芻議烏海市土地利用總體規劃調整完善問題

李文海

摘要：文章結合烏海市土地利用現狀，論述烏海市土地利用總體規劃調整完善工作的重要意義在于新形勢新要求的需要、五大發展理念的要求、城鄉一體化的需要、籠頭管控作用的要求等方面，提出了土地利用總體規劃調整完善工作的目標任務。

關鍵詞：土地；土地利用現狀；調整完善；路徑方略

《烏海市土地利用總體規劃》自批復實施以來，在堅守耕地保護紅線、推進節約集約用地、保護改善生態環境，促進經濟社會全面協調可持續發展中發揮了重要作用。隨著經濟發展新常態和黨的十八大以來國家新政策新要求的陸續出臺，土地規劃管理面臨許多新情況、新問題、新挑戰。現行土地利用總體規劃與客觀實際、發展需求出現了一些不協調不適應、在某種程度上影響到了地方的發展，迫切需要調整完善。筆者似就烏海市土地利用總體規劃調整完善問題作一探之。

1. 調整完善工作重要意義

1.1 新形勢新要求的需要

土地利用總體規劃調整完善是貫徹落實黨中央、國務院對國土資源工作一系列新要求的迫切需要。黨的十八大、十八屆三中、四中全會，對嚴格土地管理特別是從嚴保護耕地、大力推進節約集約利用、切實維護群眾土地權益等方面提出了新的更高要求。落實新要求，需要加快轉變土地利用方式，迫切需要加強和改進土地規劃管理，進一步提高規劃的可行性和可操作性。

1.2 五大發展理念的要求

調整完善土地利用總體規劃是落實最嚴格耕地保護制度和嚴格節約用地制度的根本要求。第二次土地調查查明的全市耕地現狀高于上級規劃下達的耕地保有量指標，如果將退耕還林以及不穩定、沙化鹽堿化耕地等情況考慮進來，全市可穩定利用的高質量耕地數量不高，嚴守耕地保護紅線的壓力仍然較大。“十二五”時期，全市建設用地增速較快，共使用土地利用計劃指標1711公頃，布局失衡、利用粗放等問題同時存在。按照中央提出的加快生態文明建設有關要求，需進一步優化國土空間開發格局，節約集約利用土地。

1.3 城鄉一體化的需要

調整完善土地利用總體規劃是推進新型城鎮化和城鄉一體化發展的重要保障。2014年以來，自治區根據經濟發展新常態和新形勢，結合實際先后出臺了一系列穩增長、促改革、調結構、惠民生的政策措施。特別是推進“8337”發展思路的出臺和“十個全覆蓋”項目的實施，對土地利用總體規劃提出了新任務新要求。土地利用總體規劃調整完善是促進城鎮化發展、推動城鄉一體化進程，縮小城鄉差距，建設美麗鄉村的重要抓手。

1.4 籠頭管控作用的要求

調整完善土地利用總體規劃是提高土地利用統籌管控能力加快建設法治國土的客觀要求。經過三輪土地規劃的探索實踐，烏海市土地規劃體系基本建立，規劃編制和實施管理日益規范。但是，規劃的科學性和可行性仍有待提高，土地規劃與相關規劃之間的協調銜接有待加強，以適應全面深化改革和全面依法治國的新要求。

2. 調整完善的路徑方略

2.1 破解建設用地規劃指標與現狀倒掛的歷史難題，保障經濟社會發展用地需求

現行土地規劃中，上級下達我市建設用地規劃指標21798公頃。截至2013年年末，全市建設用地現狀26915公頃，現狀超出規劃指標5117公頃。規劃指標與現狀倒掛，嚴重制約各級各類建設項目選址落地。本次調整完善將以2013年年末建設用地現狀為基數，以資源環境承載力評價和土地規劃實施中期評估為支撐，努力爭取建設用地規劃指標，力爭規劃增量指標不低于3500公頃。

2.2 優化建設用地結構與布局，為十三五發展創造條件

按照土地利用用途分類，建設用地分為城鄉建設用地、交通水利用地和其他建設用地。從上表可以看出，截至2013年全市城鄉建設用地現狀超出規劃指標7625.93公頃、交通水利用地規劃指標結余2532.08公頃、其他建設用地指標與現狀倒掛23.29公頃。城鄉建設用地的實際增量與增速遠超過規劃修編時預測的規模。

本輪土地規劃實施以來（2006年～2013年），全市城鎮工礦用地增加了10389.27公頃，年均增加1300公頃，而同時期的農村居民點用地由2193公頃減少到了1915公頃。2013年，城鎮工礦用地現狀占建設用地總規模現狀的比例達到了82%，而農村居民點現狀占建設用地總規模現狀的比例僅為7%左右。

鑒于此，要以問題為導向，著力優化建設用地結構和布局，調整城鄉建設用地、交通水利用地和其他建設用地比例結構。遵循國家產業政策和供地政策，保障重點基礎設施用地，優先安排和布局社會民生、扶貧開發、戰略性新興產業以及健康養老服務業、文化旅游產業、生產性服務業發展用地，嚴禁為產能過剩行業預留規劃空間。

2.3 確保耕地和基本農田數量基本穩定，質量不下降，保護優先應保盡保

2013年，全市耕地面積8302.07公頃，比上級下達的耕地保有量指標5655.05公頃，多出2647.02公頃。在保證5655.05公頃規劃指標的前提下，調查了解規劃實施以來建設已占用耕地數量與生態退耕情況，落實實有耕地面積基本穩定的要求。在查清不穩定耕地的基礎上，有理有據申請合理調減耕地保有量指標，提高優質耕地保護比例。

2.4 追加新增建設占用耕地規劃指標，為市委市政府發展戰略保駕護航

自治區下達的全市新增建設占耕指標182公頃（年均占耕12公頃），據土地變更調查數據顯示，規劃實施以來（2006年～2013年）實際建設占用耕地規模約288公頃，年均占耕36公頃。市委市政府已將“一個中心、兩個轉型、三個率先、五個烏海”列入烏海市長期發展戰略。“十三五”期間，將重點打造環烏海湖環甘德爾山區域，積極發展旅游文化產業，逐步將人口和第三產業向環山環湖區域集聚，成為經濟社會發展新的增長點和支撐點。該發展戰略的逐步實施將占用部分耕地，需積極申請追加占耕指標，為經濟結構調整和發展方式的轉變提供支撐。

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