項目延期、超支，甚至中止。尤其在郵輪港口PPP項目實施過程中，在明確風險分配問題的同時，更需時刻把握宏觀、中觀、微觀環境的變化，降低項目發展的不確定性。

（5）探尋科學化的郵輪港口PPP項目的評估方法，建立完善的（郵輪）港口PPP項目庫。公私伙伴關系的結束，并不意味著郵輪港口PPP項目的結束，還需加強對郵輪港口PPP項目的評價及信息管理，為之后的實踐和研究提供研究資料。

雖然已有文獻對我國郵輪港口PPP項目的開發運營有了一定的指導作用，但通過對國內外文獻的整理及郵輪旅游發展前景的分析，本文認為學者應加強對郵輪港口PPP項目融資管理、風險管理等方面的研究，在此基礎上更加細致深入地分析郵輪港口PPP項目的相關問題，從微觀層面上進一步指導郵輪港口PPP項目的開發運營。

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10.16176/j.cnki.21-1284.2016.08.002

張蕾（1992—），女，碩士研究生，E-mail：spencer_zl@163.com