地方政府融資平臺貸款風險成因及對策分析

孫雨思

[摘要]：地方政府融資平臺作為獨立的企業法人，可以克服地方政府不能借款、不能舉債、不能作為擔保人的限制，成為地方政府投融資的一個重要工具，為地方經濟的長遠發展提供了良好動力，但是，隨著地方政府融資平臺數量與負債規模的激增，其所蘊含的各種風險與問題也逐漸顯露，深入細致的分析風險的由來方能更好的提出對策。

[關鍵詞]：地方政府融資平臺 風險 對策

為達到給地方城市建設和文教衛生等公共事業等支出的資金缺口進行融資的目的，地方政府組建了一批由其主導的城市投資建設公司、城建開發公司、城建資產經營公司等，也就是所謂的“地方政府融資平臺”。地方政府融資平臺的形成是適應現有財稅、金融體制以及經濟發展階段性要求的必然選擇。正是由于地方政府融資平臺的重要性，從風險的成因入手探尋應對風險的對策是十分有必要的。

地方政府融資平臺貸款風險的成因：

1、政府融資平臺的膨脹發展

融資平臺膨脹發展的原因具體有：政績考核的經濟化；分稅制改革的不徹底導致地方財政入不敷出；“土地財政”助長了地方融資平臺進一步膨脹，城鎮化的加速擴大了對地方基礎設施建設資金缺口。融資平臺設立的初衷是為了滿足地方基礎設施建設資金需求，但是由于政治、體制以及政策調控等多方面的因素導致了債務規模急劇膨脹，債務規模的迅速膨脹，暴露出巨大的風險敞口，一旦風險匯聚爆發，將對整個國民經濟系統造成巨大損害。

2、政府方面的原因

我國缺乏對政府官員資源利用效率的考核，官員做為理性經濟人，要在有限任期內最大化其政績，就會在任期內出現機會主義的短期行為，引發道德風險。領導在任期內努力于創造政績工程和形象工程，政治目標往往和地方經濟發展不一致。這些政績工程是臨時吸引眼球的建設，有的甚至是重復建設，是非理性的決策。由于政府對公共產品供應的壟斷，政府沒有追求利潤的動機，結果導致政府的工作效率低下。再加上政府的償債意識淡薄，借新還舊現象普遍存在。

3、銀行方面的原因

（1）銀行對政府過度授信

銀行認為政府的財政和信用擔保是平臺還款的強有力保證，給平臺較高的信用等級，加大貸 款額。萬德數據庫顯示，某些政府融資平臺的貸款余額占地方政府財政收入的倍。很多項目 是沒有收益或收益不足以償還貸款的，風險較大，銀行為了追求市場份額，仍然違規發放貸款。

（2）銀行對貸款資金監管不規范

銀行對融資平臺的資金運用管理與其它企業不同，資金的監管困難，銀行發放不指定具體用途的貸款，政府決定貸款的使用方向，在使用貸款時隨意用于各個項目，銀行無法準確監督信貸資金流向哪個項目，有的項目卻不具備還款能力，還貸風險大。銀行進行貸款監督時融資平臺的管理人員配合不積極，對融資平臺的財務狀況隱瞞情況，銀行難以進行貸后監督。

4、平臺自身原因

目前，很多融資平臺的法人治理結構并不健全，缺乏嚴格的管理規范。在實際運營過程中責任主體不明確，公司治理不完善，職能邊界不清晰，投融資行為不規范，投融資狀況不透明等問題，并未形成真正意義上的風險收益一體化的投融資主體。另一方面，地方政府融資平臺的高管人員相當部分由政府官員擔任，缺乏市場經營和管理經驗，在投融資過程中極易產生決策失誤。在實際運作中，債務最終償還主體及投資失誤的責任主體都不十分明晰，缺乏有效的法律規定，一旦發生投資失誤、還款困難，最終責任人是誰，地方政府是否會出面償債，往往并沒有確切的規定，投資者的預期是地方政府甚至是中央政府最終會承擔起違約風險，提供究底責任，但是償債主體責任不明確也容易導致責任互相推諉最后無人承擔的可能性。

分析出貸款風險的成因便可更好的進行對策建議，由于風險來源于融資平臺的過度膨脹政府、銀行和平臺自身缺陷，針對以上成因進行風險防范對策的提議。

1、扭轉政績考核導向，引導官員進行理性決策

不恰當的政績考核導向和指標會引發官員錯位的、扭曲的政績追逐行為，比如全國遍地開花的“形象工程”、“獻禮工程”。在唯考核經濟化導向下，地方官員本能地產生投資沖動增加，為了從源頭上治理融資平臺債務，抑制地方政府投資沖動減少債務融資沖動，顯然就要改變官員考核“指揮棒”的方向，從唯考核導向升級為包括經濟發展、民生改善、社會管理三大維度在內的綜合政績評價體系，實現地方從“經濟建設型”政府向“公共服務型”政府轉變，引導地方政府融資平臺債務逐步回歸正常狀態。

2、銀行的管控風險的措施

（1）強化貸前審批，嚴把新増平臺貸款準入關

嚴格審批是銀行信貸審慎投放的不可或缺程序。銀行信貸審批人員要認真研判融資平臺申請貸款的投資方向是否符合國家的產業政策、環境政策等，禁止進入國家限制的“兩高一剩”行業。嚴查到期再還本的平臺貸款合同，必須確定每年等額還本的比例和進度。檢查申貸材料的完整性，凡是項目政府審批未完成、環評審批、土地審批有瑕施的，要到材料完善才給予審批。

（2）做實貸后監管，完善存量風險評估和預警

密切監控平臺貸款的資金流向。遵循銀監會制定“名單制”系統進行管理，掌握每一筆存量平臺貸款的承貸主體、時間、地點、項目名、已投放貸款、信用額度、抵押物，銀行資金的基本信息做到心中有數，為貸后管理做好扎實的基礎性工作

3、加強平臺規范管理

加強自我規范管理，增強內生的造血功能，減少對政府財政的外部依賴。堅持分類管理原則，對不同類型的融資平臺區別對待。以現代企業制度為建設目標。明確政府對融資平臺的投資人身份，切實做到政企分開，減少政府對融資平臺經營管理、人事財務決策的行政命令。同時，融資平臺還要提高市場化程度，完善市場運作機制，提升融資平臺的市場營銷能力、資源整合能力、內部控制能力和現金流能力。

結論：地方政府融資平臺雖對地方經濟有著正面影響，但其蘊含的風險仍不容忽視。由分析可知，地方政府融資平臺貸款的風險來源于平臺的膨脹發展和內在缺陷，再加上政府的非理性的投資傾向和銀行的疏于防范，使得地方政府融資平臺貸款面臨了諸多風險，針對風險的成因，提出了政府改變政績考核導向、銀行加強貸前貸后監控和加強平臺規范管理的應對方法。