當(dāng)前高校內(nèi)部控制建設(shè)的難點與對策

印衛(wèi)華

（揚州大學(xué)，江蘇 揚州 225009）

當(dāng)前高校內(nèi)部控制建設(shè)的難點與對策

印衛(wèi)華

（揚州大學(xué)，江蘇 揚州 225009）

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的出臺，對于提高我國高校內(nèi)部治理水平和預(yù)防腐敗具有重要意義。然而，如何建立健全內(nèi)部控制制度并非易事。文章從高校內(nèi)部控制實際出發(fā)，通過梳理內(nèi)部控制建設(shè)過程中面臨的主要難點，從優(yōu)化高校外部控制環(huán)境和完善高校內(nèi)部控制環(huán)境兩方面著手，提出了優(yōu)化對策。

高校；內(nèi)部控制；控制環(huán)境

2012年11月，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），已于2014年1月1日起施行，這一規(guī)范的頒布實施對于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部治理水平和預(yù)防腐敗具有重要意義。作為行政事業(yè)單位成員之一的高等學(xué)校，在教育主管部門的直接指導(dǎo)下也積極組織實施并取得了一定的成績。但是，到目前為止，尚有為數(shù)不少的高校未能建立起有效的內(nèi)部控制制度，已經(jīng)建立這一制度的高校中，也存在內(nèi)部控制有效性不夠理想的問題。同時，財政部于2015年12月21日印發(fā)的 《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會［2015］24號文）明確指出，內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位，在2016年底前都必須完成內(nèi)部控制的建立和實施工作。因此，對高校在內(nèi)部控制建立和實施過程中遇到的問題進行系統(tǒng)梳理，并找到行之有效的對策仍然具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

1　當(dāng)前高校內(nèi)部控制建設(shè)的難點

1.1高校管理者特別是“一把手”對內(nèi)控了解和重視不夠

現(xiàn)階段，一些高校管理者對于《內(nèi)控規(guī)范》缺乏了解，有的雖然了解但認為控制經(jīng)濟活動的風(fēng)險是單位財務(wù)部門的事，還有的管理者認為實施了內(nèi)控，是給自己套上枷鎖，降低了工作效率。同時，高校提供公共產(chǎn)品，不同于企業(yè)，不以盈利為目的，實施內(nèi)控是一個長期的過程，無法起到立竿見影的效果，這也是高校管理者不重視內(nèi)控的原因之一。另外，《內(nèi)控規(guī)范》由財政部一家發(fā)文且未規(guī)定違規(guī)的責(zé)任和處罰措施，也沒有配套的與干部晉升掛鉤的獎懲機制，導(dǎo)致高校管理者缺乏實施這一制度的動力。

1.2內(nèi)控人才儲備不足

人才是內(nèi)部控制成功實施的關(guān)鍵，而這恰恰是目前我國高校所缺乏的。內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)工程，需要具有預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)管理、基建、合同等專業(yè)知識的復(fù)合型管理人才。從參與實施這項制度的人員知識結(jié)構(gòu)來看，高?！耙话咽帧贝蠖嗍歉銟I(yè)務(wù)出身，對內(nèi)部控制了解不多，而具體實施或牽頭實施內(nèi)部控制的部門一般是高校的財務(wù)或?qū)徲嫴块T，而單純的財務(wù)或?qū)徲媽I(yè)背景的人員沒有經(jīng)過專門培訓(xùn)是較難勝任這項工作的。事實上我國高校管理者隊伍中內(nèi)部控制方面的專家是為數(shù)不多的，更不用說持有國際注冊內(nèi)部控制師等證書的高端內(nèi)控人才了。

1.3高校員工參與內(nèi)控?zé)崆椴桓?/p>

主要表現(xiàn)在：①廣大師生員工對內(nèi)部控制了解不多，不知內(nèi)控為何物者不在少數(shù)；②除財務(wù)、審計等具體執(zhí)行部門外，高校相關(guān)職能部門對內(nèi)部控制存在抵觸情緒。原因很多，主要有：①《內(nèi)控規(guī)范》在校園沒有廣泛宣傳，高校需要內(nèi)部控制的理念還沒有深入人心；②高校帶有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的管理體制客觀上束縛了廣大師生員工參與學(xué)校管理、參與內(nèi)控建設(shè)的熱情；③高校內(nèi)部信息公開程度不夠，員工缺少知情權(quán)，掌握的信息不對稱，這也是高校員工參與內(nèi)控?zé)崆椴桓叩闹匾颉?/p>

1.4缺乏配套的適應(yīng)高校特點的內(nèi)部控制指引文件

目前，我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系已經(jīng)基本建立，這一體系既包括 《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》《企業(yè)內(nèi)部控制評價指引》《企業(yè)內(nèi)部控制審計指引》等，也包括分行業(yè)的《內(nèi)部控制應(yīng)用指引》如金融業(yè)的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》、證券業(yè)的《證券公司內(nèi)部控制指引》等。而據(jù)《中國會計報》報道：我國現(xiàn)有126萬家行政事業(yè)單位。涉及學(xué)校、醫(yī)院以及政府部門下屬的各類型事業(yè)單位，業(yè)務(wù)內(nèi)容和業(yè)務(wù)流程不盡相同，行業(yè)跨度非常大。有的具有部分行政職能，有的從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，還有的從事公益服務(wù)。因此，包括高校在內(nèi)的行政事業(yè)單位只有一個《內(nèi)控規(guī)范》顯然難以涵蓋行政事業(yè)單位各類錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟活動，制定適應(yīng)高校特點的內(nèi)部控制配套指引文件勢在必行。

2　高校內(nèi)部控制優(yōu)化對策

上述高校現(xiàn)階段內(nèi)部控制建設(shè)過程中遇到的困難，總體上看都可歸為控制環(huán)境方面的問題，控制環(huán)境是有效的內(nèi)部控制體系實施的基礎(chǔ)。美國COSO委員會《內(nèi)部控制——整合框架》指出，控制環(huán)境設(shè)定了一個組織的基調(diào)，影響其員工的控制意識。是內(nèi)部控制的其他所有構(gòu)成要素的基礎(chǔ)。從高校來看，控制環(huán)境又存在外部控制環(huán)境和內(nèi)部控制環(huán)境。

2.1優(yōu)化高校外部控制環(huán)境

優(yōu)化高校外部控制環(huán)境應(yīng)著眼于增加外部壓力，通過綜合運用審計、行政、財政、紀(jì)檢監(jiān)察等手段共同影響高校，使高校認識到加快內(nèi)部控制建設(shè)的必要性和緊迫性。

（1）加強內(nèi)部控制審計。內(nèi)部控制審計就是確認、評價單位內(nèi)部控制有效性的過程，包括確認和評價單位控制設(shè)計和控制運行缺陷和缺陷等級，分析缺陷形成原因，有針對性地提出改進內(nèi)部控制建議。審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》第六十四條的有關(guān)要求，完善《審計機關(guān)內(nèi)部控制測評準(zhǔn)則》，通過對高校進行專門的內(nèi)部控制評價，并將評價結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計相聯(lián)系，將責(zé)任風(fēng)險與領(lǐng)導(dǎo)干部政績相掛鉤，同時，積極探索建立單位財務(wù)報告內(nèi)部控制實施情況注冊會計師審計制度，從而發(fā)揮審計對于內(nèi)部控制的外部監(jiān)督作用。

（2）建立內(nèi)部控制一把手問責(zé)制?！秲?nèi)控規(guī)范》第六條明確規(guī)定：單位負責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責(zé)。據(jù)此，高校主管部門應(yīng)當(dāng)應(yīng)用審計機關(guān)的內(nèi)部控制審計結(jié)果，建立內(nèi)控一把手問責(zé)制，對于內(nèi)部控制建設(shè)不力的高校主要領(lǐng)導(dǎo)實行問責(zé)，對其政績實行內(nèi)控一票否決制。

（3）建立內(nèi)部控制財政獎懲機制。《內(nèi)控規(guī)范》第六十四條明確規(guī)定了國務(wù)院財政部門及其派出機構(gòu)和縣級以上政府財政部門是內(nèi)部控制的督查管理部門，負責(zé)對單位內(nèi)部控制的建立和實施情況進行監(jiān)督檢查，提出檢查意見和建議，并督促單位進行整改。據(jù)此，財政部門應(yīng)當(dāng)加強對高校內(nèi)部控制建立與實施情況的監(jiān)督檢查。為加強監(jiān)督檢查的力度和效果，建議財政部門將監(jiān)督檢查結(jié)果、內(nèi)部控制自我評價情況和注冊會計師審計情況作為安排財政預(yù)算、實施預(yù)算績效評價與中期財政規(guī)劃的參考依據(jù)，探索建立與高校內(nèi)控建設(shè)情況相掛鉤的財政獎懲機制。

（4）加快制定適應(yīng)高校特點的內(nèi)控指引文件。由于《內(nèi)控規(guī)范》單列一章“業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制”，對預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同等業(yè)務(wù)控制要求進行了細化，因此行政事業(yè)單位可以區(qū)別于企業(yè)內(nèi)部控制體系，不再制定統(tǒng)一的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范指引》，但由于我國行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)非常復(fù)雜，不同類型的單位之間業(yè)務(wù)千差萬別，制定分行業(yè)的內(nèi)部控制指引十分必要。具體到高校方面，筆者認為，教育部應(yīng)當(dāng)會同財政部加快制定《高等學(xué)校內(nèi)部控制指引》，同時在“211”高校、省屬高校內(nèi)部控制試點基礎(chǔ)上，教育部可要求內(nèi)控建設(shè)較好的試點高校制定 《高等學(xué)校內(nèi)部控制手冊》，梳理內(nèi)部控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)或關(guān)鍵點，制定內(nèi)部控制流程圖及明確的風(fēng)險識別和風(fēng)險控制，確立內(nèi)部控制評價和內(nèi)部控制審計。制定了《高等學(xué)校內(nèi)部控制指引》和《高等學(xué)校內(nèi)部控制手冊》，高校的內(nèi)部控制就有了可供操作的范本，高校內(nèi)部控制規(guī)范有效實施就有了保障。

2.2完善高校內(nèi)部控制環(huán)境

完善高校內(nèi)部控制環(huán)境應(yīng)著眼于通過加快推進高校治理結(jié)構(gòu)改革、加快高校內(nèi)控人才的引進與培養(yǎng)和加大高校內(nèi)部信息公開力度等措施，增強高校實施內(nèi)部控制的動力。

（1）加快推進高校治理結(jié)構(gòu)改革。高校治理結(jié)構(gòu)是高校最重要的內(nèi)部控制環(huán)境，它的優(yōu)劣直接關(guān)系到內(nèi)部控制的有效實施。由于歷史的原因，我國高校治理結(jié)構(gòu)存在缺陷，主要表現(xiàn)為高校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過分集中和用行政手段來管理教學(xué)、科研活動。因此，必須加快推進高校治理結(jié)構(gòu)改革。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出：“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！惫P者認為，加快推進高校治理結(jié)構(gòu)改革可以采取以下措施：①構(gòu)建高校權(quán)力制衡機制。目前有效的做法主要有：主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管具體事務(wù)的制度，“三重一大”事項集體決策，一把手“末位表態(tài)制度等，形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力運行機制。②去行政化。高校行政化不利于弘揚大學(xué)精神，倡導(dǎo)科學(xué)和民主的學(xué)術(shù)氛圍，容易引起權(quán)力尋租，造成高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力錯位，最終損害了高校內(nèi)部控制環(huán)境。應(yīng)當(dāng)逐步取消高校的行政級別，引導(dǎo)高校管理層回歸教學(xué)、科研主業(yè)。③構(gòu)建高校民主監(jiān)督機制。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮高校的教職工代表大會、學(xué)術(shù)委員會、教授委員會、學(xué)生會等在高校治理中的作用，探索構(gòu)建高校民主監(jiān)督機制。通過采取上述措施，可以有效避免高校主要領(lǐng)導(dǎo)凌駕于內(nèi)部控制之上，激發(fā)高校內(nèi)部管理和監(jiān)督的活力，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

（2）加快高校內(nèi)控人才的引進和培養(yǎng)。由于高校實施內(nèi)控時間不長，而我國企業(yè)特別是上市公司內(nèi)控制度相對成熟，人才儲備較豐富，因此有條件的高?？梢詮钠髽I(yè)界引進一些有豐富實戰(zhàn)經(jīng)驗的行業(yè)專家。同時需要加強現(xiàn)有管理人員的培訓(xùn)，包括參加國家有關(guān)部門培訓(xùn)、單位內(nèi)部培訓(xùn)、學(xué)習(xí)其他單位的實踐案例等。通過對管理人員的培訓(xùn)，選撥優(yōu)秀人才形成內(nèi)部控制團隊，鼓勵團隊“學(xué)中干，干中學(xué)”，邊摸索邊實踐把內(nèi)控體系建設(shè)起來。另外，高校還可利用自身人力資源豐富的優(yōu)勢，聘請高校相關(guān)專業(yè)的教授、學(xué)者組成本單位的內(nèi)部控制專家咨詢委員會，為本單位的內(nèi)部控制的建立和有效實施保駕護航。

（3）加大高校內(nèi)部信息公開力度。高校可借鑒行政事業(yè)單位信息披露的經(jīng)驗，并結(jié)合高等學(xué)校的特點，對預(yù)算、收支、資產(chǎn)、政府采購、建設(shè)項目、合同管理等各業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟活動信息對內(nèi)進行公開。公開內(nèi)容可以在本單位的公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等內(nèi)部場所查閱。高校內(nèi)部信息公開，將高校業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟活動信息置于內(nèi)部員工的目光之下，可達到調(diào)動全體師生員工參與內(nèi)控建設(shè)的熱情，加強內(nèi)部監(jiān)督，促進部門間溝通協(xié)調(diào)以及督促相關(guān)部門自覺提升工作效率的內(nèi)控目標(biāo)，有利于減少權(quán)力尋租和自由裁量權(quán)的空間余地，形成規(guī)范的高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)運行機制，進一步構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的高校權(quán)力運行體系。

內(nèi)部控制的生命力在于執(zhí)行，如果不能有效執(zhí)行，就可能淪為寫在紙上、掛在墻上的“花架子”。只有從優(yōu)化高校外部控制環(huán)境和完善高校內(nèi)部控制環(huán)境兩方面著手，持續(xù)改善高校的控制環(huán)境，使高校內(nèi)部控制形成外有壓力，內(nèi)有動力的新局面，高校的內(nèi)部控制建設(shè)才能得到長足的發(fā)展，高校的管理水平才能再上新臺階。

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10.3969/j.issn.1673-0194.2016.19.128

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A

1673-0194（2016）19-0221-02

2016-07-19