湖南宣統三年預算案的醞釀和籌備

摘 要：清季新政作為中國近代一次深刻的社會體制變革，其改革牽涉面頗廣。百廢待舉之際，各方對財政資金的迫切需求成為擺在清政府面前的一道難題。財政體制改革和試辦西式預算也就成了清政府解決財政難題的必然選擇。在試辦西式預算前，隨著“歐風美雨”的侵襲，預算思想漸漸地在國內傳播開來，清季財政機構和體制的改革開啟了中國財政體制近代化的進程。清理財政就是為試辦預算做好前期準備工作，湖南宣統三年預算案正是在此大背景下展開的一個歷史“面相”。

關鍵詞：新政；財政預算；財政機構；清理財政

清末新政是一次全方位的社會變革，財政體制改革為其中重要的一環，試辦宣統三年財政預算則是財政體制改革的具體實踐。宣統三年財政預算的制定是西方預算制度和預算思想的初級產品，具有鮮明的近代特征。中國編制預算，始于清朝末年。[1]宣統三年財政預算開了中國預算的先河。“我國之始有地方預算之名稱”，則“始于光緒三十四年奏準試辦各省預算起”。[2]理論是實踐的先導，在宣統三年財政預算編制之前，西方預算思想的傳入已為其做好鋪墊。

1 清季預算思想的傳播

受中國傳統小農經濟的制約及國人在文化思想上固步自封，中國本土并沒有繁衍出近代性的預算思想。同其他先進思想的傳播如出一轍，預算思想也是隨著近代“西潮東漸”而來。

黃遵憲在其光緒二十一年出版的《日本國志》中向國人介紹了西方的預算制度：“泰西理財之法，預計一歲之入，某物課稅若干，某事課稅若干，一一普告于眾，名曰預算。及其支用已畢，又計一歲之出，某項費若干，某款費若干，亦一一普告于眾，名曰決算”。他還呼吁“值多事之秋，履至艱之會，則不變其何待”，[3]要求行變法編預算。鄭觀應對西方預算制度也有相應的敘述：“度支者，國家預籌出入之數也。泰西各國每歲出入，度支皆有定額，不能逾限。”[4]鄭觀應亦言“當仿泰西國例，議定一國歲用度支之數”，希冀清廷能實行預算。張謇在二十七年作《變法評議》也介紹了預算。[5]黃遵憲、鄭觀應、張謇等人對近代預算制度的介紹僅在常識的層面上，尚未深入理論領域。《辛丑條約》簽訂之后，眾多的留學生懷揣救亡圖存的理想負笈東洋，中國知曉西方預算理論和制度的人日趨增加，認知亦不斷發展、深化。

光緒三十年，《時報》刊載該報記者所撰《論今日宜整頓財政》，作者已知單式預算和復式預算，且言欲建立預算制度，應先改革行政機關。并未就預算言預算，見解頗深。[6]三十二年《南方報》刊載《論中國于實行立憲之前宜速行預算法》一文，其見地較前又有所精進。作者認為政府舉行新政在于籌款，籌款“則非先行預算之法不可”，而預算的關鍵點則是經常預算與臨時預算之分，并進一步指出憲法、議會、政府三者間的關系，認為行預算的第一要務為調查財政。[7]光緒三十三年，《時報》刊登《論國民當知預算之理由及其根據》一文。此文介紹了西方關于預算性質的三種學說。其一為法律說，預算經議會通過和君主裁決后，即可公布施行；其二為財政委任說，政府有支出義務，人民有納稅義務，而編制預算者，是“議會付與政府以執行收入支出之權能者”；其三為行政責任免除說，預算不成立，政府于支出負相應的責任，“議會所以參與此行政規條者，不外預免除政府行政上責任之旨趣也”。[8]

清季西方預算及其他財政思想通過各種方式在中國得到了傳播，清政府在“歐風美雨”的影響下，艱難地開始了財政體制的改革。

2 清季財政機構演變

清政府財政機構的改制始于光緒二十九年。首先在戶部之外特設財政處，以期通盤統籌全國財政。上諭稱：“從來立國之道，端在理財用人。方今時局艱難，財用匱乏，國與民俱受其病，自非通盤籌劃，因時制宜，望財政有所起色，并委任慶親王奕劻、瞿鴻禨，會同戶部認真整頓。”[9]外務部尚書那桐在九月又被任命為辦理財政處事務大臣，參與統籌全國財政工作。財政處與戶部會奏財政事務，銜列戶部之上。從中不難看出，在“戶部之權日輕”的情形下，清政府意在通過建立一個比戶部更有實權的財政機構來通盤規劃全國財政，使日漸瀕危的財政狀況能夠有所好轉，能夠再次集中財政權力于中央。[10]

光緒三十二年五月，清政府設立稅務處，并發布上諭：“戶部尚書鐵良著派充督辦稅務大臣，所有各海關所用華洋人員通歸節制。”[9]海關原來“管轄之權屬總理衙門”，至此歸稅務處，受赫德管控的海關在清政府中的地位由此被削弱。稅務處的設立，是清政府主動出擊，通過行政手段收回本屬于自身利權的肇始。是年九月，戶部更名為度支部，之前設立的財政處也并入到度支部。[11]由此度支部全面接管了治理全國財政的權力。宣統元年，清政府又設立了督辦鹽政處和清理財政處。至此，清季“一部三處”的中央財政管理體制初步成形。上述“三處”的首席長官均由度支部尚書兼任，與中央財政事權達到了基本統一。[12]

清理財政工作展開后，度支部在宣統元年上奏清政府，要求各省財政統歸藩司或度支使經營。是年，清政府下令裁撤一批地方財政機構，并著手建立各省統一的財政機構。各省督撫在清政府的一再申諭下，相繼裁撤關涉財政局所，在蕃司內設立度支公所或財政公所。

各省藩司和度支使通過局所的歸并，在名義上恢復了省最高財政長官的地位，并兼任清理財政局總辦。雖然短時間內未能集中財權，但就一省而言，這種新機構有利于改變各省財政的紊亂局面。

3 清理財政

清政府在設立清理財政處的同時，在各省也設立了清理財政局，“專辦清理財政事宜”，由度支部會同各督撫一起辦理，為試辦宣統三年預算案做好預備。[13]湖南在清理財政前財政情形處在不斷惡化的軌道上。

據湖南清理財政局稱，湖南在國家鼎盛之時，經濟繁盛，“政簡費輕”，全省地丁稅入近百萬兩，加上雜稅和漕糧，總計不到兩百萬兩，“亦未聞有以貧為憂者”。“雖加以庚子之款，尚不致捉襟見肘”。到光緒二十八年，甚至有余款近300萬兩。[14]在財政支出不斷增加的情形下，湖南財政竟然還有大量盈余。出現這種異常現象，其原因可能有兩種：其一，湖南清理財政局的調查出現誤差，從而得出脫離實際情形的結論；其二，《馬關條約》簽訂之后，西方侵略者獲得了在中國通商口岸辦工廠等特權。洋貨的傾銷嚴重打擊了湖南的各手工業部門，湖南近代工業也更快地發展起來了。[15]

然而好景不長，翌年“桂邊不靖，籌防轉餉，用款已屬不貲，而籌辦新政，添練新軍同時并舉”。光緒三十二年后，水災頻發，賑災所需款項主要依靠政府的財政支出，“以有限之蓄積供不盡之取，求溝澮雨集涸立可待”。加以銅元停鑄和粵漢贖路之款，每年的財政赤字達到了100萬兩左右。湖南清理財政局將財政紛濫的主要原因歸咎于善后局：

蓋善后局承軍需局之遺，自光緒九年以后報銷積擱至二十余年，人物代謝案卷散佚，幾如焚絲之不可治，墜緒之難尋。其款項則統收統支，一有不足稱貸益之，究不知其致虧之由在某事某款。其賬目則光緒三十年以前無流水總簿，東鱗西爪中間之脫略亦不可知。[14]

太平天國平定之后，善后局掌控了湖南地方的財政大權，其得不到有效監督，加大清理財政的難度，此為清季湖南財政混亂狀況的直接體現。除善后局外，還有鹽茶厘局、官錢局、督銷局、官錢局、百貨厘金局、牙厘局等與湘省財政密切相關的機構，[16]布政使司幾乎成了空設。這些機構體系龐大，相關權責并不清晰，不僅增加了運行的行政成本，效率也難以得到保證。為提高清理財政的效率和調查清楚各地的財政狀況，在清理財政開始之前就出臺了“有和盤托出不咎既往之條”的政策。[17]清政府出此下策，實屬剜肉醫瘡之舉，官吏的貪腐屢禁不止。在清理財政之時，本是懲治貪腐的絕佳時機，但地方封疆大吏權重，要取得“截取舊案、編定新章、調查出入確數”的目標，[18]就必須取得他們的支持，“不咎既往”則是取得支持的必要條件。

依度支部奏定的《清理財政章程》，各省清理財政局設一名總辦，由度支司或藩司充任；財政監理官兩名，由度支部派任。清理財政局的主要職責有：造送該省光緒三十四年分出入款項詳細報告冊及宣統元年以后各季報告冊；造送各省預算報告冊決算報告冊；調查該省財政沿革利弊，分別門類編成詳細說明書送部查核；調查全省稅則如何改良，稅項如何劃分，以樹國家行政經費地方行政經費之基礎，并定地方稅單行章程之征收辦法。[18]清理財政局的工作至微至細，其工作相當繁重。度支部于宣統元年又頒布《清理財政局辦事章程》，進一步細化了清理財政局的職責權限和機構設置。另外，還負責“銅元停鑄”“耕地”及“鹽引”等問題的調查。度支部于宣統元年又頒布《清理財政局辦事章程》，進一步細化了清理財政局的職責權限和機構設置。[19]

清季西方財政預算思想的傳播為清季湖南財政預算改革奠定了理論基礎，財政機構的變革則夯實了財政改革的制度基礎，清理財政則為湖南宣統三年預算案的編制提供了較為可靠的參考依據。

參考文獻：

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[2] 譚憲澄.地方財政[M].商務印書館，1939：160.

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[4] 鄭觀應.盛世危言·度支[M].中州古籍出版社，1998：285.

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[6] 論今日宜整頓財政[J].東方雜志，1905，2（1）.

[7] 論中國于實行立憲之前宜速行預算法[J].東方雜志，1906，3（13）.

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[11] 故宮博物院明清檔案部.清末籌備立憲檔案史料（上冊）[M].中華書局，1979：471.

[12] 周育民.晚清財政與社會變遷[M].上海人民出版社，2000：427.

[13] 故宮博物院明清檔案部.清末籌備立憲檔案史料（下冊） [M].中華書局，1979：1029.

[14] 湖南清理財政局.湖南財政款目說明書·財政總說[M].宣統三年，第1-2頁.

[15] 歐陽志高，田均耕，梁皮初.湖南財政史[M].中南工業大學出版社，1988：37-40.

[16] 楊鵬程.湖南咨議局文獻匯編：致財政局[M].湖南人民出版社，2010：599.

[17] 吳廷燮.清財政考略[M].民國三年鉛印本，第25頁.

[18] 陸定.清理財政章程解釋[M].河南清理財政局印行，宣統元年鉛印本，第1頁，第4-5頁.

[19] 度支部奏各省清理財政局辦事章程折[M].度支部清理財政處檔案，宣統年間鉛印本.

作者簡介：劉龍華（1985—），男，廣東白云學院教師，研究方向：中國近現代史。