全球經濟危機之后美國保險行政審批監管新動向

許閑復旦大學中國保險與社會安全研究中心

全球經濟危機之后美國保險行政審批監管新動向

許閑復旦大學中國保險與社會安全研究中心

本文為2015年度中國保監會部級研究重點課題“美國保險監管行政審批制度研究”的階段性成果。

許閑，復旦大學中國保險與社會安全研究中心主任、復旦-加州大學當代中國研究中心（Fudan-UC Center）中方主任；中國保險學會常務理事、中國會計學會高級會員、財政部全國會計領軍學術（后備）人才、上海市保險學會中青年學術委員會主任；兼任德國歐洲經濟研究中心（ZEW）研究員、韓國成均館大學（SKKU）訪問教授、留德華人經濟學會海外顧問、美國圣地亞哥加州大學訪問學者等。

2008年美國次貸危機之后演變成為席卷全球的經濟危機，美國對金融創新產品監管存在的問題成為大家批判的重點。保險領域的監管主要被詬病的原因是美國實行聯邦與州二元監管，使監管過程存在真空、監管重復、效率不高等問題。特別是隨著金融全球化的不斷發展，混業經營使得一些金融衍生產品不斷推出，這對全國保險公司的穩定性帶來了挑戰。另外，在保險業全球化的過程中，還面臨著保險公司之間的國際化競爭。這種競爭不僅僅與保險公司的規模、產品、業績等因素相關，還與保險監管密切相關。

一、危機后美國保險監管制度改革

2008年全球金融危機的爆發使美國保險市場面臨巨大挑戰。聯邦政府與州政府在保險監管中的分離，降低了保險市場的抗風險能力，因此對保險監管體系整合的呼聲和行動越來越多。美國財政部在2008年3月發布了一項《現代金融監管結構藍皮書》，建議通過設立一個保險監管機構加強行政審批來全面監管保險業。美國金融服務委員會主席在2009年10月也提交了一份《聯邦保險辦公室（草案）》來強調提升聯邦政府對保險監管能力的重要性，這與奧巴馬政府提出的金融改革一攬子計劃中關于保險監管的內容十分契合。

美國保險業界對于建立一個聯邦政府層面的保險監管機構的提議既給予了高度贊同又表現出了很多疑慮，贊同的原因在于美國保險業確實需要一個聯邦層面的統一監管體系來降低監管成本；而疑慮的原因在于其可能與州監管體系并駕齊驅而使監管體系更加復雜（詳細分析請參閱《上海保險》2016年第2期“閑話保險”）。但是，無論這種矛盾多么復雜，聯邦政府與州政府在保險監管中的整合已經成為美國保險市場監管的改革方向。從聯邦政府通過一系列措施逐漸介入保險監管的事實中可以看到，聯邦政府將在監管協調和國際合作上將發揮更多的作用，而州保險監管的地位也因其在監管上的靈活性得到保留。

2010年，美國通過了《2010非許可和再保險改革法》，試圖在保險市場和再保險市場設立全國統一的標準，明確監管職責，避免監管漏洞和多重監管問題。與此同時，同期通過的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》強調了聯邦監管者對金融衍生品的監管，從而填補了聯邦監管體系在這一領域的空白。2010年的多德-弗蘭克法案在改變格雷姆-里奇-比利雷法的管理結構的同時，保留了其基本的調控管理系統。法案給予了聯邦政府和財政部的金融穩定監督委員會更大的權力，它不僅影響了各州對于溢額保險和溢額再保險的監管，還包括一些管理保險公司的其他權力。

之后，美國又不斷通過一些法案，比如《保險消費者保護和償債能力法案》（2014年3月20日）、《州際事項法提高索賠法案》（2013年3月23日）、《保險資金和會計標準法》（2013年3月23日）、《澄清某些基于杠桿和風險要求的應用法案》（2014年3月10日）、《投保人保護法案》（H.R.4557）（2014年3月1日）等，把一些對金融機構的資本要求置于美聯儲的監管之下，聯邦儲備委員會可以搜集對此的相關信息，擴大了聯邦對保險業的監管權力。總之，后危機階段，美國對保險業的監管力量正在整合，對聯邦和州監管的行政審批也正在進行改革。

二、危機后美國保險行政審批監管創新

金融危機后，要求從聯邦層面加強保險管理、防范系統風險的呼聲越來越高。保險監管力量進入到重新整合階段，聯邦的監管力量得到強化。危機后美國保險行政審批監管改革體現出一系列的創新。

監管主體上，美國在州監管機構和美國保險監督官協會（NAIC）的基礎上，成立了全國保險辦公室（OfficeofNationalInsurance），強化了聯邦層面對保險監管的審批，但監管行政審批的主體依然是州。NAIC因為不具備法律效力，對各州的監管審批分歧只能進行協調，無法進行裁奪。全國保險辦公室隸屬于美國財政部，是從聯邦角度通過立法程序設立的，該辦公室具有法律效力，彌補了NAIC在立法上的不足。它負責監管保險產業并且協調國際協定的相關政策。當州關于保險方面的法律規定和國際協定沖突時，全國保險辦公室有權取代州的法律規定。

為加強對儲蓄機構控股公司和銀行控股公司的管理，聯儲實施了更多更高要求的標準。盡管這些標準對保險業務本身沒有限制，但許多保險機構的下屬存儲機構，都必須接受聯儲的監管和審批。除了資本充足率指標外，保險公司也會受聯儲的會計準則的影響。聯儲還通過銀行分支機構影響保險業對于資產的交易，限制了保險公司的一些投資策略。同時，美聯儲依據相關的風險制定了更高的標準，對500億美元以上的資產以及具有系統重要性的公司實行更高標準的監管。法定的標準包括了風險調整的資本要求、杠桿率、流動性需求、風險管理需求以及最多只能將25%的資本用于和同一個交易對手進行交易等規定。當審查發現公司并沒有堅持監管標準時，或者對金融穩定產生威脅時，美聯儲將對有系統重要性的機構進行每年的風險壓力測試，并提出監管建設性的解決方案，有利于早期解決公司的金融危機并防止對金融系統的潛在影響。

針對備受抨擊的各州保險監管制度，NAIC對監管體系進行了一些改革，加強了對州層面的監管。NAIC主要加強對持有公司和整個保險集團的監管，而不僅僅是單個法律主體及其附屬機構。NAIC可以評估任何保險集團內保險公司的主體，有權力取得相應的記錄文檔和必要的信息，建立的預期資金需要向其報告備案。在保險理賠方面，新規定強調無論是國際還是在美國本土的公司資產面臨風險時都要進行匯報。這需要保險公司對現在及未來的風險進行評估，將會有效加強監管部門對于保險公司在壓力情境下能力的了解。