我國農地使用權抵押制度的改革與創新

韓佳馨 蘇根成

摘要：土地使用權抵押是一種有效的融資擔保方式。我國農業和農村經濟的發展雖然一直有政府的資金投入和支持，但因投入力度不夠，難以滿足農民的發展愿望。土地作為農民最重要的生產、生活和保障性資料，價值量大，因此，農民想利用土地來融資。但我國相關法律對農地抵押有著嚴格的限制，除有特別規定的基本上是不允許抵押，農民用地抵押獲得貸款的想法遭遇阻礙。針對這樣的情況，本文分析了當前我國農地使用權抵押的必要性和可行性，并提出了農地抵押中存在的問題，對未來的農地使用權抵押改革提出了新的設想。

關鍵詞：農地使用權；農地抵押；困境；改革與創新

我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地所有權不得交易，不具有流轉性，因此不論是國家土地所有權還是農村集體土地所有權都不能抵押，只有使用權才可以。所謂農地使用權抵押，是指第三人或農地使用權人在法律允許的范圍內，在不轉移農地占有的前提下，將農地使用權作為履行債務的擔保，當抵押人不履行債務時，債權人有權依法處分該農地使用權并可根據處分所得的價款優先受償。農地使用權是否可以抵押一直是一個有激烈爭議的話題。

1. 現行法律對農地使用權抵押的規定

到目前為止，我國各項法律法規對農地使用權抵押都采取了嚴格的限制和約束?，F行的《擔保法》、《擔保法司法解釋》、《農村土地承包法》以及剛頒布的《物權法》對土地承包經營權原則上禁止設立抵押，把家庭承包取得的土地承包經營權排除在可抵押的財產范圍之外[1]。

最早對農地使用權抵押問題作出規定的是1995年頒布的《擔保法》，相關內容規定：農地本身不允許單獨設定抵押，但有兩種情況除外。一是“四荒”地的使用權，即承包的荒山、荒溝、荒丘和荒灘等荒地的使用權；二是以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物作為抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押[2]。

2002年頒布的《農村土地承包經營法》規定了兩種農村土地的承包方式。并做出了如下規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證書的，可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉?！?/p>

2007年的《物權法》中關于農地使用權抵押的規定有：第128條規定可以通過互換、轉包、轉讓的方式流轉土地使用權，但沒有提出抵押的方式；第184條規定耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權不得用于抵押，但法律規定可以抵押的除外；第201條對用于抵押的集體土地使用權在實現抵押權后，要求不得改變土地所有權的性質和土地用途。相比較前面法律的規定，《物權法》對農地使用權抵押問題的規定更加完備，也更加清晰。

2. 農地使用權抵押的必要性和可行性分析

2.1 必要性分析

2.1.1 解決新農村建設融資的需要

農業是一種比較效益低、高風險的弱質性產業，農業發展除了國家的補貼支持，更多的是依靠農民自己的投資，但由于農民財力有限，農民在生產過程中往往無法滿足農業可持續發展的資金投入需要，因而限制了農業的發展速度和規模。為了解決農業建設的資金問題，只能通過農地使用權的抵押。這樣的話，就可以融通農業資金，解決農業中的資金投入不足問題，既促進了農業生產，又利于農民增收，更有利于21世紀更好更快地建設新農村。

2.1.2 推進農村土地流轉的需要

目前，農業中存在的一些問題限制了農村土地的流轉，如：土地流轉信息不暢、農業保障體系不健全等。而農地使用權抵押就能很好地解決這些問題。第一，農地使用權抵押中加入了銀行角色，銀行的信用度會增加市場對農地使用權的接受度，從而促進農地使用權的交易和流轉。第二，農地使用權抵押的實現利于政府建立健全的農地使用權抵押流轉市場，可以完善農地流轉的形式，增加農地流轉的可能性。

2.1.3 體現現代農民價值觀的需要

新世紀下的農民是體力型和智慧型的結合體，認識到土地不僅具有自然屬性，還具有經濟屬性，稀有、價值量大，因而要將土地表現出資本的特性。農民認為，農地使用權若能抵押，就可將獲得的抵押資金投入農業建設中，裝備先進的農業設備，提高農業生產效率，獲得更多的收益。

2.2 可行性分析

2.2.1 土地社會保障功能弱化

從國內實際情況來看，農民對土地的依賴性在下降，土地的社會保障功能弱化，尤其是發達地區更為明顯。一方面，農民主要收入來源由農業收入逐步轉向非農業收入。

2.2.2 土地流轉的開放與發展

我國土地流轉規模的擴大、速度的加快為農地使用權抵押創造了條件。農地抵押不同于其他資產的抵押，如果到期農民還不起貸款，金融機構就要對抵押農地進行處理，但因為土地用途不能改變，只能用于耕地，所以金融機構只能通過土地流轉的方式將土地轉給其他的農戶。可見，農地使用權抵押的順利進行需要農地使用權流轉市場作為基礎平臺，只有交易市場比較發達時，農地抵押貸款才能獲得發展。

2.2.3 物權化的要求

允許農地使用權抵押是農地使用權物權化的必然要求[3]。物權的權能包括占有、使用、收益和一定的處分權。而抵押同轉讓、出租一樣，均屬處分權的范疇。承認農地使用權的抵押設定權，是賦予農地使用權物權效力的應有之意，只有這樣，才能使農地使用權的價值得到充分發揮。

2.2.4 政策法規的支持

眾所周知，法律中并沒有明確規定農地使用權不能用來抵押。且從目前的經濟形勢考慮，農地使用權有必要資本化，為農民融資提供幫助。另外，中央和地方政府頒布的一些政策也在支持農地使用權抵押制度的建立和實現。如：2013年十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中指出“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及抵押、擔保權能”，將農戶土地增加了抵押的流轉方式，賦予土地抵押和擔保職能，使農戶進一步獲得了完全的土地流轉權利。還有，許多地方政府也發布了農地抵押政策性文件來規范抵押貸款行為，如2011年，海南省農業廳頒布了《海南省農村土地承包經營權抵押融資管理辦法》，同年，昆明市也頒布了《昆明市農村土地承包經營權抵押融資管理辦法（試行）》，除此之外，重慶市黔江區、甘肅省隴西縣等地方也都出臺了土地承包經營權抵押的相關規范性文件[4]。

3. 農地使用權抵押的困境分析

3.1 缺乏明晰的土地產權

現行的家庭承包經營的農地使用制度，雖使農村土地所有權和使用權相分離，但產權關系仍然比較模糊。首先，產權主體不明確。農村集體是一個內涵寬泛、變動大、非特定的行為主體，導致土地所有權主體的缺位。其次，不同權利主體所負有的責任義務十分模糊，什么行為該鼓勵，什么行為該約束都是不明確的。這制約了農地使用權的抵押。

3.2 缺乏政策性專業服務機構

農地作為抵押物，金融機構在向農民提供抵押貸款時往往需要明確知道抵押農地的具體價值，這就需要專業的評估機構來對抵押物進行評估。由于農地使用權價值評估相對復雜，收費較高，同時農民也是因為缺乏資金才會將自己的農地使用權拿來抵押，讓他們再拿出一筆費用來給中介評估公司是不可能的。

3.3 土地的保障功能制約抵押

結合我國現在農村的實際情況，因為農村社會保障的不太完善，所以農地承載著很多本應由社會保障提供的保障功能。如果農地使用權抵押在全國范圍內普及的話，難免會出現農民經營失敗，不能按期還貸的情況，這樣農地使用權交由金融機構處置，農民會失地，進而威脅農民生存。因此，農地使用權抵押制度并未在我國完全建立，試點工作的實施仍然會受到這類因素的制約。

3.4 農地流轉的宏觀調控機制不健全

農地使用權抵押是農地的流轉方式之一，我國有關法律雖然規定了農地的流轉方式，但對流轉的具體程序和方法還沒有專門的法律、法規予以明確的規定。沒有健全的農地流轉宏觀調控機制，使得土地流轉信息不暢通，對農地流轉過程的監測規范也不到位，因此，農地使用權抵押也在一定程度上受到了阻礙。

4. 農地使用權抵押制度的改革創新

4.1 明晰農地產權，修改完善立法

堅持農村土地集體所有制，明晰農地產權，賦予農地所有權人格化主體。具體地說，可以由集體經濟組織選舉的代表性成員或受委托的村民委員會來擔任主體，嚴格界定其權利和義務，給予其完整的產權。這樣既可以增加他們對農地經營的積極性，又可以增加農地使用權抵押的可行性。

4.2 土地使用權抵押的運作方式

首先，確定農地抵押的對象。設定抵押的農地范圍要擴大，除了法律規定的“四荒”地外，還應逐步實現將耕地、復墾的增量農地等作為抵押對象。其次，明確農地使用權抵押貸款流程。國家應出臺相關政策，同時要建立和調控土地流轉二級市場，為金融機構實現農地使用權流轉創造條件，完善農地流轉機制。

4.3 成立政策性抵押服務中介機構

農民在農地抵押中處于弱勢地位，不可能有多余的資金來支付高額的抵押中介服務費。政府作為公共服務機構，理應提供公共服務。地方政府應結合區域經濟特點成立政策性農地使用權抵押服務中介機構，為農民免費提供關于農地使用權抵押的相關政策、信息公布、法律咨詢等服務，維護農民利益。

4.4 完善組織機構，建立農村土地銀行

農地抵押貸款由于貸款期限較長、還貸時間較長和農業本身投資收益率低等原因而占據高風險的地位，導致一般金融機構不愿意接受農地使用權作為抵押物。因此，政府應建立政策性和合作性相結合的金融機構。具體說來，可以由現有的農村信用社或農業發展銀行轉型建立農村土地銀行。

4.5 完善農地使用權抵押的配套制度

4.5.1 完善農地使用權登記制度

完善農地使用權登記制度是農村土地使用權物權化的要求，要制定統一完善的管理辦法，使農村土地確權登記工作有法可依；也可以對農地登記制度實行網絡化管理，建立登記的信息資料庫，充分發揮農地使用權登記的重要作用。

4.5.2 完善農村社會保障制度

農地抵押制度不僅在于其本身的創新，而且有賴于相關配套制度的構建，積極培育農地抵押服務市場，為抵押融資工作的順利開展創造條件[5]。通過建立健全農村社會保障體系，減少土地對農民的保障功能，從而減少農民對土地的依賴性，促進農村剩余勞動力的轉移和二、三產業的發展。

4.5.3 完善農地價值評估制度

農地使用權的價值是動態的、很難準確估量的。我國目前尚沒有專門的農地使用權價值評估人員和機構，既有的評估往往也不夠客觀公正，估價人員主觀性大，農民的利益得不到保護，農民抵押的積極性不高。由于農地存在稀缺性和價值量大的特點，所以農地使用權的合理評估是其流轉的前提和基礎。

5. 結語

我國建立農地使用權抵押制度，允許農地使用權抵押既可以保護農民的合法權益，又可以為農村經濟乃至國民經濟的發展做出巨大貢獻。目前，農地使用權抵押的普遍實現已經具備了一定的可行性和必要性?，F階段雖然存在著一些不容忽視的不利因素，但農地使用權抵押是農村進步的正確方向，在未來是大勢所趨。我們要循序漸進，鼓勵開展推行下去。

參考文獻：

[1] 田洪濤，張萬博，劉全保.法律應允許農村土地承包經營權抵押[J].河北金融，2007，12：64-66.

[2] 張宏東.論我國農地抵押制度的創新[J].金融理論與實踐，2008，07：82-84.

[3] 長沙理工大學課題組，張承安.應允許農地使用權抵押[J].國土資源導刊，2014，09：53-54.

[4] 徐文斌.農村土地承包經營權抵押制度若干問題研究[D].中國社會科學院研究生院，2013.

[5] 史衛民.農地抵押貸款模式的比較考察與我國的路徑選擇[J].現代經濟探討，2010，09：40-43.