淺析中小城市政府購買公共服務配套制度設計

李明慧

摘 要：當前政府，特別是中小城市積極進行政府購買公共服務的探索，既是響應國家，省政府轉變政府職能的必然選擇，也是提高市民生活滿意度和城市發展認可度的有效方式之一。以往，政府履行公共服務職能，提供人民滿意的公共產品，主要集中精力提供公共設施建設、基礎教育、基本醫療、社會保障等，經過數年的發展，基本建立起適應社會和諧發展的公共服務體系。當前，政府購買公共服務要充分引進市場機制，克服“政府失靈”，為此，中小城市政府購買公共服務依托相應的制度創新，從政府職能轉變著手創立新方向，從法律支持，制度落實和增加社會力量等方面逐步完善公共服務的購買。

主題詞：中小城市；公共服務；設計

一、中小城市公共服務界定

筆者綜合學界對公共服務的定義，將本文涉及的公共服務界定為以實現公民公共利益、滿足公共需求為目的，由政府或其他主體（企業、社會組織及社會力量等）運用或承接公共權力、公共資源向社會群體提供的服務。包括：教育、衛生、文化、科學研究、體育、生態環境等領域的服務。作為公共服務各項事業發展都處于起步階段的中小城市，對于公共服務應著眼于人民最迫切最渴望得到提供的公共服務為突破口，逐步加大力度，分步走，分類別，分層次進行公共服務的供給，當然公共服務供給是要站在政府購買的大前提之下。

考慮到中小城市發展的制約因素，結合民眾對公共服務的期望，筆者將中小城市政府購買公共服務的過程界定為：由政府職能部門提出財政資金預算和公共服務購買項目方案，公開購買計劃，讓廣大有資質的服務供應者和力量參與正常程序的采購，詢價或者談判形式，訂立合同（協議）或賦予的特許權，服務供應者提供（生產）的商品、服務或公共設施，政府全程參與監控和服務效率的績效評估并支付其資金的一種由政府主導向以滿足使用者服務需求的一種制度安排和實施機制。

基于以上界定，本文試圖找到中小城市政府購買公共服務的制度設計的方向和創新點。

二、政府購買公共服務的努力方向

（一）政府要轉變社會管理職能，結合中小城市的政治、經濟和社會力量等因素來完善政府公共管理職責。將居民最關心的失業保險范圍、基礎醫療保險、良好的醫療就醫機會、基礎教育優勢資源的分配等公平化、市場化，切實做好市場糾責，讓政府好的決策引領中小城市的發展。

（二）政府要完善社會保障體系，切實解決弱勢群體的發展問題。堅持“勞動者自主擇業、政府促進就業、市場調節就業”的方針。解決好進城務工人員的就業發展，社會保障和技能培訓等影響就業發展的公共服務。特別是進城務工人員承擔了絕大數的城市基礎建設的工程，讓他們能夠在公租房租住、子女入學、技能提升，保險等享受到政府的優質服務。

（三）政府要有意識地培育社會力量的自治能力，以政府為主導，非營利組織和學術社群參與為輔助，吸納有一定代表性的民眾參與，最大限度地讓更多的民眾參與。社會力量積極參加到公共服務的供給中來，能夠提供更多的公共品和公共服務，以彌補政府在此方面的不足，從而提高政府公共服務質量，提升中小城市綜合競爭力。

（四）加強中小城市政府自身建設，切實提高公共服務效率。中小城市在新聞宣傳、公共服務監督、新媒體輿論等社會綜治問題上要下大力氣，樹立形象，依法服務，在服務定位上推進依法決策、實施政府公共服務公開制度。

（五）擴大政府決策的公眾參與性，政府提供什么公共服務、怎樣提供，應當事先聽取公眾的意見，以公眾意愿作為第一價值取向，并建立有關了解民意、公共參與決策的渠道、規則和程序。

三、中小城市政府購買公共服務的必要支持

（一）有關法律的完善，使政府購買公共服務行為有法可依和有章可循。建議在國家層面盡快出臺政府購買公共服務的指導意見，確立其服務宗旨、目標、原則、主要內容、職責范圍、體制機制、監督和評估等。同時，中小城市要盡快研究并制定適合當地實情的政府購買公共服務的指導性目錄，明確范圍、種類和標準。盡量在政府層面出臺相關的政府購買公共服務的細則和程序。

（二）加大培育社會組織、機構和企業作為公共服務的承擔主體是中小城市政府可以花力氣儲蓄的無形資產。從輿論、資金和政策等方面支持各類公共服務的承擔主體的發展、壯大，為社會組織、機構和企業承擔公共服務提供更加公平、公開、公正的政策環境。在具體措施上，一方面，中小城市政府每年提供平臺，向全社會征集具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織、機構和企業目錄，另一方面，積極培育，從創辦、起步階段就對社會組織給予關鍵性支持，從辦公場地和設備到優惠的稅收和財政政策給予發展中的社會組織。

（三）積極探索適合中小城市政府購買公共服務的模式。中小城市政府購買公共服務的方式主要可以是：政府和社會組織合作采購，政府補貼承包，形式性購買（政府委托）三種。中小城市的財政收入和社會發展狀態還不允許我們絕對地放手市場競爭，甚至公開招標的形式。換言之，中小城市的購買公共服務還得依靠政府和社會組織的合作，實現購買方職能上的延伸，一定程度上解決公共服務提供不足的情況，培養一批社會志愿者，當然這樣的方式需要建立在良好的社會監督情況之下，防止國有資產流失的風險。一種方式可以是政府補貼承包的形式，向有資格的服務對象按照一定的契約標準提供補貼，達到購買公共服務的目的。

（四）建立健全政府購買公共服務的監督和評估機制。積極調動社會公眾、大眾媒體的監督力量，運用電子政務和政府購買公共服務的網絡平臺，公開政府購買公共服務的相關事宜，并能實時查詢相關信息，使政府購買公共服務行為透明化。承接服務的社會組織的組織機構代碼、證書、服務項目、服務方式等都是真實有效的，通過建立信用評價體系，對社會組織在公共服務領域的表現進行統一評價，為政府購買公共服務決策提供依據和參考。在政府購買公共服務所簽訂的購買合同中，需細化購買服務的數量、質量和費用標準，并確立量化的參照值，使政府購買公共服務的績效評估具有可操作性。

（五）通過政府購買專業事業單位所提供的服務方式，推動新型公共服務體系的建立。隨著社會組織力量的增強，鼓勵社會組織進入專業事業單位所承擔的服務領域中開展服務競爭，從而通過競爭機制來提高公共服務效率。

四、中小城市政府購買公共服務的制度創新

從發達國家和地區的經驗來看，在公共服務領域，可以實施政府購買公共服務的范圍很廣泛，內容很多，包括教育、公共衛生、福利、社區服務以及文化、科技、就業促進、保障性住宅、城市規劃等很多方面。從我國部分城市實施政府購買公共服務的實踐來看，目前政府購買的公共服務還主要集中在社區服務、教育、公共衛生、扶貧、養老和艾滋病防治、福利和救濟等少數幾個領域，涉及的領域還是很有限的，需要逐步擴大。國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確指出，“教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領域，要更多更好地發揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。”結合筆者制定的《中小城市政府提供公共服務與購買服務現狀的調查問卷》調查發現，當前居民都城市的滿意度調查中，滿意度較高的幾項是城市綠化、供水、供電、供氣服務，最希望社區的娛樂設施、金融設施得到改善。

由于中小城市在政府購買公共服務方面還處于起步階段，因此，不可能齊頭并進，如果短期內在各個地方各個領域全面推廣，應選擇若干容易推廣和實施的領域優先進行。比如問卷中居民最期待和滿意度較高的幾項社會服務集中在著力社區的公益服務、便民服務就應該成為曲靖政府購買公共服務的優先選擇項目，另外一些特殊群體的社會服務，比如殘疾人服務、養老等領域的服務是屬于弱勢群體亟待解決的服務問題，也應該成為購買當中的必須實施的項目。

（一）以稅收的征收來權衡政府成本。公共服務實現的前提和保證是稅收。政府是居民在公共事務中的管理者，居民是公共服務的最終需求者和出資者，政府成本決定著居民納稅額的高低。權衡政府成本，樹立政府所提供的公共服務的成本就是社會的付出、人民的汗水，政府必須重視成本，審慎運用。

（二）創新預算制度，鼓勵多勞多得。提供服務的單位要得到更多的錢，就必須提供最優質的服務，分到的預算越多，要辦的事就越多，責任就越大。促使單位對于新增公共服務事權，優先考慮從市場購買，在資金安排上扭轉增事必然增人增機構的狀況，同時建立起一套完善的考核體系。

（三）加快政府行政方式的改革。政府的部分服務職能，例如政府辦事指南的查詢、政府信息、公眾咨詢與投訴、審計、各類節慶禮儀晚會活動的策劃實施、政府重大調研課題、政府部門的績效測定，各類人員的培訓和再教育等等，均可簽約外包給市場上的專業機構來承擔。

（四）創新科教文衛事業的格局。政府公共服務的主要責任是向居民提供義務教育、群眾文化和體育、基本醫療服務，在保障此條底線的基礎上，創新科教文衛思路，采取合辦、聯辦、承辦和自辦等靈活多樣的方式，積極引入各類社會資本，發展民辦教育和具有獨立法人資格的集團，推動國有民辦學校和由開發商、其他企業或私人投資興辦的學校的發展。本著“不求所有，但為所用”的原則，充分整合和最大限度地利用轄區內各種文體衛資源，形成優勢互補、資源共享的利益聯合體。

（五）推行社區和民間組織自治。社區和民間組織是政府職能轉變的承接者，是社會訴求的反映者，又是提供社會服務的參與者。在現代公共治理框架下，政府應通過積極穩妥地發展社區和民間組織，逐步把一些傳統意義上的社會管理職能下放給社區和民間組織承擔，有利于培養和提高社會自我管理能力和有機整合程度。

中小城市政府通過對公共服務在制度上的這些創新，既有利于積累和總結經驗，有利于進一步擴大政府購買公共服務的領域，規范政府購買公共服務的程序和過程，提高政府購買公共服務的效率。

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